Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30 августа 2019 г. N Ф08-6963/19 по делу N А32-2333/2019

г. Краснодар

30 августа 2019 г.

Дело N А32-2333/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 29 августа 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 30 августа 2019 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Мазуровой Н.С. и Соловьева Е.Г., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Агроторг" (ИНН 2315100838, ОГРН 1032309093244) - Саркисова В.С. (доверенность от 31.01.2019), от органов, осуществляющих публичные полномочия - администрации города Сочи (ИНН 2320037148, ОГРН 1022302934367) - Жудика А.Ю. (доверенность от 27.12.2018), прокуратуры Краснодарского края (ИНН 2309054252, ОГРН 1032304930020) - Фроловой Е.В. (служебное удостоверение), в отсутствие представителя прокуратуры города Сочи, извещенной о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационные жалобы администрации города Сочи и прокуратуры Краснодарского края на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 20.02.2019 (судья Крылова М.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.05.2019 (судьи Гуденица Т.Г., Ефимова О.Ю., Филимонова С.С.) по делу N А32-2333/2019, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Агроторг" (далее - общество, застройщик) обратилось в арбитражный суд к администрации города Сочи (далее - администрация), прокуратуре Краснодарского края (далее - прокуратура края), прокуратуре города Сочи (далее - прокуратура города) с заявлением о признании незаконным и отмене постановления от 11.12.2018 N 2019 "Об отмене постановления администрации города Сочи от 14.08.2018 N 1270 "О предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 23:49:0402033:1008 по улице Ленина, 2 Адлерского района города Сочи"".

Заявление основано на положениях главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) и мотивировано отсутствием у органа местного самоуправления законных оснований для отмены постановления от 14.08.2018 N 1270, принятого в соответствии с требованиями градостроительного законодательства.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 20.02.2019, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.05.2019, заявление удовлетворено. Признано незаконным постановление администрации от 11.12.2018 N 2019.

Суды установили, что общество является арендатором земельного участка площадью 113 810 кв. м с кадастровым номером 23:49:0402033:1008 на основании договора аренды от 29.08.2011 N 0000002392 (в редакции дополнительного соглашения от 21.03.2018), заключенного с департаментом имущественных отношений Краснодарского края. Участок из категории земель населенных пунктов расположен по адресу: г. Сочи, Адлерский район, ул. Ленина, 2, он имеет вид разрешенного использования - объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы)) и принадлежит на праве собственности субъекту Российской Федерации - Краснодарскому краю. По результатам публичных слушаний администрацией принято постановление от 14.08.2018 N 1270 "О предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 23:49:0402033:1008 по улице Ленина, 2 Адлерского района города Сочи". Обществу разрешено отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в части предельно допустимой высоты здания - увеличен с 12 м до 17 м; в части коэффициента застройки - увеличен с 40% до 53%; в части коэффициента использования территории - увеличен с 0,6 до 1,62; в части коэффициента озеленения - уменьшен с 30% до 12%. Письмом от 16.01.2019 N 18/21.01-17 департамент архитектуры и благоустройства администрации города Сочи проинформировал общество о том, что постановлением администрации от 11.12.2018 N 2019 на основании протеста прокуратуры города от 16.12.2018 N 07-03-2018/105-13860 отменено постановление от 14.08.2018 N 1270. Общество, ссылаясь на незаконность постановления администрации от 11.12.2018 N 2019, нарушающего его права (интересы) в сфере предпринимательской деятельности, оспорило данный ненормативный муниципальный акт в судебном порядке. При разрешении спора судебные инстанции руководствовались положениями статьи 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), нормами статей 28, 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), а также постановлением администрации от 30.12.2015 N 3759, утвердившим Административный регламент предоставления муниципальной услуги по предоставлению разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее - Административный регламент). Суды установили, что протест прокуратуры города от 16.12.2018 N 07-03-2018/105-13860 мотивирован нарушением администрацией порядка проведения публичных слушаний, отсутствием обоснования необходимости отклонения от предельных параметров строительства, нарушением прав ПАО "Кубаньэнерго", а также нарушением приказа Минстроя России от 10.01.2018 N 2 п/р, которым создана межведомственная рабочая группа по координации работ, обеспечивающих развитие соответствующих территорий. Общество представило доказательства, свидетельствующие о проведении процедуры по вопросу о выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. Материалы дела подтверждают соблюдение органами местного самоуправления порядка проведения публичных слушаний, предусмотренного нормами градостроительного законодательства. Информация о проведении публичных слушаний направлена всем правообладателям смежных земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на этих участках. В подтверждение этого представлены: информационная справка о правообладателях смежных земельных участков и выписки из Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН); выкопировка из публичной кадастровой карты; информационные сообщения о проведении публичных слушаний с отметками об ознакомлении правообладателей с проведением публичных слушаний. Информация о проведении публичных слушаний с информацией о данных заказчика опубликована в газете "Новости Сочи" от 14.06.2018 N 105 (3088), 106 (3089), чем обеспечена возможность принятия участия в публичных слушаниях любому желающему. В дело представлен протокол публичных слушаний от 25.06.2018 комиссии по подготовке и проекта правил землепользования и застройки территории муниципального образования город-курорт Сочи по вопросу о выдаче обществу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, оформленный в соответствии с требованиями градостроительного законодательства. Комиссией подготовлено и 11.08.2018 размещено в газете "Новости Сочи" N 141 (3124), 142 (3125) заключение по результатам проведенных публичных слушаний. Указанное заключение подготовлено комиссией с учетом решения межведомственной рабочей группы Минстроя России от 26.06.2018 N 363-ПРМ-ХМ, согласно которому необходимость принятия решения по вопросу о выдаче обществу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства отсутствует. Администрации рекомендовано принять решение в соответствии с законодательством Российской Федерации. Комиссией учтены также: заключение департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края от 06.08.2018 N 71-03-02-10939/18; экспертное заключение Центра гигиены и эпидемиологии в Краснодарском крае от 07.02.2018 N 268; заключение комиссии Черноморского центра ОВД филиала "Аэронавигация Юга" ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" от 02.04.2018; типовые технические условия на переустройство сетей, выданные 18.06.2018 ПАО "Кубаньэнерго" N 102-2/20; согласие ПАО "Кубаньэнерго" от 08.11.2017 N КЭ/009/2945 и иных смежных правообладателей земельных участков на выдачу обществу разрешения; согласование строительства с Южным МТУ Росавиации от 24.05.2018; отчет АО "Северо-Кавказское аэрогеодезическое предприятие" о выполнении геодезических работ по определению планово-высотного положения предполагаемого к возведению здания торгового комплекса; отчет ЗАО "НИИИТ-РТС" от 24.03.2018; пояснительная записка ООО "Стройдизайн" по вопросу изменения предельно допустимых параметров разрешенного строительства. В нарушение требований статей 65 и 200 Кодекса администрация, прокуратура города и прокуратура края не представили доказательств того, что постановление от 14.08.2018 N 1270 принято на основании неполного пакета документов (либо недостоверных сведений) или с нарушением требований градостроительного законодательства, либо Административного регламента. По результатам оценки представленных в материалы дела доказательств, судебные инстанции признали, что постановление администрации от 11.12.2018 N 2019 не соответствует требованиям части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ и нарушает права (законные интересы) общества в сфере предпринимательской деятельности. Исходя из установленных обстоятельств, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о недействительности постановления администрации от 11.12.2018 N 2019, незаконно отменившего постановление администрации от 14.08.2018 N 1270 о выдаче застройщику разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства. Судебные расходы распределены по правилам статьи 110 Кодекса.

