Реформирование естественных монополий на примере электроэнергетики (К.Л. Астапов, "Законодательство и экономика", N 8, август 2003 г.)

Реформирование естественных монополий на примере электроэнергетики

Если для любых допустимых объемов выпусков, на которые имеется спрос, величина совокупных издержек, рассчитываемая при оптимальных режимах использования ресурсов, минимальна при отраслевой структуре, состоящей из одной-единственной фирмы, то на таком рынке возникает естественная монополия.

Естественно-монопольное положение позволяет крупным компаниям доминировать на рынке, навязывать правила игры своим контрагентам. Либерализация экономики создала благоприятные условия для развития естественных монополий: им предоставлялись значительные управленческие и коммерческие свободы, а давление конкурентов отсутствовало. Создавшаяся ситуация потребовала разработки действенной системы государственного контроля и регулирования, мер по защите интересов потребителей, создания условий для справедливой конкуренции. Негативным следствием монополии является отсутствие стимулов к минимизации издержек, формирование тенденции к раздуванию накладных расходов, позволяющих менеджерам обогащаться за счет потребителей и государства.

К естественным монополиям обычно относят производство, транспортировку и распределение электрической и тепловой энергии, газа, нефти, железнодорожный транспорт, телефонную связь. Локальные естественные монополии - это услуги водопроводно-канализационного хозяйства, почтовой связи, морских, речных и авиапортов, городского пассажирского и электрического транспорта, метрополитена.

Крупные хозяйствующие субъекты, в том числе естественные монополии, обладают высоким уровнем концентрации капитала, который позволяет осуществлять крупномасштабную вертикальную интеграцию процесса производства и реализации товаров и услуг, что способствует инновациям, росту реальных инвестиций, снижает издержки.

Законы, регулирующие деятельность естественных монополий, можно условно классифицировать по следующим группам:

1) законы, предметом регулирования которых являются непосредственно естественные монополии и условия их деятельности на рынке: Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях", Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-I "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках";

2) отраслевые законы: федеральные законы от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", от 24 июня 1999 г. N 122-ФЗ "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса"*(1), от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" и от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике";

3) законы, регулирующие различные аспекты хозяйственной деятельности. К ним можно отнести Гражданский кодекс, регулирующий отношения, возникающие в процессе оборота электрической энергии; Кодекс об административных правонарушениях, который определяет санкции за непредставление сведений, установленных законом, в антимонопольный орган, в орган регулирования естественных монополий; Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", требующий включения акций ряда субъектов естественных монополий в прогнозный план приватизации федерального имущества на основании федерального закона.

Федеральный закон "О естественных монополиях" определяет правовые основы федеральной политики в сфере естественных монополий и направлен на баланс интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающий эффективное функционирование субъектов естественных монополий и доступность реализуемых товаров для потребителей. В Законе дано следующее определение: естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса эффективнее в отсутствие конкуренции*(2) в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.

Естественные монополии регулируются Законом в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

Закон "О естественных монополиях" возлагает регулирование деятельности субъектов естественных монополий на федеральные органы исполнительной власти, которые имеют право создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции.

В Законе установлены методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий. Органы регулирования могут применять следующие методы регулирования:

ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения цен (тарифов) или их предельного уровня;

определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, либо установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом субъектом естественной монополии с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

В соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию по вопросам, отнесенным к полномочиям субъектов Федерации, осуществляется региональными энергетическими комиссиями субъектов Российской Федерации.

Региональная энергетическая комиссия (РЭК) образуется решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации и является органом исполнительной власти данного субъекта. Комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с Федеральной энергетической комиссией РФ (ФЭК России) на единой нормативно-методической основе и является независимой в своих решениях.

