Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 марта 2019 г. N Ф08-11399/18 по делу N А32-6380/2018

г. Краснодар

06 марта 2019 г.

Дело N А32-6380/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 27 февраля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 марта 2019 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Волкова Я.Е. и Епифанова В.Е., при участии в судебном заседании от заявителя - индивидуального предпринимателя Манукян (Джангирян) Агнесы Феликсовны (ОГРНИП 316230100077743) - Кропочевой Ж.А. (доверенность от 02.02.2018), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - общества с ограниченной ответственностью "ИРФС-Дешевая аптека" - Кропочевой Ж.А. (доверенность от 02.02.2018), в отсутствие представителей заинтересованного лица (органа, осуществляющего публичные полномочия) - администрации муниципального образования город-курорт Анапа (ОГРН 1022300523057), третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - Лозовой Ирины Александровны, Белобровой Виктории Александровны, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город-курорт Анапа на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 13.06.2018 (судья Пристяжнюк А.Г.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2018 (судьи Смотрова Н.Н., Ильина М.В., Сурмалян Г.А.) по делу N А32-6380/2018, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Джангирян Агнеса Феликсовна (в соответствии со свидетельством о заключении брака от 14.04.2018 фамилия изменена на Манукян; далее - предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования город-курорт Анапа (далее - администрация), в котором просила:

- признать недействительным постановление администрации от 22.01.2018 N 48 "Об отмене разрешения на строительство от 4 августа 2017 года N RU 23-301000-964-2017" (далее - постановление от 22.01.2018 N 48),

- признать недействительным постановление администрации от 22.01.2018 N 49 "Об отмене разрешения на строительство от 4 августа 2017 года N RU 23-301000-963-2017" (далее - постановление от 22.01.2018 N 49).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечены общество с ограниченной ответственностью "ИРФС-Дешевая Аптека" (далее - общество, аптека), Лозовая Ирина Александровна и Белоброва Виктория Александровна (т. 1, л. д. 1 - 2, 125 - 126).

Решением от 13.06.2018, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 20.09.2018, суд признал недействительными и отменил постановления от 22.01.2018 N 48 и N 49, принятые администрацией в отношении Лозовой И.А. и Белобровой В.А.

Судебные акты мотивированы следующим. Разрешение на строительство от 04.08.2017 N RU 23-301000-963-2017 выдано в отношении объекта "Магазин по адресу: г. Анапа, ул. Крымская, у магазина N 2"; земельный участок с кадастровым номером 23:37:0103005:8 по адресу: Краснодарский край, г. Анапа, ул. Крымская, 182, принадлежит на праве собственности Манукян (Джангирян) А.Ф., приобретен ею у прежнего собственника с действующим разрешением на строительство. Разрешение на строительство от 04.08.2017 N RU 23-301000-964-2017 выдано в отношении объекта "Закусочная"; земельный участок с кадастровым номером 23:37:0103005:111 по адресу: Краснодарский край, г. Анапа, ул. Крымская, 174, принадлежит на праве собственности Манукян (Джангирян) А.Ф. и обществу, приобретен ими в долевую собственность у прежнего собственника с действующим разрешением на строительство. Из оспариваемых постановлений от 22.01.2018 N 48 и N 49 следует, что основанием для отмены ранее выданных разрешений на строительство послужило представление Анапской межрайонной прокуратуры об устранении нарушений градостроительного законодательства от 06.12.2017 N 7-01-2017/12148, что не соответствует части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс); ни один из случаев, предусмотренных статьей 51 Градостроительного кодекса, который бы являлся основанием для прекращения действия разрешения на строительство, в постановлениях от 22.01.2018 N 48 и N 49 не указан. Отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, быть обоснованным и мотивированным, не нарушать права и законные интересы граждан, организаций; согласно определениям Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 N 739-О-О, от 22.03.2012 N 486-О-О решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер. Отменяя разрешения на строительство, администрация фактически нарушает имущественные права предпринимателя и общества, поскольку, тем самым, отменяет легализацию возводимых объектов капитального строительства. В определении Верховного Суда Российской Федерации от 13.05.2015 N 32-КГ15-3 изложена правовая позиция о том, что акты органов местного самоуправления, на основании которых возникло и зарегистрировано право собственности на не законченный строительством объект недвижимости, могут быть отменены только в судебном порядке. Доводы администрации о нарушениях, допущенных при выдаче разрешений на строительство, не являются основанием для признания законными постановлений от 22.01.2018 N 48 и N 49, поскольку не названы в качестве оснований для их принятия. Отмененные спорными постановлениями разрешения на строительство, выданы во исполнение вступившего в законную силу решения Анапского городского суда от 10.08.2016 по делу N 2а-3649/2016. В решении от 17.11.2017 по делу N 2а-3909/2017 Анапский городской суд также пришел к выводу о выдаче разрешений на строительство N RU 23-301000-963-2017, N RU 23-301000-964-2017 в соответствии с нормами действующего законодательства.

