Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 марта 2019 г. N Ф08-683/19 по делу N А63-9734/2018

г. Краснодар

06 марта 2019 г.

Дело N А63-9734/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 06 марта 2019 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 марта 2019 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Воловик Л.Н. и Дорогиной Т.Н., в отсутствие в судебном заседании заявителя - индивидуального предпринимателя Оганезова Евгения Геннадьевича (ОГРНИП 304263516300164, ИНН 263400574496), заинтересованного лица - Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю (ОГРН 1042600339737, ИНН 2634063830), третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - комитета по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя (ИНН 2636014845, ОГРН 1022601934486), извещенных о месте и времени судебного разбирательства (уведомления N 73842 8, 68737 5, 68738 2, 68739 9, отчет о публикации судебных актов на сайте в сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 10.09.2018 (судья Капункин Ю.Б.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2018 (судьи Параскевова С.А., Белов Д.А., Семёнов М.У.) по делу N А63-9734/2018, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Оганезов Е.Г. (далее - предприниматель) обратился в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю (далее - управление) о признании незаконным и отмене постановления от 03.04.2018 по делу N 23 о привлечении к ответственности по статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) в виде взыскания 100 тыс. рублей штрафа.

Определением суда от 03.07.2018 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен комитет по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя (далее - комитет).

Решением суда от 10.09.2018, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 27.11.2018, требование удовлетворено.

Судебные акты мотивированы ненадлежащим извещением предпринимателя о времени и месте составления протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении; пропуском срока давности привлечения к ответственности.

В кассационной жалобе управление просит решение суда и постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требования.

Заявитель кассационной жалобы ссылается на наличие в действиях предпринимателя вмененного ему состава правонарушения; соблюдение срока давности привлечения к ответственности, исчисляемого со дня составления протокола об административном правонарушении; надлежащее уведомление предпринимателя о времени и месте составления протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении; необоснованное отклонение судом ходатайства о привлечении к участию в деле третьего лица.

В отзыве на кассационную жалобу предприниматель просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что на основании постановления главы администрации города Ставрополя от 22.07.2013 2428 комитет (арендодатель) и предприниматель (арендатор) 29.08.2013 заключили договор аренды
2458, пунктом 1.1 которого арендодатель предоставил, а арендатор принял в аренду без права капитального строительства земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером 26:12:010522:65, площадью 4 м, расположенный по адресу: Ставрополь, в районе жилого дома 408 по ул. Ленина в квартале 334, под временным киоском "Газеты и журналы" (далее - спорный земельный участок). Срок аренды установлен с 22.07.2013 по 31.12.2015 (пункт 2.2 договора).

Комитет в целях контроля за использованием земель муниципального образования города Ставрополя провел 29.01.2018 обследование спорного земельного участка, по результатам которого составил акт от 29.01.2018, где зафиксировано, что по названному адресу размещен нестационарный торговый объект, не использующийся на момент обследования. Спорный земельный участок ранее представлен предпринимателю по договору аренды сроком действия до 31.12.2015, в аренду на новый срок не предоставлялся. Нестационарный торговый объект в схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ставрополя, утвержденную решением Ставропольской городской думы от 24.12.2015 N 802, не отражен.

В письме от 01.02.2018 N 09/6/2-336 комитет муниципального заказа и торговли администрации города Ставрополя сообщил УМВД России по городу Ставрополю о выявлении факта размещения киоска "Газеты и журналы" по указанному адресу при отсутствии правоустанавливающих документов.

Согласно рапорту старшего инспектора ОИАЗ УМВД по городу Ставрополю от 02.02.2018 в действиях предпринимателя усматриваются признаки правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 Кодекса, в связи с чем необходимо провести проверку.

16 февраля 2018 года старший инспектор ОИАЗ УМВД по городу Ставрополю составил в отношении предпринимателя протокол об административном правонарушении серии 26 РР N 925625, согласно которому 16.02.2018 в 17 часов 00 минут по адресу: Ставрополь, Ленина, 408 предприниматель самовольно занял земельный участок путем размещения на нем киоска при отсутствии правоустанавливающих документов на земельный участок.

Указанные материалы проверки направлены в управление для рассмотрения по существу и принятия решения.

Постановлением управления от 03.04.2018 по делу N 23 предприниматель привлечен к ответственности по статье 7.1 Кодекса в виде взыскания 100 тыс. рублей штрафа.

Предприниматель обжаловал постановление управления в арбитражный суд.

Статьей 7.1 Кодекса установлена ответственность за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок.

В силу статьи 25 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 24.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"" (далее - Закон N 122-ФЗ).

Частью 1 статьи 26 Земельного кодекса установлено, что права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV Земельного кодекса, удостоверяются документами в соответствии с Законом N 122-ФЗ.

Особенности приобретения прав на земельный участок установлены главой V Земельного кодекса "Возникновение прав на землю".

