Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 29 ноября 2018 г. N Ф08-9545/18 по делу N А32-2285/2018

г. Краснодар

29 ноября 2018 г.

Дело N А32-2285/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 22 ноября 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 ноября 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - Краснодарской краевой общественной организации "Гражданское общество Кубани в целях консолидации населения" (ОГРН 1102300008018) - Сахаровской Е.Ю. (руководитель), Шевченко Д.А. (доверенность от 10.09.2018), от заинтересованного лица (органа, осуществляющего публичные полномочия) - администрации муниципального образования Темрюкский район (ОГРН 1022304744560) - Денисовой И.Л. (доверенность от 28.05.2018), в отсутствие представителей третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - администрации Новотаманского сельского поселения Темрюкского района, извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования Темрюкский район на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 25.04.2018 (судья Хмелевцева А.С.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.08.2018 по делу N А32-2285/2018 (судьи Соловьева М.В., Ефимова О.Ю., Филимонова С.С.), установил следующее.

Краснодарская краевая общественная организация "Гражданское общество Кубани в целях консолидации населения" (далее - общественная организация) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования Темрюкский район (далее - администрация района), в котором просила:

- признать незаконным бездействие администрации, выразившееся в ненаправлении ответа на обращение организации от 22.11.2017 N 110 "Об оспаривании результатов публичных слушаний";

- признать несостоявшимися публичные слушания, проведенные 10.11.2017 по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки Новотаманского сельского поселения Темрюкского района.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация Новотаманского сельского поселения Темрюкского района (далее - администрация поселения; т. 1, л. д. 92 - 93).

При рассмотрении дела в суде первой инстанции общественная организация отказалась от требований в части признания незаконным бездействия администрации района, выразившегося в ненаправлении ответа на обращение от 22.11.2017 N 110 "Об оспаривании результатов публичных слушаний" (т. 1, л. д. 210).

Решением от 25.04.2018, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 01.08.2018, суд принял отказ общественной организации от заявленных требований в части признания законным бездействия администрации района, выразившегося в ненаправлении ответа на обращение заявителя от 22.11.2017, производство по делу в указанной части прекратил. Публичные слушания, проведенные 10.11.2017 по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки Новотаманского сельского поселения Темрюкского района, признаны несостоявшимися. На администрацию района возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общественной организации.

Судебные акты мотивированы следующим. В процессе подготовки и проведения публичных слушаний произошли нарушения норм действующего законодательства.

В постановлении администрации района от 05.09.2017 N 1511 "О проведении публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки Новотаманского сельского поселения Темрюкского района" (далее - постановление N 1511) место их проведения определено - актовый зал здания администрации Новотаманского сельского поселения по адресу: Российская Федерация, Краснодарский край, Темрюкский район, поселок Таманский, ул. Ленина, 27. Однако, фактически публичные слушания состоялись 10.11.2017 в 10 часов 00 минут в актовом зале здания ОАО АФ "Южная", по адресу: пос. Таманский, ул. Театральная, 3. В нарушение нормы абзаца 7 части 2 статьи 11 Правил землепользования и застройки Новотаманского сельского поселения Темрюкского района Краснодарского края (с изменениями, внесенными на основании решения XXIII сессии Совета муниципального образования Темрюкский район VI созыва от 25.11.2016 N 205; далее - Правила), устанавливающей, что решение о проведении публичных слушаний публикуется в печатных средствах массовой информации и доводится до сведения населения, постановление N 1511 опубликовано в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальном сайте администрации. Довод администрации района об организации дежурства по адресу: пос. Таманский, ул. Ленина, 27, опровергается свидетельскими показаниями. Протокол, составленный по итогам публичных слушаний, не отражает всей информации, позволяющей дать объективную оценку волеизъявлению лиц, присутствующих при обсуждении рассматриваемых вопросов. В нарушение требований части 13 статьи 11 Правил в протоколе проведения публичных слушаний отсутствуют подписи первых трех зарегистрированных участников слушаний. Выявленные нарушения являются грубыми и не позволяют признать публичные слушания состоявшимися. Публичные слушания должны обеспечивать свободное волеизъявление граждан и учитывать их мнение по обозначенным вопросам. В данном случае, комиссии следовало надлежащим образом организовать процесс публичных слушаний, учесть мнения собственников земельных участков, отразить их в протоколе и при необходимости провести голосование по каждому вынесенному на обсуждение вопросу, для того чтобы публичные слушания от 10.11.2017 не были по своему существу "формальностью".

В кассационной жалобе администрация просит решение от 25.04.2018 и апелляционное постановление от 01.08.2018 отменить, принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требований отказать.