В кассационной жалобе администрация просит решение от 13.06.2018 и апелляционное постановление от 20.09.2018 отменить, принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требований отказать в полном объеме.

Податель жалобы указал, что в соответствии с вступившим в законную силу решением Анапского городского суда от 10.08.2016, и определением этого же суда от 16.02.2017 о разъяснении названного решения, оно являлось основанием для выдачи Лозовой И.А. разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства, расположенного по адресу: г. Анапа, ул. Крымская, 174, и для выдачи Белобровой В.А. разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства, расположенного по адресу: г. Анапа, ул. Крымская, 182г. Именно в связи с выдачей разрешений на строительство, а не на реконструкцию, как предписано судом, Анапской межрайонной прокуратурой 08.12.2017 внесено представление об устранении нарушений градостроительного законодательства и незамедлительном принятии администрацией мер по отмене разрешений на строительство от 04.08.2017 N RU 23-301000-963-2017, N RU 23-301000-964-2017. При проведении администрацией осмотра территории в районе земельных участков с кадастровыми номерами 23:37:0103005:8, 23:37:0103005:111, установлено, что объекты капитального строительства, на которые зарегистрировано право собственности Манукян (Джангирян) А.Ф. (нежилое помещение N 2, магазин "Колибри"), общества (нежилые помещения N 1), и Анапский городской суд обязал администрацию выдать разрешения на реконструкцию, снесены. В связи с осуществлением на поименованных земельных участках строительных работ в отсутствие разрешительной документации, с нарушением строительных, градостроительных норм и правил, администрацией подано в арбитражный суд исковое заявление о запрете осуществления строительных работ и приведении земельного участка в первоначальное состояние, путем освобождения от строительных конструкций (производство по делу приостановлено до рассмотрения судом настоящего дела). Согласно статье 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ, Закон о местном самоуправлении) муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. Оспариваемые постановления от 22.01.2018 N 48 и N 49 приняты администрацией в целях соблюдения градостроительного законодательства, на нарушение которого указано в представлении Анапской межрайонной прокуратуры от 08.12.2017, оснований для их отмены у судов не имелось.

Обществом представлен письменный отзыв с возражениями против удовлетворения кассационной жалобы.

В судебном заседании представитель Манукян (Джангирян) А.Ф. и общества просил жалобу администрации отклонить.

В соответствии с частями 1, 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее, а также соответствие выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав в открытом судебном заседании представителя предпринимателя и общества, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, Джангирян (Манукян) А.Ф. обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением, полагая, что постановления администрации от 22.01.2018 N 48 и N 49 об отмене разрешений на строительство от 04.08.2017 N RU 23-301000-963-2017, N RU 23-301000-964-2017 не соответствуют закону (не основаны на требованиях закона) и нарушают права, законные интересы предпринимателя и общества в сфере предпринимательской, иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 1 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ). Статьей 48 Закона N 131-ФЗ органы и должностные лица местного самоуправления, принявшие (издавшие) муниципальный правовой акт, уполномочены на отмену таких актов или приостановление их действия. Такие полномочия основаны на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2004 N 1424/04).

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 26.05.2011 N 739-О-О, положение части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Разрешая возникший между предпринимателем и администрацией спор, суды правомерно исходили из того, что в силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).