Как следует из статей 40, 41, 43 Земельного кодекса и статей 262, 264 Гражданского кодекса Российской Федерации, право на использование (пользование) соответствующего земельного участка принадлежит собственнику такого земельного участка, а также может осуществляться лицом, не являющимися его собственником.

К таким лицам статьями 5, 41 Земельного кодекса отнесены землепользователи, землевладельцы, арендаторы и обладатели сервитутов (обладающие правом ограниченного пользования чужим земельным участком).

В силу части 1 статьи 25.15 Кодекса лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении, извещаются или вызываются в орган или к должностному лицу, в производстве которых находится дело, заказным письмом с уведомлением о вручении, повесткой с уведомлением о вручении, телефонограммой или телеграммой, по факсимильной связи либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование извещения или вызова и его вручение адресату.

Извещения, адресованные гражданам, в том числе индивидуальным предпринимателям, направляются по месту их жительства. При этом место жительства индивидуального предпринимателя определяется на основании выписки из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей (часть 2 статьи 25.15 Кодекса).

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 24 постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - постановление N 10) разъяснил, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 Кодекса.

Согласно пункту 24.1 постановления N 10 при решении арбитражным судом вопроса о том, имело ли место надлежащее извещение лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении, следует учитывать, что Кодекс не содержит оговорок о необходимости направления извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно.

Следовательно, извещение не может быть признано ненадлежащим лишь на том основании, что оно было осуществлено каким-либо иным способом (например, путем направления телефонограммы, телеграммы, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи).

Если лицо, участвующее в производстве по делу об административном правонарушении, заявило ходатайство о направлении извещений по иному адресу, суд, орган или должностное лицо, в производстве которых находится дело, направляет извещение также по этому адресу. В этом случае извещение считается врученным лицу, участвующему в производстве по делу об административном правонарушении, если извещение доставлено по указанному таким лицом адресу (часть 4 статьи 25.15 Кодекса).

Статьями 25.1, 25.15, 28.2, 29.7 Кодекса предусмотрено, что должностное лицо при составлении протокола об административном правонарушении и рассмотрении дела об административном правонарушении обязано заблаговременно известить (уведомить) лицо, в отношении которого составляется протокол, рассматривается дело об административном правонарушении о факте, времени и месте совершения соответствующих процессуальных действий в целях обеспечения ему возможности реализовать гарантии, предусмотренные статьями 25.1, 28.2, 29.7 Кодекса.

Таким образом, названные правовые нормы призваны обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности. Лишая лицо возможности воспользоваться процессуальными правами при составлении протокола об административном правонарушении или при рассмотрении дела об административном правонарушении, административный орган нарушает предусмотренные статьей 24.1 Кодекса требования о всестороннем, полном и объективном выяснении всех обстоятельств дела.

Как установлено судом и следует из материалов дела, протокол от 16.02.2018 серии 26 РР N 925625 и постановление об административном правонарушении от 03.04.2018 по делу N 23 составлены в отсутствие предпринимателя и его законного представителя.

Уведомления о дате и времени составления протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении направлены по адресу: г. Ставрополь ул. Пушкина д. 73 кв. 9 (л. д. 89, 90, 94, 103 - 108 т. 1). Данный адрес указан в договоре аренды от 29.08.2013 N 2458.

Между тем, в выписке из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей (далее - ЕГРИП) указано иное место жительство предпринимателя (г. Ставрополь пр-кт Новгородский д. 22), сведения о котором внесены в ЕГРИП с момента регистрации Оганезова Е.Г. в качестве индивидуального предпринимателя задолго до рассматриваемом по делу события (л. д. 47, 48 т. 2).

Кроме того, на дату составления протокола об административном правонарушении (16.02.2018) у управления отсутствовало также надлежащее уведомление предпринимателя, направленное и по адресу: г. Ставрополь ул. Пушкина д. 73 кв. 9.

Так, из отчета об отслеживании отправления с почтовым идентификатором N 35503520207875, размещенного на официальном сайте ФГУП "Почта России" в сети Интернет, усматривается, что 15.02.2018 в 10 часов 57 минут зафиксирована неудачная попытка вручения, а само письмо вручено 10.03.2018 в 11 часов 39 минут, то есть после составления протокола.

Определения управления от 07.03.2018 о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении и 19.03.2018 об отложении рассмотрения дела об административном правонарушении направлены предпринимателю также по адресу: г. Ставрополь ул. Пушкина д. 73 кв. 9.

Так, в отчете об отслеживании отправления с почтовым идентификатором N 35503521160599, размещенном на официальном сайте ФГУП "Почта России" в сети Интернет (определение от 07.03.2018 о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении на 19.03.2018 в 15 часов 00 минут) отражено, что 14.03.2018 в 09 часов 55 минут зафиксирована неудачная попытка вручения, а само письмо вручено 13.04.2018 в 17 часов 29 минут.