Податель жалобы указывает, что на основании решения XII сессии Совета муниципального образования Темрюкский район VI созыва от 29.04.2016 N 123 утверждено Положение о порядке проведения публичных слушаний на территории муниципального образования Темрюкский район (далее - Положение), которым установлен порядок подготовки и проведения публичных слушаний (глава 3). Информирование населения о дате, времени и месте проведения публичных слушаний осуществляется через средства массовой информации и иными способами не позднее, чем за 10 дней до даты их проведения. На основании свидетельства о регистрации средства массовой информации от 15.08.2016 серии ЭЛ N ФС77-66855 официальный сайт муниципального образования Темрюкский район является средством массовой информации. Постановление N 1511 опубликовано в информационно телекоммуникационной сети Интернет на сайте муниципального образования Темрюкский район и на официальном сайте администрации Новотаманского сельского поселения, где определены дата, время и место проведения публичных слушаний - 10.11.2017, в 10 часов 00 минут, актовый зал здания администрации Новотаманского сельского поселения по адресу: пос. Таманский, ул. Ленина, 27, а также отражена информация по вопросу публичных слушаний, опубликован проект вносимых изменений в Правила землепользования и застройки. Информирование населения произведено в установленном порядке, дополнительного опубликования в печатных средствах массовой информации не требовалось. На сайте администрации Новотаманского сельского поселения в информационно-телекоммуникационной сети Интернет 18.09.2017 опубликовано информационное сообщение с указанием адреса проведения публичных слушаний, а также по адресу: пос. Таманский, ул. Ленина, 27, с 09:00 до 13:00 организовано дежурство с привлечением автотранспорта, за время которого обращений от лиц, интересующихся публичными слушаниями, не поступало. В основу судебных актов первой и апелляционной инстанций положены показания свидетелей, в частности Павлова П.А., показавшего, что по ошибочно указанному адресу, лица, обеспечивающие перенаправление желающих поучаствовать в публичных слушаниях, а также указатели на место их проведения, отсутствовали. Показания данного свидетеля не могут служить достаточным основанием для удовлетворения требований заявителя.

Общественная организация представила в суд округа письменный отзыв с возражениями против удовлетворения кассационной жалобы.

В судебном заседании, состоявшемся 15.11.2018, представитель администрации района на удовлетворении кассационной жалобы настаивал, против этого возражали руководитель и представитель общественной организации.

По правилам статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс) в судебном заседании объявлен перерыв до 22.11.2018, 16 часов 10 минут, информация о котором размещена на сайте суда в сети Интернет. После окончания перерыва судебное разбирательство продолжилось с участием представителей администрации и общественной организации.

В дополнительном обосновании организация указала, что субъектный состав и характер спора позволяют отнести его к подведомственности арбитражного суда.

В соответствии с частями 1 и 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее, а также соответствие выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав в открытом судебном заседании представителей заявителя и заинтересованного лица, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, а производство по делу - подлежащим прекращению, по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, постановлением администрации N 1511 на 10 ноября 2017 года 10 часов 00 минут назначено проведение публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила. Местом проведения публичных слушаний определен актовый зал здания администрации Новотаманского сельского поселения по адресу: Российская Федерация, Краснодарский край, Темрюкский район, поселок Таманский, ул. Ленина, 27 (пункт 1). Принято решение создать рабочую группу по учету предложений и проведению публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила и размесить (опубликовать) данное постановление на официальном сайте муниципального образования Темрюкский район в информационно - телекоммуникационной сети "Интернет" (пункты 3 и 6), (т. 1, л. д. 15 - 16).

Приложениями N 2 и 3 к постановлению N 1511 утверждены состав рабочей группы по учету предложений и проведению публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила и порядок учета предложений и участия граждан в обсуждении вопросов, выносимых на публичные слушания по проекту внесения изменений в Правила (т. 1, л. д. 17 - 19).

Слушания состоялись в 10 часов 00 минут 10.11.2017 в актовом зале здания ОАО АФ "Южная" по ул. Театральной, 3, в пос. Таманский. Согласно заключению о результатах публичных слушаний общее количество зарегистрированных участников составило 41 человек. По итогам слушаний, уполномоченным органом вынесено предложение о внесении изменения в Правила по принятым предложениям, извещении заявителей о принятых решениях, а также о направлении главе муниципального образования Темрюкский район проекта изменений в Правила для принятия решения в соответствии с частью 16 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс; т. 1, л. д. 49 - 60).

Общественная организация направила в администрацию района обращение от 22.11.2017 N 110, в котором указала на допущенные нарушения и просила признать слушания не состоявшимися. В ответе от 22.12.2017 на указанное обращение администрация района с фактом наличия нарушений процесса публичных слушаний не согласилась и отказала в признании их не состоявшимися (т. 1, л. д. 39 - 41).

Полагая, что администрацией района нарушен порядок организации и проведения публичных слушаний, общественная организация обратилась с настоящим заявлением в арбитражный суд.