По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса (в редакции, применимой к разрешениям на строительство от 04.08.2017) определено, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки и проектом межевания территории (за исключением перечисленных в названной части случаев), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации; разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом.

Разрешение на строительство, по общему правилу, выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (часть 4 статьи 51 Градостроительного кодекса).

В предусмотренных статьей 51 Градостроительного кодекса случаях уполномоченный орган в отношении выданного разрешения на строительство вправе принять решение о прекращении действия разрешения (части 21.1, 21.2, 21.4) либо о внесении в него изменений (части 21.14, 21.15).

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Исследовав и оценив представленные в обоснование заявленных требований и возражений против них доказательства, судебные инстанции пришли к выводам о том, что предусмотренные статьей 51 Градостроительного кодекса основания, по которым действие разрешений на строительство может быть прекращено по решениям уполномоченного на их выдачу органа, в постановлениях администрации от 22.01.2018 N 48, N 49 не названы, представление органа прокуратуры таким основанием не является, заявленные администрацией непосредственно в суде основания, правомерность издания постановлнений подтвердить не могут, отсутствие нарушений при выдаче разрешений на строительство подтверждено фактом их выдачи во исполнение вступившего в законную силу решения Анапского городского суда от 10.08.2016 по делу N 2а-3649/2016, а также выводами, изложенными в решении данного суда от 17.11.2017 по делу N 2а-3909/2017, в связи с чем, удовлетворили требования Манукян (Джангирян) А.Ф.

Вместе с тем, ссылки судов первой и апелляционной инстанций, в обоснование правомерности заявленного предпринимателем требования, на отсутствие какого-либо из названных в статье 51 Градостроительного кодекса оснований для принятия решений о прекращении действия выданных застройщику разрешений на строительство, безосновательны, поскольку решения о прекращении действия разрешений на строительство от 04.08.2017 N RU 23-301000-963-2017, N RU 23-301000-964-2017 в порядке статьи 51 Градостроительного кодекса администрацией не принимались и предметом разбирательства в настоящем деле не являлись.

В определении Верховного Суда Российской Федерации от 24.04.2018 N 309-КГ17-20985 изложен правовой подход по применению норм части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса и части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ при разрешении спора о признании недействительным муниципального ненормативного правового акта об отмене ранее выданного застройщику разрешения на строительство. В нем указано, что в определенных статьей 51 Градостроительного кодекса случаях уполномоченный орган в отношении выданного разрешения на строительство вправе принять решение о прекращении его действия (части 21.1, 21.2, 21.4). В силу части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены в порядке самоконтроля органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае выявления его противоречия закону, если при этом не нарушаются законные права граждан и организаций. Поэтому вывод судов об отсутствии у администрации достаточных правовых оснований для отмены разрешения на строительство в силу норм части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса признан не соответствующим положениям статьи 48 Закона N 131-ФЗ, сделанным без должной проверки доводов администрации о незаконности выдачи разрешения на строительство, что послужило основанием для направления дела на новое рассмотрение.

Указав, что представление Анапской межрайонной прокуратуры от 06.12.2017, которым администрация мотивировала спорные постановления от 22.01.2018 N 48, N 49, отсутствует в числе оснований, предусмотренных в части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса, судебные инстанции не учли, что акт прокурорского реагирования был внесен главе муниципального образования город-курорт Анапа именно в целях устранения выявленных нарушений градостроительного законодательства, не исследовали ни приведенные в представлении, ни заявленные администрацией в ходе судебного разбирательства по настоящему делу нарушения

Не установив достоверно законность выдачи разрешений на строительство от 04.08.2017 N RU 23-301000-963-2017, N RU 23-301000-964-2017, суды не могли констатировать ни нарушение прав предпринимателя и общества оспариваемыми постановлениями администрации, ни противоречие последних требованиям законодательства Российской Федерации.