Региональная комиссия имеет следующие полномочия:

устанавливает в соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", исходя из основ ценообразования на электрическую и тепловую энергию, определяемых Правительством РФ, экономически обоснованные тарифы на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями (кроме организаций, находящихся в муниципальной собственности, для которых тарифы устанавливают органы местного самоуправления) потребителям, расположенным на территории субъекта Российской Федерации (за исключением потребителей, выведенных в установленном порядке на федеральный (общероссийский) оптовый рынок электрической энергии;

определяет размеры платы за услуги по передаче электрической энергии по сетям расположенным на территории субъекта Российской Федерации организаций, включенных в реестр субъектов естественных монополий, в пределах размеров платы за соответствующие услуги, установленных ФЭК России;

разрабатывает предложения по целевым программам развития электроэнергетики, принимаемым федеральными органами государственной власти и затрагивающим интересы субъекта Федерации;

согласовывает предложения о размещении и расширении предприятий и объектов электроэнергетики независимо от формы собственности, деятельность которых затрагивает интересы субъекта Федерации;

участвует в формировании балансов электрической энергии на территории субъекта Федерации;

формирует и ведет реестр энергоснабжающих организаций, расположенных на территории субъекта Российской Федерации.

Надо заметить, регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию региональными энергетическими комиссиями не всегда оптимально. При принятии решений РЭК часто руководствуются региональными внеэкономическими интересами. Зависимость энергетических комиссий от местной власти часто приводит к тому, что тарифы на электро- и теплоэнергию для населения устанавливаются ниже себестоимости, а для промышленных предприятий, напротив, значительно выше. Такая политика приводит к возникновению перекрестного субсидирования, предоставлению неоправданных льгот всем слоям населения.

Лауреат Нобелевской премии по экономике 1976 г. М. Фридмен отмечал, что не существует приемлемого решения проблемы технологической монополии. Возможен лишь выбор из трех зол: частной нерегулируемой монополии, частной монополии, регулируемой государством, и непосредственной хозяйственной деятельности государства.

Современная экономическая наука предлагает иные подходы. Если существует объективная естественная монополия и соответственно единственный производитель на рынке, то конкуренция может быть инициирована на начальном этапе при организации торгов за право быть поставщиком, т.е. за получение франшизы на естественную монополию. Основной критерий отбора победителя торгов - удельная цена поставки услуг. Победитель, предложивший наименьшую цену, не заинтересован раздувать свои издержки и оптимизирует размещение ресурсов в условиях естественной монополии.

Другой подход к организации инфраструктурной сферы предполагает изменение институтов, структурирующих взаимоотношения экономических агентов в области поставки товаров и услуг по инфраструктурным сетям, в частности организационное разделение инфраструктурных сетей и операций по эксплуатации. В итоге образуется несколько функционально различных компаний, одна из которых выступает собственником единой инфраструктурной сети и осуществляет ее техническое обслуживание, модернизацию и расширение мощностей. За право эксплуатации того или иного участка сети и предоставление услуг конечным потребителям борются компании, претендующие на статус операторов. По результатам торгов компания - собственник сети заключает с победителем договор лизинга на данный участок инфраструктурной сети на строго ограниченное время, по прошествии которого торги проводятся вновь*(3).

Стратегия реформирования естественных монополий может реализовываться по двум направлениям. Прежде всего идентифицируется сфера естественной монополии в рассматриваемой отрасли, выделяется структура - носитель наиболее существенных, специфических для естественной монополии свойств. Для выделенного естественно монопольного ядра разрабатываются меры по регулированию и дерегулированию, обеспечивающие эффективность работы и максимизацию общественной полезности. Первое направление - меры прямого государственного вмешательства и создание барьеров входа в отрасль с целью сохранить монопольную структуру: установление цен (тарифов на услуги) на уровне, выгодном обществу; целенаправленное выделение средств на новые технологии и т.п. Второе меры опосредованного государственного вмешательства (через систему ряда законодательных и других институциональных актов) для создания и поддержки конкурентных сред, совместимых с естественной монополией и вынуждающих ее работать в режимах, эффективных с позиций общественной полезности*(4).

Эффективность государственного регулирования естественных монополий во многом определяется информационной средой и асимметрией информации (между регулятором и регулируемой фирмой), наличием трансакционных издержек, административными и политическими ограничениями на механизмы регулирования, уровнем законодательного обеспечения.

