Плата за загрязнение окружающей природной среды. Судебные решения (Л.А. Короткова, "Налоговый вестник", N 7, июль 2003 г.)

Плата за загрязнение окружающей природной среды.
Судебные решения

Плата за загрязнение окружающей природной среды не является "ключевым" платежом (таким как НДС, налог на прибыль) в системе перечисленных в статьях Закона РФ от 27.12.1991 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" налогов и сборов.

Однако уже около полутора лет никак не решится вопрос о том, имеются ли законные основания для его уплаты.

Организации находятся "между двух огней": с одной стороны, это судебные акты, принятые Верховным Судом Российской Федерации и Конституционным Судом Российской Федерации, с другой стороны - действия (письма) налоговых органов.

Пожалуй, не было ранее ни одного такого прецедента, когда нормативный правовой акт признавался недействительным Верховным Судом Российской Федерации, потом признавался действительным Конституционным Судом Российской Федерации и затем опять признавался недействительным Верховным Судом Российской Федерации.

МНС России подготовило и разослал о налоговым органам письмо от 31.10.2001 N ВТ-6-21/833 "О платежах за загрязнение окружающей природной среды", в котором указывалось, что плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды вредного воздействия на окружающую среду является в соответствии с Законом РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" одним из видов платежей за пользование природными ресурсами и согласно подпункту "и" п.1 ст.19 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" федеральным налогом.

Таким образом, МНС России определило, что платеж за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды вредного воздействия на окружающую среду (плата за загрязнение окружающей среды) является федеральным налогом.

Налогоплательщик, располагая позицией Конституционного Суда Российской Федерации*(1) о том, что установление существенных элементов налога (субъекта налога, объекта и источника налога, налоговой ставки, сроков уплаты налога, налогового периода) Правительством РФ не соответствует закрепленному действующим законодательством разграничению полномочий между органами законодательной и исполнительной власти, и полагая, что в данном случае нет оснований для принятия иного решения, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании незаконным (недействительным) постановления Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия".

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 28.03.2002 N ГКПИ 2002-178 постановление Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" было признано незаконным (недействительным).

При этом Верховный Суд Российской Федерации руководствовался тем, что плата за загрязнение окружающей природной среды по своей правовой природе обладает всеми признаками налога, перечисленными в ст.8 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) (обязательна, индивидуально безвозмездна, представляет собой отчуждение денежных средств плательщика для финансирования государства).

Кроме того, в мотивировочной части решения от 28.03.2002 N ГКПИ 2002-178 Верховным Судом Российской Федерации было подчеркнуто следующее: "То обстоятельство, что плата за загрязнение окружающей природной среды относится к федеральным налогам, представители Правительства Российской Федерации признали в письменном отзыве на иск (заявление), а также в объяснениях в судебном заседании".

Определением Верховного Суда Российской Федерации от 04.06.2002 N КАС 02-232 решение Верховного Суда Российской Федерации от 28.03.2002 N ГКПИ 2002-178 было оставлено без изменения.

Кассационная инстанция Верховного Суда Российской Федерации руководствовалась тем, что суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что плата за загрязнение окружающей среды может быть установлена только федеральным законом, а не актом Правительства РФ.

Судом отмечено, что тот факт, что плата за загрязнение окружающей природной среды относится к федеральным налогам, представители Правительства РФ признали в письменном отзыве на заявление, в объяснениях, данных в ходе судебного заседания, а также в кассационной жалобе.

Таким образом, Верховный Суд Российской Федерации, руководствуясь тем, что плата за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия является федеральным налогом, признал, что отнесение к ведению Правительства РФ установления существенных элементов налогового обязательства не соответствует закрепленному действующим законодательством разграничению полномочий между органами законодательной и исполнительной власти, указав при этом, что применительно к федеральным налогам и сборам необходимым условием для признания таких налогов и сборов законно установленными является их установление федеральным законодательным органом в форме федерального закона и с соблюдением установленной Конституцией Российской Федерации законодательной процедуры.

Ознакомившись с вышеуказанными решениями Верховного Суда Российской Федерации и полагая, что признание постановления Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" не соответствующим Налоговому кодексу Российской Федерации позволяет вполне обоснованно требовать возврата (зачета) излишне уплаченного налога начиная с 1999 года, налогоплательщики стали обращаться с соответствующими требованиями в налоговые органы.

