Новая программа действий Европейского сообщества в области окружающей среды (С. Кашкин, П. Калиниченко, "Российская юстиция", N 8, август 2003 г.)

Новая программа действий Европейского сообщества
в области окружающей среды

Охрана окружающей среды является одним из приоритетов Европейского сообщества (ЕС) наряду с другими направлениями интеграции. На основе Договора об учреждении Европейского сообщества 1951 года ЕС обладает широкой компетенцией в области экологии, издает в этой сфере значительное количество нормативных актов, обладает полномочиями по сотрудничеству в этой области на международной арене. Деятельность каждого из основных органов Сообщества затрагивает в той или иной степени проблемы экологии.

Статья 37 Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 года определяет, что высокий уровень защиты и повышение качества окружающей среды должны быть частью политики Союза и достигаются на основе принципа устойчивого развития (о Хартии подробнее см.: Кашкин С.Ю. Хартия Европейского Союза об основных правах и право Совета Европы // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2001. N 3 (36). С.119).

Опираясь на положения конституирующих документов, практическая деятельность ЕС в области экологии строится на основе специальной среднесрочной программы действий в отношении окружающей среды. Программа действий Сообщества в области окружающей среды - это политико-правовой документ, определяющий приоритетные мероприятия организации на ближайшую перспективу и устанавливающий конкретные цели и задачи, достигнуть и выполнить которые Сообществу под силу исходя из современной ситуации.

За все время проведения Сообществом экологической политики было принято шесть таких программ. Первая из них появилась в 1973 году. Последующие экологические программы действий принимались соответственно в 1977 году (Вторая программа), в 1983 году (Третья программа) и в 1987 году (Четвертая программа).

Фундаментальной по содержанию явилась Пятая программа действий Сообщества в области окружающей среды, принятая в 1993 году и получившая название "В направлении устойчивости". Эта программа взяла на вооружение ЕС концепцию устойчивого развития, ставшую официальной стратегией ООН по выходу человечества из экологического кризиса после проведения Конференции ООН по окружающей среде и развитию в 1992 году в Рио-де-Жанейро.

Современная Шестая программа действий Сообщества в области окружающей среды была утверждена Решением Европейского парламента и Совета 1600/2002/ЕС от 22 июля 2002 г. (текст программы на русском языке см.: Шестая программа действий Европейского сообщества в области окружающей среды / Комментарий и перевод П.А. Калиниченко под ред. проф. С.Ю. Кашкина. М., 2002. С.8, а также в Интернете по адресу: http://eulaw.edu.ru).

Новая программа экологических действий появилась непосредственно перед Всемирной встречей на высшем уровне по устойчивому развитию, прошедшей под эгидой ООН в Йоханнесбурге с 26 августа по 4 сентября 2002 г.

Срок действия Пятой программы действий в отношении окружающей среды истек в конце 2000 года. Европейская Комиссия выступила с инициативой принятия новой программы 24 января 2001 г.

Утверждение новой программы определено было провести на основе решения Европейского парламента и Совета, а не на основе резолюции Совета и представителей государств-членов, как это имело место при утверждении предыдущих экологических программ ЕС (Пятая программа действий ЕС в области окружающей среды уже изменялась на основе Решения Европейского парламента и Совета, см.: Решение 2179/98/ЕС от 24 сентября 1988 г.).

Принятие Решения проводилось на основе процедуры совместного принятия решения, предусмотренной ст.251 Договора об учреждении ЕС, в которой Европейский парламент и Совет выступают своего рода созаконодателями. Окончательный текст Шестой программы после внесения многочисленных поправок и переработки текста в Согласительном комитете был утвержден только 22 июля 2002 г. и опубликован в "Официальном журнале Европейских сообществ" 10 сентября 2002 г. В целом принятие новой экологической программы ЕС заняло около полутора лет.

Очевидно, что окончательный текст Шестой программы действий Сообщества в области окружающей среды отличается от первоначально предложенного Комиссией. Сразу бросается в глаза то, что в окончательном варианте исчезло название программы "Окружающая среда 2010 - наше будущее, наш выбор".

Как и планировалось, Шестая программа учреждена сроком на 10 лет, что отличает ее от предыдущих программ, которые охватывали меньший период времени. Первоначально планировалось ввести новую программу до 2010 года, однако из-за задержки в принятии в окончательном тексте было определено, что программа действует в течение 10 лет начиная с 22 июля 2002 г., т.е. до 21 июля 2012 г.

Новая программа экологических действий в целом направлена на обеспечение трех условий проведения экологических мероприятий Сообщества:

интеграция потребностей окружающей среды в различные направления деятельности ЕС и имплементация принципа экологической обусловленности деятельности Сообщества, изложенного в ст.6 Договора об учреждении ЕС;

продолжение мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого развития;

проведение экологических мероприятий с расчетом на текущее и будущее расширение Европейского Союза, т.е. вступления в него новых государств (государствами - кандидатами на вступление в Европейский Союз являются Болгария, Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Румыния, Словакия, Словения, Чехия, Эстония, а также Турция).