В силу части 4 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон 131-ФЗ) порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

В соответствии с правилами статей 31, 32 и 33 Градостроительного кодекса внесение изменений в Правила землепользования и застройки требовало проведения публичных слушаний.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.2010 N 931-О-О сформулирована правовая позиция, согласно которой к мерам, призванным обеспечивать реализацию гарантий права на местное самоуправление, относится выявление и учет мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности. Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации, не являются формой осуществления власти населением. Публичные слушания проводятся с целью выработки рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Градостроительный кодекс предусматривает проведения публичных слушаний по ряду вопросов градостроительной деятельности с участием заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть нарушены в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта, того или иного градостроительного решения (статьи 24, 28, 31, 39, 40 и 46). Приведенные нормы, регламентирующие проведение публичных слушаний по вопросам выработки градостроительных решений, направлены на обеспечение комплексного учета интересов населения. Подобное регулирование - при том что согласно пункту 12 статьи 39 и пункту 7 статьи 40 Градостроительного кодекса соответствующее решение, принятое по вопросу, вынесенному на публичные слушания, может быть оспорено физическими и юридическими лицами в судебном порядке, - призвано обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе путем предоставления гражданам реальной возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу.

Согласно статье 5 Градостроительного кодекса (в применимой редакции) физические лица являются субъектами градостроительных отношений, право на участие в которых реализуется через предусмотренную законодательством процедуру публичных слушаний при принятии государственными органами и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права граждан.

В соответствии с частью 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (пункт 2); об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (пункт 3); другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (пункт 5).

Обращаясь в суд с заявлением в порядке главы 24 Кодекса, общественная организация в заявлении указала на нарушение администрацией процедуры публичных слушаний, направленной на обеспечение законных прав граждан, а также на нарушение прав собственников земельных участков, расположенных в границах пос. Новотаманский Темрюкского района Краснодарского края.

Судебные инстанции, разрешая требования общественной организации по существу, не учли, что Законом N 131-ФЗ прямо не предусмотрена возможность обращения в арбитражный суд некоммерческих организаций, осуществляющих общественный контроль не в защиту собственных экономических интересов, а в защиту граждан по аналогии с полномочиями прокурора.

Из материалов дела не следует, что общественная организация обратилась в арбитражный суд с заявлением в защиту своих экономических интересов, при реализации конкретных хозяйственных или иных коммерческих проектов.

Субъекты предпринимательской деятельности, которые считают, что оспариваемыми публичными слушаниями по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки Новотаманского сельского поселения Темрюкского района нарушены их права, вправе самостоятельно их оспорить в судебном порядке с соблюдением порядка подведомственности.

Материалы дела не содержат доказательств, подтверждающих, что с аналогичными требованиями общественная организация обращалась в суд общей юрисдикции и в принятии заявления ей было отказано в связи с неподведомственностью спора.

Указание общественной организации на экономический характер спора не принимается, поскольку в данном заявитель обратился в арбитражный суд в целях защиты прав граждан, в интересах которых он и действует, спор возник в связи с осуществлением общественной организацией функций общественного контроля, а не предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно статье 47 (часть 1) Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Подсудность дел предполагает установление законом разграничения как предметной компетенции, в том числе между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, так и в рамках каждого вида юрисдикции - для определения конкретного суда, уполномоченного рассматривать данное дело (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21.01.2010 N 1-П).

Нарушение правил подведомственности свидетельствует о рассмотрении дела судом в незаконном составе, в связи с чем, требует от суда кассационной инстанции реализации полномочий, закрепленных в части 2 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Пунктом 6 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса по результатам рассмотрения кассационной жалобы суду кассационной инстанции предоставлено право на отмену решения суда первой инстанции и (или) постановления суда апелляционной инстанции полностью или в части и прекращение производства по делу полностью или в части.

При таких обстоятельствах решение и постановление следует отменить и прекратить производство по заявлению.

Доводы общественной организации о пропуске администрацией срока на кассационное обжалование не принимаются. Из материалов дела следует, что кассационная жалоба администрации на решение от 25.04.2018 и постановление от 01.08.2018 поступила в суд первой инстанции 24.09.2018, то есть в предела срока, установленного статьей 276 Кодекса.

В связи с прекращением производства по делу, уплаченная общественной организацией при подаче заявления государственная пошлина в размере 3 тыс. рублей (т. 1, л. д. 11) подлежит возврату заявителю из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 150, 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 25.04.2018 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.08.2018 по делу N А32-2285/2018 отменить, производство по делу прекратить.

Возвратить Краснодарской краевой общественной организации "Гражданское общество Кубани в целях консолидации населения" (ОГРН 1102300008018) из федерального бюджета 3 (три) тысячи рублей государственной пошлины, уплаченных при подаче заявления по квитанции от 16.01.2018. Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Н.С. Мазурова

Судьи

В.А. Анциферов А.И. Мещерин