МНС России направило налоговым органам письмо от 23.07.2002 N НА-6-21/1065@ (отмененное письмом МНС России от 27.02.2003 N НА-6-21/1/56), в котором оно указало своим территориальным подразделениям на то, что постановление Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 признавалось незаконным (недействительным) с момента вынесения определения Кассационной коллегией Верховного Суда Российской Федерации, то есть с 4 июня 2002 года, и оснований для возврата налогоплательщикам денежных средств, уплаченных ими в бюджетную систему Российской Федерации до вступления в законную силу решения Верховного Суда Российской Федерации, не имелось.

При этом налоговый орган в обоснование своей позиции о неправомерности возврата (зачета) налога, уплаченного до 4 июня 2002 года, указал, что постановление Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 к правовым актам, которые признаются не действующими со дня его издания*(2), не относится, поскольку оно было издано во исполнение ст.6 и 20 Закона РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" и было опубликовано для всеобщего сведения в "Собрании актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации", 1992, N 10, ст.726, а также в "Российской газете" N 205 от 16.09.1992.

Таким образом, налоговый орган признал необоснованность (неправомерность) начисления налога - платы за загрязнение окружающей природной среды, но только с 4 июня 2002 года, несмотря на доводы Верховного Суда Российской Федерации, положенные в основу решения от 28.03.2002 N ГКПИ 2002-178 и определения от 04.06.2002 КАС 02-232, о том, что отнесение к ведению Правительства РФ установления существенных элементов налогового обязательства не соответствует закрепленному действующим законодательством разграничению полномочий между органами законодательной и исполнительной власти.

Иными словами, фактически Верховный Суд Российской Федерации пришел к выводу о том, что Правительство РФ, принимая постановление от 28.08.1992 N 632, вышло за пределы предоставленных ему полномочий.

Таким образом, имелось основание, указанное в п.17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21.12.1993 N 10, при наличии которого правовой акт признавался не действовавшим со дня его издания, если он был издан органом при отсутствии соответствующих полномочий.

Казалось бы, спор между налогоплательщиком и налоговым органом по вопросу об уплате платежей за загрязнение окружающей среды был закончен. Платежи за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия были признаны незаконными и не подлежавшими уплате. Ряд налогоплательщиков попытались вернуть (зачесть) излишне уплаченную начиная с 1999 года сумму налога, обратившись в суды.

Однако Правительство РФ обратилось с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности постановления Правительства РФ "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и ст.7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации".

В данном запросе Правительство РФ указало на то, что платежи за загрязнение окружающей среды не являются налоговыми платежами, не обладают необходимыми признаками налоговых обязательств в их конституционно-правовом смысле и, следовательно, не включаются в систему платежей, которые согласно ст.57 и 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации должны устанавливаться законом.

Конституционный Суд Российской Федерации принял по данному запросу определение от 10.12.2002 N 284-0 (далее - Определение N 284), в резолютивной части которого было указано следующее:

1) постановление Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 сохраняет силу и подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами как не противоречащее Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ, поскольку оно принято Правительством РФ во исполнение полномочий, предоставленных ему федеральным законом, и предусматривает взимание платежей неналогового характера;

2) вытекающий из настоящего определения конституционно-правовой смысл постановления Правительства РФ "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" является общеобязательным, что исключает любое иное истолкование данного постановления правоприменителем, в том числе судами общей юрисдикции;

3) прекратить дальнейшее производство по данному запросу в части, касающейся проверки конституционности постановления Правительства РФ "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", поскольку для разрешения вопроса, поставленного заявителем, не требуется вынесения итогового решения Конституционного Суда Российской Федерации в виде постановления;

4) отказать в принятии к рассмотрению данного запроса в части, касающейся проверки ст.7 Федерального закона от 31.07.1998 N 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации", поскольку в этой части он не отвечает требованию допустимости, предусмотренному частью первой ст.85 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - Закон N 1-ФКЗ).

В данном определении Конституционный Суд Российской Федерации затронул целый ряд проблем: о компетенции судов, о подведомственности споров, о юридической силе решения суда и т.д.

Однако, не вдаваясь в полемику по вопросу об обоснованности доводов Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных по данным вопросам, рассмотрим лишь вопрос, связанный с природой платежа за загрязнение окружающей природной среды.