Программа концентрирует внимание на четырех приоритетных сферах действий Сообщества на ближайшие годы. К ним относятся: изменение климата; природа и биологическое разнообразие; окружающая среда, здоровье и качество жизни; природные ресурсы и отходы.

Шестая программа определяет как общие цели, задачи, принципы и стратегические подходы экологической деятельности ЕС на ближайшие 10 лет, так и конкретные цели, задачи и ключевые мероприятия в упомянутых выше сферах. Программа также определяет основные задачи организации в сфере международного сотрудничества по проблемам экологии и устанавливает критерии формулирования экологической политики на основе обработки соответствующей информации и получения новых данных.

Программа учреждает специальные политико-правовые инструменты, на основе которых будут проводиться те или иные мероприятия в четырех приоритетных сферах - тематические стратегии, которые должны содержать описание предложений по решению тех задач программы, ради которых они учреждены, и меры по их реализации.

Шестая программа намечает серьезную законотворческую работу, которую предстоит провести Сообществу и ее государствам-членам в области окружающей среды.

В этой связи при определении программой стратегических подходов к решению экологических задач делается специальный акцент на необходимость обновления соответствующего законодательства Сообщества, а также имплементации и обеспечения принудительной силой экологического законодательства ЕС. Последнее предусматривает:

совершенствование мер по повышению уважения экологических правил Сообщества и пресечение нарушений экологического законодательства;

содействие совершенствованию процедур правопринуждения, инспекции, мониторинга экологического законодательства в государствах-членах;

систематический обзор применения экологического законодательства в государствах-членах;

обмен информацией о наилучшей практике по имплементации законодательства ЕС.

Среди этих же подходов программа особо выделяет необходимость становления законодательства ЕС об экологической ответственности и скорейшей ратификации Сообществом и государствами - его членами Орхусской конвенции 1998 года.

Программа также способствует принятию подходов, которые направлены на достижение устойчивого развития в государствах-кандидатах и строятся на переносе в их законодательство acquis communautaire (правовых достижений Сообщества).

К важнейшим законодательным мероприятиям, предусмотренным Шестой программой экологических действий ЕС в четырех приоритетных сферах, можно отнести следующие.

В сфере изменения климата меры, заложенные в Шестой программе, направлены на реализацию Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 года, участие в котором ЕС было оформлено Решением Совета 2002/358/ЕС от 25 апреля 2002 г.

В сфере природы и биологического разнообразия Шестая программа предполагает дальнейшую реализацию положений Конвенции о биологическом разнообразии 1992 года и, в частности, Картахенского протокола о биологической безопасности к ней, участие в котором ЕС было оформлено Решением Совета 2002/628/ЕС от 25 июня 2002 г. Также предусматривается имплементация морских конвенций о защите морской среды от загрязнения и расширение применения Хабитат-директивы (Директива 92/43/ЕС от 21 мая 1992 г. о защите дикой флоры и фауны и мест обитания) и Директивы о защите птиц (Директива 79/409/ЕС от 2 апреля 1979 г. о защите диких птиц), в том числе и путем введения их положений в государствах-кандидатах.

В сфере окружающей среды, здоровья и качества жизни программа предусматривает необходимость:

учета результатов оценки вредности химикатов во всех сферах законодательства Сообщества;

анализа эффективности применения законодательства, определяющего правовые рамки использования пестицидов;

ратификации международных конвенций об устойчивых органических загрязнителях, опасных химикатах и пестицидах и изменении в связи с этим Регламента Совета по экспорту и импорту некоторых опасных химикатов;

совершенствования применения положений Рамочной водной директивы и Директивы о качестве воды для купания;

совершенствования законодательства по шумовому загрязнению.

В сфере природных ресурсов и отходов Шестая программа специально подчеркивает необходимость пересмотра законодательства об отходах, которое уже давно нуждается в кодификации, включая законодательство о сточных нечистотах, биодеградировавших отходах, об упаковке, батарейках и перевозке отходов, а также дополнения рамочной Директивы об отходах (1975 год).

Шестая программа экологических действий Сообщества может быть пересмотрена по истечении половины срока ее действия, т.е. через 5 лет.

Шестая программа действий Сообщества в области окружающей среды является центральным документом в области экологии на европейском континенте на ближайшее десятилетие. Учитывая масштабы предусматриваемых мероприятий и характер деятельности ЕС, в соответствии с программой будут координироваться мероприятия в сфере охраны окружающей среды не только государств - членов ЕС, но и государств-кандидатов, а также других стран Европы и европейских международных экологических организаций. Нет сомнений, что данный документ имеет большое значение и для России, как участника европейских процессов в природоохранной сфере.

С. Кашкин,

заведующий кафедрой права

Европейского Союза МГЮА,

доктор юридических наук, профессор,

П. Калиниченко,

преподаватель кафедры права

Европейского Союза МГЮА,

кандидат юридических наук

"Российская юстиция", N 8, август 2003 г.