Сейчас в России, по существу, сложилось два альтернативных подхода к реформированию естественных монополий. Сторонники одного считают наличие конкуренции не только главным условием, но и критерием эффективности функционирования всей экономики. Предлагается отделить транспортные сети, сохраняющие монопольное положение, от производителей газа, электро- и теплоэнергии, транспортных услуг, которые должны поставляться в условия конкуренции. Вторая альтернатива заключается в распространении конкуренции только после учета трансформационных издержек, поскольку разукрупнение крупнейших компаний, таких как ОАО "Газпром", РАО "ЕЭС России", может привести не к формированию здоровой конкуренции, а к образованию многочисленных посредников, росту трансакционных издержек в экономике, повышению тарифов при снижении инвестиций*(5). Критерием здесь может стать оцененная стоимость реформируемой компании до и после трансформации: если капитализация возрастает (при ее расчете следует делать поправку на внешние эффекты, экстерналии, связанные с изменением воздействия на занятость и экологию), то намеченная реструктуризация оправданна, и значит, реформа, по всей видимости, приведет к ускорению экономического роста.

Указ Президента РФ от 28 апреля 1997 г. N 426 "Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий" заложил правовые основы реформирования естественных монополий. В нем отмечается, что структурная реформа в сферах естественных монополий является важным условием повышения эффективности их деятельности, рационального использования производственного потенциала и формирования конкурентных отношений.

В качестве основных задач реформирования естественных монополий выделены:

- совершенствование системы регулирования естественных монополий, а также дерегулирование видов деятельности, не относящихся к сферам естественных монополий, и формирование рынков этих видов деятельности на основе конкуренции;

- повышение транспарентности (прозрачности) деятельности естественных монополий, организация контроля за финансовыми потоками субъектов естественных монополий;

- поэтапное прекращение практики перекрестного субсидирования различных групп потребителей при одновременной адресной поддержке социально не защищенных групп населения;

- придание рынкам в сфере деятельности естественных монополий организованного характера за счет углубления правовой регламентации взаимоотношений между их участниками, публичности цен (тарифов) и правил их определения, введения единых правил доступа к сети на недискриминационной основе.

Эти задачи конкретизированы в пакете законов по реформированию электроэнергетики, куда входят законы "Об электроэнергетике", "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходной период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "Об электроэнергетике", "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (в части изменения полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации при регулировании тарифов), "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации" (в части регламентации отношений, возникающих между энергоснабжающей организацией и потребителем, и отношений между абонентами - юридическими лицами и энергоснабжающей организацией), "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О естественных монополиях" (в части уточнения сфер деятельности, относящихся к естественным монополиям в электроэнергетике, и доступа к услугам естественных монополий), "О внесении изменений в Федеральный закон "Об энергосбережении". Причем последний закон был одобрен Советом Федерации после доработки в согласительной комиссии и исключения нормы о перераспределении полномочий в пользу Правительства РФ.

Рассмотрим особенности производства и транспортировки электроэнергии в развитых странах. Электричество представляет собой энергию, товар, который невозможно хранить, и услуги по его доставке, включающие передачу энергии, ее распределение и администрирование. Администрирование выделяется особо, так как из-за невозможности хранения энергии необходимо поддерживать системную надежность - постоянный баланс между производством энергии и ее потреблением.

Невозможность сохранения энергии означает, что производство и передача энергии будут испытывать неравномерные нагрузки (предельные загрузки энергетической системы в час пик и низкие в периоды спроса). Изменения спроса на электричество характеризуются периодическими колебаниями в течение года, недели, суток и случайными флуктуациями.

Следует различать транспортировку энергии по высоковольтным магистральным линиям передачи (transmission) и линиям низкого напряжения (distribution) при передаче энергии конечным пользователям. Линии низкого напряжения рассматриваются как естественные монополии, поскольку количество конечных пользователей невелико, поэтому из-за высоких издержек коммерчески нецелесообразно сооружать параллельно несколько сетей.

