Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 24 декабря 2018 г. N Ф08-10225/18 по делу N А53-7534/2017

г. Краснодар

24 декабря 2018 г.

Дело N А53-7534/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 20 декабря 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 декабря 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Воловик Л.Н., судей Дорогиной Т.Н. и Черных Л.А., при участии в судебном заседании от заявителя - Государственного бюджетного учреждения Ростовской области "Онкологический диспансер" в г. Таганроге (ИНН 6154035685, ОГРН 1026102576455) - Кузнецова Ю.В. (доверенность от 10.01.2018), от заинтересованного лица - Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области (ИНН 6164228703, ОГРН 1046164038722) - Сапрыкина В.А. (доверенность от 26.02.2018), рассмотрев кассационную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 31.01.2018 (судья Паутова Л.Н.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.08.2018 (судьи Ильина М.В., Смотрова Н.Н., Соловьева М.В.) по делу N А53-7534/2017, установил следующее.

Государственное бюджетное учреждение Ростовской области "Онкологический диспансер" в г. Таганроге (далее - диспансер, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным предписания Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Таганрогу ГУ МЧС России по Ростовской области (далее - отдел, административный орган) от 29.12.2016 N 334/1/1 (требования уточнены в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением суда от 06.06.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 18.08.2017, суд удовлетворил заявленное учреждением требование, указав, что предписание отдела от 29.12.2016 N 334/1/1 незаконно и не исполнимо, поскольку для устранения нарушений, указанных в оспариваемом предписании, требуется выполнение работ капитального характера в отношении занимаемого диспансером здания, расположенного по адресу: Ростовская область, г. Таганрог, ул. Московская, 17 (далее - спорное здание), что может привести к нарушению целостности строительных конструкций спорного здания.

Постановлением от 04.12.2017 Арбитражный суд Северо-Кавказского округа отменил решение от 06.06.2017 и постановление апелляционной инстанции от 18.08.2017, направил дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области, указав что судебные акты приняты по неполно установленным обстоятельствам, имеющим существенное значение для правильного рассмотрения дела, при нарушении принципа совокупной оценки всех представленных в материалы дела доказательств и доводов участвующих в деле лиц.

Решением от 31.01.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 20.08.2018, суд удовлетворил заявленное учреждением требование. Судебные инстанции сделали вывод об обеспечении пожарной безопасности объекта, указав, что учреждение выполнило условие части 1 статьи 6 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123); оспариваемое предписание не отвечает критериям исполнимости, в связи с чем подлежит признанию недействительным.

В кассационной жалобе административный орган просит отменить судебные акты, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленного учреждением требования. Податель кассационной жалобы полагает, что суды неправильно применили нормы права, а выводы судов не соответствуют установленным по делу обстоятельствам. По мнению отдела, суды не дали оценку представленным в материалы дела доказательствам и доводам административного органа. Заключение от 27.06.2017 N 11/61/0004/ПБ по независимой оценке рисков в области пожарной безопасности по спорному зданию не вступило в законную силу и не снимает с учреждения ответственности за необеспечение пожарной безопасности в спорном здании. Судебные инстанции необоснованно приняли во внимание заключение от 17.01.2017 N 001/1-17, проведенное по инициативе общества. По состоянию на 28.05.2018 диспансер устранил нарушения относительно ширины лестничных маршей, привел их к требуемым размерам, выполнив, тем самым, пункт 1 предписания. Суд не рассмотрел вопрос о принятии решения по реконструкции спорного здания. Суды не учли риск возникновения пожара с учетом нахождения в диспансере маломобильных послеоперационных больных. Вопрос возможности разработки компенсирующих мероприятий применительно к установленным нарушениям в спорном здании судами не исследован. Вывод судов о неисполнимости оспариваемого предписания необоснован.

В отзыве на кассационную жалобу учреждение просит оставить судебные акты без изменения, полагая, что они приняты в соответствии с действующим законодательством и обстоятельствами дела. Административный орган, в данном случае, не доказал, что дальнейшая эксплуатация здания угрожает жизни и здоровью граждан, вследствие возможного возникновения пожара, а также, что на спорном объекте не выполняются нормы Закона N 12. Кроме того, в случае такой угрозы, отдел вправе принять меры, в том числе, по приостановлению деятельности общества, осуществляемой на данном объекте, однако такие меры не принимались.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва, выслушав представителей участвующих в деле лиц, проверив законность и обоснованность судебных актов, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, на основании распоряжения от 30.11.2016 N 334 отдел провел внеплановую выездную проверку диспансера на предмет исполнения ранее выданного предписания от 12.10.2015 N 358/1/1 об устранении выявленных нарушений обязательных требований пожарной безопасности, в ходе которой установил неисполнение диспансером пунктов 7, 8 и 10 ранее выданного предписания от 12.10.2015 N 358/1/1, а именно: об увеличении ширины маршей лестниц (предназначенных для эвакуации людей), в т. ч. расположенных в лестничных клетках, до не менее 1,35 м; увеличения ширины лестничных площадок - не менее 1,35 м; увеличении ширины эвакуационных выходов в обоих торцах здания и из лестничных клеток 1-го этажа, а также в этажных коридорах между отсеками - не менее 1,2 м при числе эвакуирующихся более 15 человек.