Определение от 19.03.2018 об отложении рассмотрения дела об административном правонарушении на 03.04.2018 в 10 часов 00 минут вручено предпринимателю 13.04.2018, о чем свидетельствует его собственноручная подпись с расшифровкой (л. д. 106 т. 1), то есть после составления оспариваемого постановления.

Данные обстоятельства правомерно расценены судом в качестве свидетельствующих о ненадлежащем извещении предпринимателя о дате и времени составления протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении.

Сведения о поступлении в управление ходатайства от предпринимателя о направлении извещений по иному адресу (кроме указанного в ЕГРИП) отсутствуют.

Доводы управления в этой части не свидетельствуют об ошибочности выводов судебных инстанций.

Суд также сделал правильный вывод об истечении срока давности привлечения предпринимателя к ответственности.

Как видно из материалов дела, предприниматель привлечен к административной ответственности по статье 7.1 Кодекса.

Объектом данного правонарушения являются общественные отношения в сфере использования земель и охраны собственности.

Согласно части 1 статьи 4.5 Кодекса срок давности привлечения к административной ответственности за совершение данного правонарушения составляет два месяца. Из содержания части 2 статьи 4.5 Кодекса следует, что при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Согласно пункту 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.

Пунктом 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" предусмотрено, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей.

Положения действующего законодательства не дифференцируют подход к исчислению срока давности привлечения к административной ответственности в зависимости от того, в каком порядке осуществляется привлечение к административной ответственности (обнаружение правонарушения и составлении протокола совершаются одним административным органом или разными). Подход, в соответствии с которым срок давности привлечения к административной ответственности исчисляется с момента составления соответствующего протокола, если правонарушение обнаружено одним административным органом, и материалы для составления протокола об административном правонарушении переданы на рассмотрение другому административному органу, уполномоченному составлять протокол о данном правонарушении, не соответствует положениям действующего законодательства и позволяет необоснованно увеличивать срок давности привлечения к административной ответственности.

Определение начала течения срока давности привлечения к административной ответственности по длящимся правонарушениям связано исключительно с датой выявления совершения этого правонарушения, то есть с моментом фактического обнаружения административным органом обстоятельств, указывающих на несоблюдение лицом требований законодательства, за неисполнение которых предусмотрена административная ответственность

Судебные инстанции установили, что вмененное предпринимателю правонарушение является длящимся, срок давности по нему в силу части 2 статьи 4.5 Кодекса начинает исчисляться со дня его обнаружения.

Обстоятельства, послужившие основанием для вывода о наличии в действиях предпринимателя состава вмененного ему правонарушения, имели место 29.01.2018 при обследовании спорного земельного участка и установления размещения на нем нестационарного торгового объекта, неиспользуемого на момент обследования, что подтверждается актом обследования земельного участка.

Согласно рапорту старшего инспектора ОИАЗ УМВД по городу Ставрополю от 02.02.2018 в действиях предпринимателя установлено наличие признаков правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 Кодекса.

Следовательно, двухмесячный срок давности привлечения к ответственности, установленный частью 1 статьи 4.5 Кодекса, по настоящему делу на момент вынесения постановления от 03.04.2018 о привлечении предпринимателя к ответственности истек.

Вывод судебных инстанций об истечении срока давности привлечения предпринимателя к ответственности, является правильным.

Поскольку в силу части 1 статьи 4.5 и пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса самостоятельным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении, является истечение срока давности привлечения к административной ответственности, суд правомерно признал незаконным постановление управления.

Довод управления о необходимости исчисления срока давности привлечения к ответственности с даты составления протокола об административном правонарушении основан на неверном толковании норм права и не соответствует указанным разъяснениям.

Подлежит отклонению и довод управления о необоснованном отказе в удовлетворении ходатайства о привлечении комитета муниципального заказа и торговли администрации города Ставрополя в качестве третьего лица. Вопрос о привлечении к участию в деле третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, решается судом первой инстанции по правилам, установленным в статье 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Согласно этому правилу, третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, могут вступить в дело на стороне истца или ответчика до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в первой инстанции арбитражного суда, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Вместе с тем, из содержания пункта 4 части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации усматривается, что недостаточно, чтобы судебный акт затрагивал права и обязанности не привлеченного к участию в деле лица; необходимо, чтобы этот судебный акт был принят непосредственно о правах и обязанностях данного лица. В рассматриваемом случае решение суда не принято о правах и обязанностях комитета муниципального заказа и торговли администрации города Ставрополя, а качается спора об оспаривании постановления управления о привлечении предпринимателя к административной ответственности.

Выводы суда основаны на правильном применении норм права к установленным им обстоятельствам и соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам.

Доводы жалобы фактически сводятся к переоценке исследованных и оцененных судом доказательств, что в полномочия кассационной инстанции не входит.

Основания для отмены или изменения обжалуемых судебных актов не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 10.09.2018 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2018 по делу N А63-9734/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Черных

Судьи

Л.Н. Воловик Т.Н. Дорогина