Высоковольтные линии также обладают специфическими экономическими характеристиками - сетевыми экстерналями, поскольку инвестиции в сооружение линий повышают надежность всей сети и позволяют экономичнее транспортировать энергию по низковольтным линиям.

При передаче электроэнергии в сетях необходимо постоянно соблюдать баланс, обеспечиваемый системным оператором. Состояние равновесия подразумевает совпадение поставляемой и потребляемой мощности на каждом участке сети. Такое состояние достигается посредством контролирования притоков и оттоков энергии и выполнением специальных служебных операций. Вне зависимости от структуры рынка, будет ли он монопольным или конкурентным, системный администратор всегда является монополией. Централизованное управление сетей повышает надежность и сокращает издержки. Однако это не означает, что собственником сетей должен быть системный администратор.

Основная цель реформы состоит в повышении экономической эффективности, т.е. в минимизации издержек предложения электричества и в соответствии цен издержкам. Опыт других отраслей показывает, наилучший способ достижения этих целей - создание конкуренции на рынке. В условиях конкуренции возрастает производительность, снижаются издержки и цены, ускоряются разработка и внедрение инноваций. В то же время снижение прибыли ведет к отказу от неэффективных инвестиций генерирующими компаниями. Надо заметить, что если в странах Европы действительно переизбыток капитальных вложений в электроэнергетику, то в России картина иная и успех реформы во многом зависит от привлечения инвестиций в данную отрасль экономики.

Проведение реформы по формированию конкуренции в секторе естественных монополий во многом зависит от структуры капитала преобладает ли в нем государственная или частная собственность. Если компания находится в государственной собственности, то разделить компанию проще. К примеру, при приватизации генерирующая компания Великобритании была разделена на 3 компании, а доставку энергии стали обеспечивать 13 региональных компаний. В Австралии монополия была разделена на 5 генерирующих и 5 распределяющих компаний. В Новой Зеландии ведущая электроэнергетическая компания в 1996 г. была разделена на 2 компании, которым принадлежало приблизительно 60% и 30% генерирующих мощностей. В 1999 г. крупная новозеландская компания была разделена на 3 государственных компании, а другие компании приватизированы. По данным Международного энергетического агентства, доля двух крупнейших компаний составила 53%.

В некоторых странах производится горизонтальная реструктуризация через интеграцию национального либо регионального рынка электроэнергии.

Интеграция национальных рынков приводит к конкурентному рынку, поскольку возрастает количество игроков и их относительный размер на укрупненном рынке уменьшается.

Вертикальное отделение производства энергии от ее передачи и системного администрирования может уменьшить диктат монополиста, но разделение не должно быть слишком сложным.

Предлагается четыре подхода к вертикальному разделению компаний:

бухгалтерское разделение, когда составляется двойная финансовая и управленческая отчетность для производства и распределения энергии в рамках единой компании;

функциональное разделение подразумевает бухгалтерское разделение, а также доступ к сетям передачи энергии на общих основаниях для всех продавцов и покупателей электроэнергии, фактическое отделение сотрудников занятых в транспортировке энергии по высоковольтным магистральным линиям от тех, кто осуществляет поставки и продажу электроэнергии потребителям;

оперативное разделение возможно, когда оперативное управление высоковольтными сетями и ряд инвестиционных решений принимаются органом, не зависящим от владельцев генерирующих мощностей (независимый системный администратор). Сами сети при этом могут оставаться в собственности владельцев генерирующих мощностей;

разделение собственников подразумевает разделение производства и закрепление указанных функций за отдельными юридическими лицами, как правило различных собственников. В некоторых странах (например, в Дании), несмотря на формальную независимость юридических лиц, осуществляющих производство и передачу электроэнергии, собственниками являются одни и те же лица.

Разделение собственников устранит дискриминацию, поскольку нет стимулов для преференций. Функциональное и бухгалтерское разделение не исключает возникновения конфликта интересов при доступе к инфраструктурным сетям. Исключить преференции возможно через создание жестких контрольных органов и законодательной базы. Операционное разделение разграничит производство и транспортировку энергии, однако при этом существенно возрастает роль системного администратора и структура энергетической отрасли значительно усложняется.