По результатам проверки отдел составил акт от 29.12.2016 N 334 и выдал диспансеру предписание от 29.12.2016 N 334/1/1 об устранении выявленных нарушений в срок до 25.12.2017.

Полагая, что оспариваемое предписание является незаконным, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Судебные инстанции всесторонне и полно исследовали фактические обстоятельства по делу, оценили представленные доказательства и доводы участвующих в деле лиц в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и, с учетом установленных по данному делу фактических обстоятельств, сделали вывод о том, что оспариваемое предписание не соответствует нормам действующего законодательства, нарушает права и законные интересы учреждения. При этом судебные инстанции обоснованно руководствовались следующим.

Общие правовые вопросы регулирования в области обеспечения пожарной безопасности, отношения между обществами, организациями и иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, определяются Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ).

В соответствии со статьей 1 Закона N 69-ФЗ пожарной безопасностью является состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; пожаром является неконтролируемое горение, причиняющее материальный ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам общества и государства; требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

В силу статьи 5 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ) каждый объект защиты должен иметь систему обеспечения пожарной безопасности (часть 1). Система обеспечения пожарной безопасности объекта защиты включает в себя систему предотвращения пожара, систему противопожарной защиты, комплекс организационно-технических мероприятий по обеспечению пожарной безопасности (часть 3).

В соответствии с частью 1 статьи 6 Закона N 123-ФЗ пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной, если в полном объеме выполнены обязательные требования пожарной безопасности, установленные федеральными законами о технических регламентах; пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных настоящим федеральным законом.

Частью 1 статьи 38 Закона N 69-ФЗ установлено, что ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в частности, собственники имущества, а также лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Согласно статье 20 Закона N 69-ФЗ к нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и Правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 "О противопожарном режиме" утверждены Правила противопожарного режима в Российской Федерации (далее - Правила N 390), которые содержат требования пожарной безопасности, устанавливают правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов (далее - объекты) в целях обеспечения пожарной безопасности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290 утверждено Положение о федеральном государственном пожарном надзоре (далее - положение о пожарном надзоре). Требования, изложенные в положении о пожарном надзоре, наделяют всех государственных инспекторов пожарного надзора МЧС правом проверки соблюдения организациями требований пожарной безопасности.

В соответствии со статьей 6 Закона N 69-ФЗ и подпунктом 5 пункта 9 положения о пожарном надзоре государственные инспекторы по пожарному надзору имеют право давать руководителям юридических лиц и индивидуальным предпринимателям, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности. Предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного пожарного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций. Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности.

Пунктом 59 Административного регламента МЧС России исполнение государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного приказом МЧС России от 28.06.2012 N 375 (далее - административный регламент), предусмотрено, что при выявлении в ходе проведения внеплановой проверки с целью контроля выполнения предписания об устранении нарушений и (или) предписания по устранению несоответствия новых нарушений требований пожарной безопасности, совершенных в период времени между завершенной плановой проверкой и данной внеплановой проверкой, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, угрозу возникновения пожара либо влекут причинение такого вреда, возникновение пожара, принимаются меры для проведения внеплановой проверки в порядке, установленном настоящим административным регламентом.

Сроки устранения выявленных нарушений требований пожарной безопасности устанавливаются должностным лицом органа государственного пожарного надзора с учетом характера нарушения, а также исходя из имущественного и финансового положения (для государственных, муниципальных учреждений), организационных и технических условий, влияющих на их устранение.

Таким образом, предписание должностного лица, осуществляющего государственный пожарный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований пожарной безопасности, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимы.

В силу пункту 4.4.1 СП 1.13130.2009 Свод правил. Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы, утвержденных приказом МЧС России от 25.03.2009 N 171 (далее - СП 1.13130.2009) ширина марша лестницы, предназначенной для эвакуации людей, в том числе расположенной в лестничной клетке, должна быть не менее расчетной или не менее ширины любого эвакуационного выхода (двери) на нее, но, не менее: а) 1,35 м - для зданий класса Ф1.1.

Согласно пункту 4.4.3 СП 1.13130.2009 ширина лестничных площадок должна быть не менее ширины марша, а перед входами в лифты с распашными дверями - не менее суммы ширины марша и половины ширины двери лифта, но не менее 1,6 м. Промежуточные площадки в прямом марше лестницы должны иметь длину не менее 1 м. Двери, выходящие на лестничную клетку, в открытом положении не должны уменьшать требуемую ширину лестничных площадок и маршей.