Конституционный Суд Российской Федерации, подчеркивая последовательность и однообразие правового подхода в вопросе о правовой природе обязательных платежей как налоговых или неналоговых, указал следующее.

Налог или сбор может быть установлен только законом и только посредством прямого перечисления в законе существенных элементов налогового обязательства.

Вместе с тем это не означает, что правовое регулирование налогов и сборов должно быть во всем одинаковым. Учитывая правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, федеральный законодатель при определении в НК РФ основных начал законодательства о налогах и сборах исходил из того, что налоги и сборы как обязательные платежи в бюджет имеют различную правовую природу: налог - это индивидуальный безвозмездный платеж в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований, сбор - это взнос, уплата которого плательщиком является одним из условий совершения в отношении его государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий) (п.1 и 2 ст.8 НК РФ). Вышеуказанное различие предопределяет и различный подход к установлению обязательных платежей в бюджет: налог считается установленным лишь в случае, если определены налогоплательщики и все перечисленные в НК РФ элементы налогообложения, включая налоговую ставку (п.1 ст.17); при установлении же сборов элементы обложения определяются применительно к конкретным сборам (п.3 ст.17 НК РФ). Следовательно, по смыслу приведенных положений НК РФ во взаимосвязи со ст.57, 71 (п."з"), 75 (часть 3) и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации вопрос о том, какие именно элементы обложения сбором должны быть закреплены в законе об этом сборе, решает сам законодатель исходя из характера данного сбора.

В силу сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации правовых позиций обязательные индивидуально-возмездные федеральные платежи, внесение которых является одним из условий совершения государственными органами определенных действий в отношении плательщиков (в том числе предоставление определенных прав или выдача разрешений) и которые предназначены для возмещения соответствующих расходов и дополнительных затрат публичной власти, должны рассматриваться как законно установленные в смысле ст.57 Конституции Российской Федерации не только в случае, если ставки платежей предусмотрены непосредственно федеральным законом, но и (при определенных условиях) в случае, если такие ставки на основании закона устанавливаются Правительством РФ. Из ст.57, 71 (п."з"), 75 (часть 3) и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст.114 и 115 следует, что Правительство РФ в соответствии со своими конституционными полномочиями может предусматривать в нормативных правовых актах обязательные платежи, которые взимаются в публично-правовом порядке, если они не носят налогового характера и допускаются по смыслу федерального закона, возлагающего регулирование исполнения закрепляемых им обязанностей на Правительство РФ. Правительство РФ также устанавливает ставки неналоговых платежей (сборов), если это делегировано ему федеральным законом, в котором непосредственно определены плательщики и объект обложения. Такого рода нормативное правовое регулирование не противоречит Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ.

На основании вышеизложенных доводов Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду не обладают рядом признаков, присущих налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле, указав следующее.

В соответствии с нормативно-правовым комплексом, содержащимся в вышеуказанных положениях федерального законодательства в их взаимосвязи, платежи за негативное воздействие на окружающую среду как необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, являются обязательными публично-правовыми платежами (в рамках финансово-правовых отношений) за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное на нее влияние в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия. Они носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер и являются по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором. Общие принципы обложения таким сбором, ряд существенных его признаков, а именно: плательщики, объект обложения - виды вредного (негативного) воздействия на окружающую природную среду, а также в общей форме облагаемая база - нормативно допустимые выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и т.д., а также перечень нормативов допустимого негативного воздействия на окружающую среду и их существенные характеристики - определены непосредственно федеральным законом. Что же касается порядка установления платы и ее предельных размеров, то федеральный законодатель предоставил право его установления Правительству РФ.

Предоставление вышеуказанного правомочия Правительству РФ не может рассматриваться как произвольное и ничем не мотивированное. Именно Правительство РФ согласно Конституции Российской Федерации, осуществляя исполнительную власть Российской Федерации, обеспечивает, в том числе посредством издания нормативных правовых актов, проведение в Российской Федерации единой финансовой политики, а также единой государственной политики в области экологии; осуществляет меры по обеспечению прав и свобод граждан.

Таким образом, делегирование Правительству РФ федеральным законом полномочия по установлению порядка платы и ее размеров за загрязнение окружающей природной среды и других видов вредного воздействия (с учетом характера данной платы) не может рассматриваться как нарушение конституционного предписания о законно установленных налогах и сборах и установленного Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ. При этом вводимые Правительством РФ ставки должны быть разумно обоснованными, справедливыми и соразмерными затратам органов публичной власти, связанным с осуществлением работ по охране окружающей среды от вредного воздействия, оказываемого в результате экономической и иной деятельности лиц, на которых возложена обязанность платы.