Реформа электроэнергетики направлена на повышение эффективности данного сектора экономики. Ее результат отразится лишь в долгосрочной перспективе из-за длительной окупаемости инвестиционных вложений. В большинстве стран формирование конкурентного рынка электроэнергетики началось недавно, поэтому пока рано оценивать последствия как с точки зрения издержек и цен, так и с точки зрения социальных выгод от нового рынка.

В краткосрочном плане реформы привели к ожидаемым результатам: производительность труда в ряде стран возросла, что, скорее всего, связано с приватизацией естественных монополий. Во многих странах цены на электричество оставались стабильными или несколько снизились. Между тем в не проводивших реформы странах ОЭСР цены, вероятнее всего, снизились в результате повышения производительности труда. Поэтому роль конкуренции в снижении цен оценивать сложно.

Электроэнергетика - базовая инфраструктурная отрасль российской экономики, продукцией которой пользуются все отрасли и население. Ее основу составляет Единая электроэнергетическая система (ЕЭС). Размещение электростанций и пропускная способность линий электропередачи были определены в плановой экономике на нерыночных принципах. Переход к рыночной экономике сопровождался соответственно и реформированием энергетики: учреждено РАО "ЕЭС России" как холдинг с контрольным пакетом акций у государства, владеющий АО-энерго на базе региональных электроэнергетических систем и АО-электростанциями. На базе электрических сетей, принадлежащих РАО "ЕЭС России", был создан федеральный рынок электроэнергии и мощности (ФОРЭМ), разделенный на 7 тарифных зон в соответствии со структурой диспетчерского управления. Участниками ФОРЭМ являются АО-энерго, АО-электростанции, АЭС, ограниченное число крупных потребителей. На ФОРЭМ реализовывалось около 30% электроэнергии, остальная часть - на региональных рынках, образованных АО-энерго. Государственное регулирование тарифов на электроэнергию и мощности на ФОРЭМ осуществляется Федеральной энергетической комиссией, на региональных рынках - РЭК.

Несмотря на возможность проведения реформ наиболее простым способом по принципам функционального разделения, в России был выбран более сложный подход: разделение собственников, т.е. фактически вертикальная интеграции в электроэнергетике была запрещена. Это достаточно рискованный подход, насколько он экономически выгоден покажет время.

Основные подходы к реформированию электроэнергетики изложены в постановлении Правительства РФ от 11 июля 2001 г. N 526 "Основные направления реформирования электроэнергетики Российской Федерации". До настоящего времени отрасль представляла единую вертикально-интегрированную компанию с региональными подразделениями. Государственное регулирование ограничивалось тарифной политикой и некоторыми другими отдельными функциями, например энергосбережением, защитой потребителя и ограничением естественно-монопольной деятельности. Единого комплексного закона, регулирующего данную отрасль, не существовало, хотя действовали такие законы как "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", "О естественных монополиях", "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса", "Об энергосбережении".

Неизбежность реформирования отрасли вызвана следующими обстоятельствами:

- повышение энергоемкости экономики. Ежегодные суммарные затраты всех потребителей на оплату электрической и тепловой энергии составляют 472 млрд. руб. с четко наметившейся тенденцией к росту, превышающей инфляцию;

- резкое падение объемов инвестиций. В течение последних 10 лет в отрасль практически не привлекались заемные средства на модернизацию и производственное развитие, вследствие чего вероятность энергетического кризиса резко возросла, так как выбытие энергетических мощностей опережает ввод новых. Капитальные вложения на 90% финансируются за счет внутренних источников. Одновременно к 2010 г. прогнозируется рост электропотребления на 21-35% и суммарная потребность в инвестициях до 2020 г. составит до 3 трлн руб.;