Согласно пункту 5.2.14 СП 1.13130.2009 ширина эвакуационных выходов из помещений должна быть не менее 1,2 м при числе эвакуирующихся более 15 человек.

Суды установили, что согласно техническому паспорту здание онкологического диспансера по адресу: Ростовская область, г. Таганрог, ул. Московская, 17, имеет 5 эвакуационных выходов и два запасных выхода. Отделом 11.05.2011 согласован план эвакуации диспансера, где указаны эвакуационные выходы, пути эвакуации.

Согласно представленному в материалы дела совместному протоколу осмотра помещений лестничных площадок спорного здания от 28.05.2018, здание имеет 2 лестничные клетки. При помощи измерительного прибора Leica DISTOTM D2 установлены следующие размеры лестничных площадок здания ГБУ РО "Онкологический диспансер" в г. Таганроге: 1) южная лестница, 4-й этаж, лестничная площадка 1,220-м, лестничный марш от л/п 4 этажа до промежуточной площадки 1,363 м, промежуточная площадка 1,316 м, лестничный марш от промежуточной площадки 4-го этажа до 3 этажа 1,390-м; 3-й этаж, лестничная площадка 1,148-м/1,267-м, лестничный марш от л/п 3 этажа до промежуточной площадки 1,361 м, промежуточная площадка 1,267 м, лестничный марш от промежуточной площадки 3-го этажа до 2 этажа 1,366 м; 2-й этаж, лестничная площадка 1,153-м/1,320-м, лестничный марш от л/п 2 этажа до промежуточной площадки 1,446 м, промежуточная площадка 1,236 м, лестничный марш от промежуточной площадки 2-го этажа до 1 этажа 1,362-м; 1-й этаж, лестничная площадка 1,196-м/1,323-м. 2) северная лестница: 4-й этаж, лестничная площадка 1,159 м, лестничный марш от л/п 4 этажа до промежуточной площадки 1,388 м, промежуточная площадка 1,377 м, лестничный марш от промежуточной площадки 4-го этажа до 3 этажа 1,367 м; 3-й этаж, лестничная площадка 1,101-м/1,234-м, лестничный марш от л/п 3 этажа до промежуточной площадки 1,427 м, промежуточная площадка 1,362 м, лестничный марш от промежуточной площадки 3-го этажа до 2 этажа 1,380-м; 2-й этаж, лестничная площадка 1,109-м/1,177-м, лестничный марш от л/п 2 этажа до промежуточной площадки 1,385 м, промежуточная площадка 1,362 м, лестничный марш от промежуточной площадки 2-го этажа до 1этажа 1,400 м; 1-й этаж, лестничная площадка 1,231/1,241-м.

В соответствии с проведенной учреждением экспертизой устранения замечаний, указанных в акте проверки от 29.12.2016 N 334 (пункты 1, 2, 3) от 17.01.2017 N 001/1-17, экспертизой установлено наличие не менее 2-х выходов, соответствующих требованиям СП 1.13130.2009 "Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы". Эвакуационные выходы в торцах здания расположены в несущих стенах здания; лестничные марши и лестничные площадки имеют неразрывную связь с несущими конструкциями здания. Для изменения ширины лестничных клеток и маршей необходимо изменять конструктивную схему здания. В результате будут изменены характеристики несущих стен. При увеличении дверных проемов в несущих стенах и изменения ширины лестничных маршей и площадок произойдет перераспределение несущих нагрузок, которые могут негативно повлиять на дальнейшие эксплуатационные характеристики здания. Изменение вышеуказанных характеристик относится к перепланировке помещений (изменить ширину эвакуационных выходов, изменить ширину лестничных маршей и площадок). Экспертизой указано на невозможность выполнения перепланировки несущих элементов здания, поскольку будут нарушены действующие строительные нормы и правила, следовательно, данные требования являются неисполнимыми. Устранение выявленных нарушений повлияет на целостность здания в результате чего произойдет перераспределение нагрузок. Таким образом, пункты 1 и 2 предписания являются неисполнимыми, поскольку для их устранения требуется выполнение работ капитального характера, более того, выполнение некоторых видов работ может привести к нарушению целостности строительных конструкций здания. Экспертом установлено, что здание онкологического диспансера по ул. Московская, 17 введено в эксплуатацию в 1979 году, построено по проекту в соответствии с действующими нормами пожарной безопасности на момент проектирования здания СНиП II-А.5-70.

Частью 4 статьи 4 Закона N 123-ФЗ предусмотрено, что в случае, если положениями Федерального закона (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 Закона N 123-ФЗ) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений данного Федерального закона, в отношении объектов защиты, которые введены в эксплуатацию либо проектная документация, которая направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений указанного Федерального закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования Закона N123-ФЗ применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.