Таким образом, Конституционным Судом Российской Федерации в данном определении сделан целый ряд важных выводов:

1) обязательные индивидуально-возмездные федеральные платежи должны рассматриваться как законно установленные в смысле ст.57 Конституции Российской Федерации в случае, если ставки платежей (при определенных условиях) устанавливаются на основании закона Правительством РФ. Правительство РФ также устанавливает ставки неналоговых платежей (сборов), если это полномочие делегировано ему федеральным законом, в котором непосредственно определены плательщики и объект обложения. Такого рода нормативное правовое регулирование не противоречит Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ;

2) платежи за негативное воздействие на окружающую среду являются фискальным сбором. Общие принципы обложения таким сбором, ряд существенных его признаков, а именно: плательщики, объект обложения - виды вредного (негативного) воздействия на окружающую природную среду, а также в общей форме облагаемая база - нормативно допустимые выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и т.д., а также перечень нормативов допустимого негативного воздействия на окружающую среду и их существенные характеристики - определены непосредственно федеральным законом. Что же касается порядка определения платы и ее предельных размеров, то федеральный законодатель предоставил право его установления Правительству РФ;

3) делегирование Правительству РФ федеральным законом полномочия по установлению порядка платы и ее размеров за загрязнение окружающей природной среды и других видов вредного воздействия (с учетом характера данной платы) не может рассматриваться как нарушение конституционного предписания о законно установленных налогах и сборах и установленного Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ. При этом вводимые Правительством Российской Федерации ставки должны быть разумно обоснованными, справедливыми и соразмерными затратам органов публичной власти, связанным с осуществлением работ по охране окружающей среды от вредного воздействия, оказываемого в результате экономической и иной деятельности лиц, на которых возложена обязанность платы.

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что ставки платежа за загрязнение окружающей среды должны быть установлены постановлением Правительства РФ.

Надо отдать должное Конституционному Суду Российской Федерации - при принятии Определения N 284-О он был последователен в своем решении: ранее при рассмотрении жалобы гражданина Слободенюка Владимира Борисовича на нарушение его конституционных прав частью первой ст.35 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" в определении от 08.02.2001 N 14-О Конституционный Суд Российской Федерации высказывал аналогичную точку зрения:

"Плата за пользование природными ресурсами (плата за пользование объектами животного мира) установлена статьей 19 (пункт "и") Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и конкретизирована Федеральным законом "О животном мире" (ст.34 и 35) и частью первой Налогового кодекса Российской Федерации (п.12 ст.13).

Платеж за пользование природными ресурсами, находящимися в государственной собственности, в том числе предусмотренный оспариваемым положением, является обязательным платежом за предоставление государством разрешения (лицензии) на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, изъятие которых из среды их обитания без лицензии запрещено. Он носит индивидуально-возмездный характер и является, таким образом, по своей правовой природе не налогом, а сбором. Плательщики и объект обложения этим сбором определены Федеральным законом "О животном мире". Что касается такого его элемента, как ставка, то федеральный законодатель предоставил право его установления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в порядке и пределах, определяемых Правительством Российской Федерации.

Предоставление такого права Правительству Российской Федерации не может рассматриваться как произвольное и ничем не мотивированное. Именно Правительство Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, осуществляет управление государственной (федеральной) собственностью, в том числе, если объектами такой собственности являются природные ресурсы, включая животный мир (статья 114, пункт "г" части 1), и обязано обеспечивать проведение в Российской Федерации единой государственной политики в сфере экологии (статья 114, пункт "в" части 1).

Таким образом, делегирование федеральным законом оспариваемого полномочия Правительству Российской Федерации - с учетом характера данного сбора - не затрагивает прав заявителя, гарантированных ст.57 Конституции Российской Федерации"*(3).

В связи с вышеприведенной формулировкой резолютивной части определения Конституционного Суда Российской Федерации N 284-О рассмотрим вкратце полномочия и компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом "а" п.1 ст.3 Закона N 1-ФКЗ в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии нормативных актов Правительства РФ Конституции Российской Федерации.