- снижение эффективности работы отдельных секторов отрасли, отсутствие транспарентности (прозрачности) финансово-хозяйственной деятельности. Существующая монопольная структура отрасли и недостаток конкуренции приводят к отсутствию стимулов для эффективной хозяйственной деятельности и сокращению издержек. Напротив, компания заинтересована в росте расходов, поскольку при расчете тарифов за основу принимаются так называемые "экономически обоснованные затраты". Анализ структуры расходов, включаемых в тарифы, свидетельствует о значительном объеме избыточных непроизводительных расходов, составляющих до 60 млрд. руб. В рамках существующего регулирования выявить ненужные расходы довольно трудно - для этого требуются сплошные аудиторские проверки. Нередко коммерческие аудиторы, в том числе известные зарубежные, предпочитают "договариваться" с менеджментом, а не выполнять сложные дорогостоящие проверки, ограничиваясь лишь поверхностным анализом бухгалтерской отчетности;

- административное регулирование тарифа не способствует установлению тарифов, складывающихся под действием рыночных факторов спроса и предложения. Более того, существует перекрестное субсидирование, при котором одни потребители (юридические лица) вынуждены платить за другую группу потребителей (физические лица).

Реформа электроэнергетики направлена на повышение эффективности ее функционирования, обеспечение бесперебойного снабжения отраслей экономики и населения электрической и тепловой энергией. Она, как полагают инициаторы реформы, позволит избежать негативного влияния отрасли на экономику страны; хотя, заметим, в программе отсутствуют оценки возможного позитивного влияния реформы энергетики на темпы экономического роста.

Интересно отметить, что аналогичные реформы по созданию конкурентной среды в электроэнергетике происходят и в Европе, однако они во многом обусловлены необходимостью снижения зависимости от импорта нефти и газа.

Россия в результате реформы ожидает получить качественный рост энергоэффективности и изменение инвестиционного климата в электроэнергетике, что станет следствием конкуренции и поэтапного реформирования сложившейся системы экономических отношений, проведения структурных преобразований электроэнергетики и тесно связанной с ней газовой отрасли.

Предполагается, что переход от центрального планирования инвестиций к частным позволит привлечь в отрасль от 50 до 70 млрд. долл. США в период до 2020 г. (что составляет 50-70% от требуемого уровня). Правда, возникает вопрос: за счет каких источников, внешних или внутренних, будут привлечены эти средства?

Отмечается, что в электроэнергетике существуют избыточные резервы, эксплуатировать которые экономически невыгодно. Можно согласиться: конкуренция будет стимулировать вывод из эксплуатации этих мощностей, но будут ли созданы новые:

При этом либерализация рынка электроэнергии по расчетам Правительства РФ приведет к повышению тарифа до 2,6-2,8 центов за кВт/ч (сейчас средний тариф - 1,7 цента).

А что же будет, если не менять положение и все оставить без перемен? При отсутствии рыночных преобразований и центральном финансировании инвестиций сохранятся нерациональные издержки и незавершенные инвестиционные проекты. Для достижения таких же результатов в условиях регулируемого ценообразования неизбежен еще больший рост тарифов: до 3-3,4 центов за кВт/ч по расчетам Правительства РФ.

Реформирование электроэнергетики направлено на выделение собственно естественно-монопольного ядра - в данном случае это магистральные линии передач и диспетчерская служба управления, а остальные процессы переводятся на рыночные принципы функционирования. Производить электроэнергию будут независимые генерирующие компании, сформированные на базе существующих тепловых, атомных и гидравлических электростанций, а также электростанции региональных энергокомпаний.

На первом этапе каждому поставщику, за исключением независимых, обеспечивается равное право продажи на торгах определенной, одинаковой для всех, доли электроэнергии (5-15% выработки) в целях отработки конкурентных механизмов, формирования инфраструктуры рынка, определения реальной стоимости энергии. На оставшуюся электрическую энергию распространяется государственное регулирование тарифов.