Согласно пункту 1.7 СНиП 21-01-97 новые нормативные документы должны применяться в случае изменения функционального назначения существующих зданий или отдельных помещений в них, а также при изменении объемно-планировочных и конструктивных решений в соответствии с новым назначением этих зданий или помещений. Аналогичная норма закреплена и в части 3 статьи 80 Закона N 123-ФЗ.

Суды установили, что спорное здание построено как профилакторий завода "Красный котельщик". Указанное здание проектировалось и возводилось в соответствии с требованиями, предъявляемыми к зданиям класса функциональной пожарной опасности Ф1.2. - здания гостиниц, общежитий, спальных корпусов санаториев и домов отдыха общего типа, кемпингов, мотелей и пансионатов. Оспариваемым предписанием обществу предписано в срок до 25.12.2017 устранить выявленные нарушения, а именно: увеличить ширину маршей лестниц, предназначенных для эвакуации людей, в том числе, расположенных в лестничных клетках, до не менее 1,35 м., ширину лестничных площадок выполнить не менее 1,35 м., ширину эвакуационных выходах в обоих торцах здания и из лестничных клеток 1-го этажа, а также в этажных коридорах между отсеками выполнить в свету не менее 1,2 м при числе эвакуирующихся более 15 человек.

Суды обоснованно указали, что при невозможности устранения нарушений пожарной безопасности в силу особого статуса здания законодательством предусмотрен порядок устранения нарушений требований пожарной безопасности посредством разработки специальных технических условий по обеспечению пожарной безопасности (компенсирующих мероприятий) либо осуществления расчета пожарного риска (административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий предоставления государственной услуги по согласованию специальных технических условий для объектов, в отношении которых отсутствуют требования пожарной безопасности, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами по пожарной безопасности, отражающих специфику обеспечения их пожарной безопасности и содержащих комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению их пожарной безопасности, утвержденный приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 28.11.2011 N 710)

Судебные инстанции исследовали и оценили представленное в материалы дела заключение от 27.06.2017 N 11/61/004/ПБ по независимой оценке рисков в области пожарной безопасности (аудит пожарной безопасности) в здании диспансерного отделения и стационара ГБУ РО "Онкологический диспансер" в г. Таганроге, согласно которому, несмотря на имеющиеся несоответствия отдельных участков путей эвакуации требованиям СП 1.13130.2009 Свод правил. Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы" (ширина эвакуационных выходов из торца здания и двери, выходящие из лестничной клетки наружу менее 1,2 м; ширина расстояния на лестничном марше от перил до стены на этажах от 117 до 130 см. менее 135 см.) беспрепятственное движение людей по эвакуационным путям и через эвакуационные выходы в безопасную зону обеспечено. Расчетная величина пожарного риска 0.630*10-6 не превышает нормативное значение 1*10-6, что соответствует требованиям статьи 79 Закона N 123-ФЗ, т. е. условие безопасности выполняется. Объект защиты ГБУ РО "Онкологический диспансер" в г. Таганроге, ул. Московская,17 соответствует требованиям статьи 6 Закона N 123-ФЗ.

Установив, что заключение от 27.06.2017 N 11/61/004/ПБ по независимой оценке рисков в области пожарной безопасности (аудит пожарной безопасности) в здании диспансерного отделения и стационара учреждения принято отделом 29.06.2017, что подтверждается соответствующим штампом на сопроводительном письме диспансера (29.06.2017 исх. N 23), при этом отдел не представил доказательства наличия мотивированного решения о непринятии результатов расчета по оценке пожарного риска от 27.06.2017 и необходимости, в данном случае, разработки и внедрения компенсирующих инженерных мероприятий; расчетом пожарного риска от 27.06.2017 N 11/61/004/ПБ указано на соответствие объекта требованиям пожарной безопасности, отсутствие превышения допустимых пределов пожарного риска, суды обоснованно расценили пожарную безопасность объекта защиты (спорного здания) в качестве обеспеченной. Документально данный вывод административный орган не опроверг.

При таких обстоятельствах, является правильным вывод судов о том, что пожарная безопасность спорного здания обеспечена, поскольку заявителем выполнено условие части 1 статьи 6 Закона N 123-ФЗ, а оспариваемое предписание не отвечает критериям исполнимости.

Доводы административного органа были предметом исследования судов первой и апелляционной инстанций и получили надлежащую правовую оценку.

Доводы кассационной жалобы выводы судов не опровергают, направлены на переоценку доказательств о фактических обстоятельствах, установленных судами, переоценка которых не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Нормы права применены судами правильно. Нарушения процессуальных норм, влекущие безусловную отмену обжалуемых судебных актов (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 31.01.2018 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.08.2018 по делу N А53-7534/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.Н. Воловик

Судьи

Т.Н. Дорогина Л.А. Черных