Статьей 87 "Итоговое решение по делу" вышеуказанного Федерального конституционного закона предусмотрено, что по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти Конституционный Суд Российской Федерации вправе принять решение о признании нормативного акта соответствующим Конституции Российской Федерации либо не соответствующим.

При этом необходимо учитывать, что согласно ст.71 Закона N 1-ФКЗ итоговое решение Конституционного Суда Российской Федерации по существу любого из вопросов именуется постановлением. Все иные решения Конституционного Суда Российской Федерации, принимаемые в ходе осуществления конституционного судопроизводства, именуются определениями.

Иными словами, Определение N 284-О по своей сути не является итоговым решением Конституционного Суда Российской Федерации, принятым по существу вопроса о соответствии нормативного акта Конституции Российской Федерации.

Как усматривается из вышеприведенных положений Закона N 1-ФКЗ, Конституционный Суд Российской Федерации не вправе в определении указывать на то, что обжалуемый нормативный акт (сохраняет силу и подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами) является общеобязательным, что исключает любое иное истолкование данного постановления правоприменителем, в том числе судами общей юрисдикции*(4).

Несмотря на норму ст.79 Закона N 1-ФКЗ, определяющую юридическую силу решения суда (не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно, не требует подтверждения другими органами и должностными лицами), Определение N 284-О не может отменять решения Верховного суда Российской Федерации.

Вышеуказанные обстоятельства не отменяют и не умаляют сделанного Конституционным Судом Российской Федерации в Определении N 284-О вывода о том, что платеж за негативное воздействие на окружающую среду является фискальным сбором, право устанавливать ставки которого предоставлено Правительству РФ.

После опубликования Определения N 284-О МНС России издало письмо от 27.01.2003 N НА-6-21/115@, указав следующее.

В мотивировочной части Определения N 284-О указано, что постановление Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 не утрачивает юридическую силу и подлежит применению как не противоречащее Конституции Российской Федерации и не может рассматриваться как нарушающее действующее законодательство. Также Конституционный Суд Российской Федерации определил, что сохраняется прежний порядок взимания платежей за загрязнение окружающей среды и иные виды негативного воздействия на нее до введения в действие нового порядка их взимания. Таким образом, как в период до 10 декабря 2002 года, так и после 10 декабря 2002 года действовал и действует прежний порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, определяемый в соответствии с постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 N 632, и, следовательно, возврат платы за загрязнение окружающей природной среды за вышеуказанные периоды на основании решений Верховного Суда Российской Федерации налоговыми органами не производится. По вопросу расчета платежей за загрязнение окружающей природной среды в III, IV кварталах 2002 года будет сообщено дополнительно.

Однако в данном письме не указано, в каком размере следует уплачивать платежи за загрязнение окружающей природной среды. Да и решение Верховного Суда Российской Федерации никто не отменял.

Правда, появились основания для пересмотра*(5) принятого Верховным Судом Российской Федерации решения.

Верховным Судом Российской Федерации было рассмотрено заявление ОАО "Кольская ГМК" о признании незаконными п.2 и 4 постановления Правительства РФ от 28.08.1992 N 632, а также п.5 и 9 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденного вышеуказанным постановлением, и принято решение от 12.02.2003 N ГКПИ 03-49*(6), которым признан недействительным п.2 постановления Правительства РФ от 28.08.1992 N 632.

Данным пунктом постановления Правительства РФ право утверждения базовых нормативов платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия, а также коэффициенты, учитывающие экологические факторы, было делегировано МПР России по согласованию с Минэкономразвития России и Минфином России.

Верховный Суд Российской Федерации при принятии решения руководствовался тем, что ни Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", ни законодательство об охране окружающей среды не предусматривают делегирование Правительством РФ федеральным органам исполнительной власти полномочий по установлению нормативов платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов.

Таким образом, можно однозначно говорить о том, что как Конституционным Судом Российской Федерации, так и Верховным Судом Российской Федерации право устанавливать платежи за загрязнение окружающей природной среды признано за Правительством РФ, и, соответственно, Правительство РФ, делегируя министерствам и ведомствам полномочия по установлению базовых нормативов для платежей, вышло за пределы своих полномочий.

В соответствии со ст.253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ)*(7) суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку Верховным Судом Российской Федерации в решении от 12.02.2003 N ГКПИ 03-49 не указано иное время, с которого данный нормативный правовой акт признан не действующим, то соответственно в силу вышеуказанной нормы ГПК РФ такой акт признается не действующим со дня его принятия.