Крупные генерирующие компании будут создаваться на базе электростанций РАО "ЕЭС России" и впоследствии станут самостоятельными участниками оптового рынка электроэнергии. Следует избегать появления монополистов в сфере производства электроэнергии и способствовать максимально возможному выравниванию стартовых условий хозяйствования этих компаний (в первую очередь в отношении себестоимости генерации электроэнергии), а также прозрачности формирования генерирующих компаний. Однако остаются открытые вопросы: как обеспечить равные начальные условия для гидроэлектростанций и ТЭЦ, кто будет владеть гидроэлектростанциями и др. Гидроэлектростанции имеют большое влияние на окружающую среду и инфраструктуру, поэтому необходимы ограничения на их приватизацию. Эти обстоятельства не нашли отражения в законе.

Всем продавцам и покупателям электроэнергии, соблюдающим установленные правила и удовлетворяющим требованиям по минимальному объему производства (для производителей) или обороту электроэнергии (для прочих участников рынка), будет обеспечена возможность свободного выхода на рынок. Практика развитых стран показывает, что успех трансформации отраслей естественных монополий зависит от реального обеспечения доступа производителей и потребителей к объектам инфраструктуры. Если генерирующие компании не смогут реализовывать свою электроэнергию, отвечающую определенным стандартам, и транспортировать по магистральным сетям, то ни о каком конкурентном рынке говорить не приходится.

Рассматриваемая реформа - достаточно сложное и дорогостоящее мероприятие - предстоит создать несколько крупных компаний, и не исключено, что они будут дублировать отдельные хозяйственные функции. Между тем реформа позволит усилить контроль над платежами потребителей и поставками электрической и тепловой энергии, однако издержки по бухгалтерскому и управленческому учету в данной отрасли существенно возрастут.

Согласно Закону "Об электроэнергетике" функционирование единой национальной электрической сети осуществляется через систему магистральных линий электропередачи, объединяющую большинство регионов страны, объекты электросетевого хозяйства и др. Собственники сетей ограничиваются в осуществлении своих прав, в частности они вынуждены заключать договоры оказания услуг на передачу электроэнергии но не могут определять условия этих договоров, не имеют права выводить из эксплуатации объекты без согласования с организацией по управлению единой национальной электрической сетью.

В Законе не только не зафиксирован собственник сетей, но и не включены ограничения возможного круга лиц - потенциальных собственников. Есть только два ранее упомянутых ограничения на осуществление прав собственности.

И все же государство контролирует управляющую компанию. Законом предусмотрено, что доля участия Российской Федерации в управляющей компании не может составлять менее 52% и по завершении реформирования должна быть увеличена до 75% плюс одна акция. В первоначальном проекте это требование отсутствовало, поскольку непонятна целесообразность выкупа государством дополнительных акций - ведь без оценки стоимости подобных сделок создается благоприятная почва недобросовестным гражданам для обогащения за государственный счет.

Системный оператор, являясь открытым акционерным обществом с аналогичными требованиями к доле участия государства, осуществляет оперативно-диспетчерское управление в электроэнергетике, т.е. проводится комплекс мероприятий по централизованному управлению технологическими режимами работы объектов электроэнергетики, по составлению и исполнению балансов производства и потребления, по обеспечению надежности энергосистемы страны и показателей качества электроэнергии.

Идея разделения собственника объекта и управления интересна с теоретической точки зрения, однако сразу возникают различные ограничения, нет четкого доказательства эффективности разделения собственника сетей и управляющей компании, а сама конструкция управления становится более сложной и бюрократической.

Система государственного регулирования электроэнергетики включает такие методы, как:

регулирование деятельности субъектов естественных монополий, в том числе их инвестиционной деятельности;

государственное антимонопольное регулирование, в том числе определение правил доступа к сетям и услугам по передаче электроэнергии;

государственное регулирование цен (тарифов) на отдельные виды продукции;

установление правил оптового и розничного рынка электроэнергии;

выработка примерных договоров поставки.

Исполнительные органы власти субъектов Федерации вправе устанавливать сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков, цены на услуги по передаче энергии по территориальным распределительным сетям (в рамках, утвержденных федеральным органом исполнительной власти), тарифы на тепловую энергию и пр.