Изложенные в обжалуемых судебных актах суждения об отсутствии оснований для отмены разрешений на строительство от 04.08.2017 N RU 23-301000-963-2017, N RU 23-301000-964-2017, как выданных во исполнение вступившего в законную силу решения Анапского городского суда от 10.08.2016 по делу N 2а-3649/2016, разъясненного определением от 16.02.2017 (т. 1, л. д. 38 - 40), постановлены без проверки данного обстоятельства, исходя из содержания резолютивной части названного судебного акта и фактически выданных разрешений, в отсутствие в материалах настоящего дела определения суда общей юрисдикции от 16.02.2017, без привлечения к участию в деле управления архитектуры и градостроительства администрации, в отношении которого состоялся судебный акт по делу N 2а-3649/2016.

Заключив, что отменой спорных разрешений на строительство администрация нарушает имущественные права предпринимателя и общества, которые на законных основаниях и в соответствии с утвержденной проектной документацией возводят объекты капитального строительства, судебные инстанции не проверили не только наличие нарушений, указанных прокурором и администрацией (вместо разрешений на реконструкцию выданы разрешения на строительство), но и не исследовали вопрос о том, какая проектная документация учитывалась Анапским городским судом при рассмотрении дела N 2а-3649/2016, и какая проектная документация была представлена Лозовой И.А. и Белобровой В.А. в уполномоченный орган с заявлениями о выдаче разрешений на строительство.

Статьей 6 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", статьей 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский процессуальный кодекс), статьей 16 Арбитражного процессуального кодекса императивно определено, что вступившие в законную силу судебные акты федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле (часть 3 статьи 69 Кодекса).

Преюдициальная связь судебных актов обусловлена именно свойством обязательности как элемента законной силы судебного акта, в силу которой в процессе судебного доказывания суд не должен дважды устанавливать один и тот же факт в отношениях между теми же сторонами. Иной подход означает возможность опровержения опосредованного вступившим в законную силу судебным актом вывода суда о фактических обстоятельствах другим судебным актом, что противоречит общеправовому принципу определенности, а также принципам процессуальной экономии и стабильности судебных решений (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 05.02.2007 N 2-П).

По смыслу названных правовых норм, свойством преюдиции обладают лишь обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному делу, в котором участвуют те же лица, а не правовые выводы.

Содержащийся в мотивировочной части решения Анапского городского суда от 17.11.2017, вступившего в законную силу (06.02.2018) после принятия администрацией постановлений от 22.01.2018 N 48 и N 49, по делу N 2а-3909/2017 по административному иску Мальсаговой М.Г. (т. 1, л. д. 69 - 72) вывод о выдаче разрешений на строительство от 04.08.2017 N RU 23-301000-963-2017, N RU 23-301000-964-2017 в соответствии с нормами действующего законодательства, не являлся обязательным для арбитражных судов при рассмотрении настоящего дела и не ограничивал их в полноте проверки возражений администрации о выдаче данных разрешений с нарушением требований действующих законодательных норм.

При таких обстоятельствах решение от 13.06.2018 и апелляционное постановление от 20.09.2018 не могут быть признаны законными, основанными на верном применении норм материального и процессуального права, а фактические обстоятельства, имеющие значение для дела - установленными посредством полного и всестороннего исследования доказательств (часть 4 статьи 15, статья 71, пункты 2, 3 части 4 статьи 170, пункт 12 части 2 статьи 271, части 1, 2, 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса).

В силу пункта 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса по результатам кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить решение и постановление суда апелляционной инстанции и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемых решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

При новом рассмотрении дела суду необходимо устранить нарушения и недостатки, изложенные в тексте настоящего постановления, с учетом характера спорных правоотношений и подлежащего применению законодательства, сформировать круг лиц, участвующих в деле, с достаточной полнотой установить существенные для его рассмотрения обстоятельства, дать исчерпывающую правовую оценку всем доводам участников спора, после чего разрешить дело с правильным применением норм материального и процессуального права.

Согласно абзацу 2 части 3 статьи 289 Кодекса при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается судом, вновь рассматривающим дело, по правилам статьи 110 Кодекса.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации администрация (орган местного самоуправления) от уплаты государственной пошлины при подаче кассационной жалобы освобождена.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 13.06.2018 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2018 по делу N А32-6380/2018 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Н.С. Мазурова

Судьи

Я.Е. Волков В.Е. Епифанов