С учетом вышеизложенного, п.2 постановления Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 недействителен со дня издания данного постановления, а следовательно, МПР России не имело оснований для установления базовых нормативов платежей по согласованию с Минэкономики России и Минфином России.

Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов, утвержденные Минприроды России письмом от 27.11.1992 (утратили силу в связи с изданием приказа МПР России от 12.04.2002 N 187), являлись документом, на основании которого исчислялись платежи за загрязнение окружающей природной среды.

Письмами Минприроды России, Госкомэкологии России неоднократно устанавливались коэффициенты индексации платы за загрязнение окружающей среды (в размере до 94 раз), ни одно из которых не было зарегистрировано в Минюсте России и опубликовано в надлежащем порядке.

Вместе с тем нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке (в "Российской газете"), согласно п.10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений и применения санкций к гражданам, а также должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на такие акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Верховным Судом Российской Федерации было отказано в принятии жалобы ОАО "Аммофос" о признании недействительными писем Минприроды России от 18.08.1993 N 03-15/65-4400 "Об уточнении базовых нормативов платы за сброс загрязняющих веществ в окружающую природную среду", N 01-16/65-4244 от 03.08.1993 "Об индексации платы за загрязнение окружающей природной среды на 1993 год", аналогичных восьми писем об индексации платы на 1994-2001 годы (за N 01-15/29-472, 01-15/29-3659, 01-14/29-3452, 02-14/2, 01-14/29-3620, 01-14/24-318, 01-14/24-298 и ВП-61/6349)*(8) по тем основаниям, что положения неопубликованных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, не влекут правовых последствий, а потому не могут быть оспорены в качестве нормативного акта федерального министерства или ведомства в Верховном Суде Российской Федерации.

С учетом вышеизложенного исчислять плату за загрязнение окружающей природной среды на основании положений постановления Правительства РФ от 28.08.1992 N 632, которое Конституционным Судом Российской Федерации (Определение N 284-0) признано не противоречащим Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным собранием и Правительством РФ, без установленных в соответствующем порядке ставок невозможно.

Кроме того, как было установлено Верховным Судом Российской Федерации в судебном заседании при рассмотрении дела N ГКПИ 03-49, "Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов. Коэффициенты, учитывающие экологические факторы" признаны недействующими приказом МПР России от 12.04.2002 N 187.

По нашей информации, в настоящее время Правительством РФ готовится нормативный правовой акт об установлении ставок за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду.

Л.А. Короткова,

юрист

"Налоговый вестник", N 7, июль 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18.02.1997 N 3-П, от 01.04.1997 N 6-П, от 11.11.1997 N 16-П.

*(2) Пунктом 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21.12.1993 N 10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" (утратило силу согласно постановлению Верховного Суда Российской Федерации от 20.01.2003 N 2) было установлено, что правовой акт признается не действующим со дня его издания в случаях: если он был издан органом или должностным лицом при отсутствии соответствующих полномочий, если не был опубликован для всеобщего сведения.

*(3) Однако необходимо отметить, что плата за пользование объектами животного мира (ее предельные размеры) была установлена постановлением Правительства РФ от 04.01.2000 N 1, и, соответственно, с учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации, имелись все основания для ее исчисления и уплаты.

*(4) Таких полномочий Конституционного Суда Российской Федерации Законом N 1-ФКЗ не предусмотрено.

*(5) Поскольку Конституционный Суд Российской Федерации установил, что плата за загрязнение окружающей среды является фискальным сбором, а не налогом, то, соответственно, изменились предпосылки, положенные в основу решения Верховного Суда Российской Федерации, который, принимая решение по делу, исходил из того, что плата за загрязнение окружающей среды является налогом.

*(6) Определением кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 15.05.2003 N КАС 03-167 решение Верховного Суда Российской Федерации оставлено без изменения.

*(7) Согласно ст.1 Федерального закона от 14.11.2002 N 137-ФЗ ГПК РФ введен в действие с 1 февраля 2003 года, и, таким образом, его положения распространяются на принятые судом акты начиная с указанной даты, в том числе на решение Верховного Суда Российской Федерации от 12.02.2003.

*(8) См. определение Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2002 N ГКПИ 02-686.