Государственное регулирование цен в электроэнергетике предусматривает баланс интересов поставщиков и потребителей электрической и тепловой энергии, уровень цен, обеспечивающий как доступность энергии, так и обоснованный уровень доходности на инвестируемый капитал в сферах применения государственного регулирования цен (тарифов). В частности, регулируются цены на услуги администратора торговой системы оптового рынка, на услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков и цены на энергию при отсутствии конкуренции.

Основы функционирования оптового и розничного рынков определены в гл.6 и 7 Закона "Об электроэнергетике". Цены на оптовом рынке определяются спросом и предложением по специальной схеме организации торгов администратором торговой системы. Администратор торговой системы образуется участниками оптового рынка электроэнергии в форме некоммерческой организации.

Розничная цена определяется суммой оптовой цены электроэнергии, затрат по оплате услуг за передачу, распределение электроэнергии и регулируемой сбытовой надбавки. Акционерным обществам энергетики и электрификации после их реформирования и передачи соответствующей деятельности в ведение региональных сетевых компаний будет присвоен статус гарантирующих поставщиков, обязанных заключить с любым обратившимся к ним потребителем договор на энергоснабжение в закрепленной за ними зоне.

На втором этапе реформы любая коммерческая организация, удовлетворяющая установленным требованиям, получит право осуществлять сбытовую деятельность. Потребитель может выбирать обслуживающую сбытовую организацию, для чего необходимо обеспечить равный доступ к распределительным сетям.

Следует отметить, что окончательный текст Закона содержит определенные новшества по сравнению с внесенным Правительством проектом. В частности, усилено государственное регулирование отрасли, ряд функций по регулированию тарифов предоставлен исполнительным органам субъектов Федерации. Но изменения незначительны и изначальная конструкция Закона сохранена.

Одновременно с Законом "Об электроэнергетике" был принят Закон "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике". Этот Закон предусматривает поэтапное вступление в силу закона "Об электроэнергетике". С 1 января 2004 г. подлежит лицензированию деятельность по продаже электрической энергии гражданам. Со дня вступления в силу в полном объеме Закона "Об электроэнергетике" утрачивает силу Закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации".

Определенные опасения вызывает норма о принятии решений по реорганизации, порядку распределения акций ОАО "РАО ЕЭС" простым большинством голосов. С одной стороны, это позволит быстро провести решения по реструктуризации, однако права миноритарных акционеров могут быть нарушены.

На переходный период Правительство устанавливает предельный объем электрической энергии, продажа которой осуществляется по свободным ценам каждым поставщиком на оптовом рынке электрической энергии, а для остального объема электрической энергии до завершения переходного периода сохраняется государственное регулирование цен (тарифов).

Развитие отраслей естественных монополий во многом определяет экономическое развития регионов и страны в целом. Для эффективного функционирования экономики требуется стабильная правовая база, поддерживающая промышленное развитие, формирование здоровой конкуренции и прозрачных правил игры, чтобы деятельность наиболее влиятельных и крупных субъектов - от монополий до государственных органов - не подавляла средний бизнес, а находилась с ним во взаимодействии. Необходимость совершенствования нормативной базы регулирования деятельности монополий, в том числе на региональном и муниципальном уровнях, очевидна.

К.Л. Астапов,

кандидат экономических наук (МГУ им. М.В. Ломоносова),

консультант Аналитического управления Аппарата Совета Федерации

"Законодательство и экономика", N 8, август 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Статья 15 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" предусматривает, что особенности реорганизации общества - субъекта естественной монополии, более 25% акций которого закреплено в федеральной собственности, определяются федеральным законом, устанавливающим основания и порядок реорганизации.

*(2) Согласно Закону "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" под конкуренцией понимается состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

*(3) Городецкий А., Павленко Ю. Реформирование естественных монополий // Вопросы экономики, 2000. - N 1.

*(4) Белоусова Н.И., Васильева Е.М., Лившиц В.Н. Реформирование естественных монополий в России: теоретический аспект // ЭКО: Экономика и организация промышленного производства, 1999. - N 4.

*(5) Городецкий А., Павленко Ю. Указ соч.