Администрация и прокуратура края обжаловали решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. Податели жалоб просят указанные акты отменить, в удовлетворении требований общества отказать, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судами норм права, а также несоответствие выводов судебных инстанций фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Жалоба администрации мотивирована следующим. Земельный участок, на котором предполагается строительство, находится в полосе воздушных подходов в зоне взлета и посадки воздушных судов, что подтверждается заключением предварительного рассмотрения материалов объекта строительства, "Торговый комплекс по адресу: Краснодарский край, г. Сочи, Адлерский район, ул. Ленина, 2". Согласно данным аэронавигационного паспорта аэропорт Сочи является горным, взлет и посадка воздушных судов осуществляется в одном направлении. Нахождение каких-либо объектов торговли на земельном участке с кадастровым номером 23:49:0402033:1008 угрожает безопасности полетов. Кроме того, в материалы дела представлено согласование Южным МТУ Росавиации от 24.05.2018 строительства объекта, которое не является субъектом по обеспечению безопасности полетов (уполномоченным в данной области органом является АО "Международный аэропорт Сочи"). В постановлении администрации от 14.08.2018 N 1270 указано, что заключение комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Сочи по результатам публичных слушаний N 7-ОП/2018 подписано 09.08.2018, и опубликовано в газете "Новости Сочи" от 11.08.2018 N 141 (3124) и 142 (3125) и на сайте администрации г. Сочи. При этом указанные в постановлении сведения относительно публикации заключения, в названных источниках отсутствуют. Из протокола публичных слушаний от 25.06.2018 следует, что комиссия по Правилам землепользования и застройки уведомила о проведении публичных слушаниях информационным сообщением от 09.06.2018 N 7-ОП-2018/А-2. При этом сведения о том где, когда и в какой форме было опубликовано указанное сообщение, не указаны. Содержащиеся в протоколе публичных слушаний сведения, относительно публикации информации о проведении публичных слушаний, на сайте администрации не обнаружены.

Жалоба прокуратуры края мотивирована следующим. Приведенное обществом обоснование необходимости получения разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства свидетельствует о том, что его предоставление обусловлено экономической выгодой застройщика, а не возможными неблагоприятными факторами, такими как конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики земельного участка. Желание застройщика увеличить высоту здания, а также увеличить коэффициенты застройки и использования территории, уменьшить коэффициент озеленения, не является объективной необходимостью для принятия решения о предоставлении разрешения на отклонение параметров объекта капитального строительства от утвержденного градостроительного плана, и обусловлено целью извлечения прибыли. В данном случае обществом не доказано и судами надлежаще не установлено наличие предусмотренных градостроительным законодательством оснований для предоставления застройщику такого разрешения. При разрешении спора суды исходили из того, что информация о проведении публичных слушаний по вопросу выдачи обществу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства направлялась всем правообладателям смежных земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на этих участках. По сведениям ЕГРН и публичной кадастровой карты смежными с земельным участком по ул. Ленина, 2 в г. Сочи являются участки с кадастровыми номерами 23:49:0402033:1061, 23:49:0402033:1068, 23:49:0402033:1064, 23:49:04020333:1067, 23:49:0402033:1062, 23:49:0402033:1063, 23:49:0402033:79, 23:49:0402033:1009, 23:49:0402033:1307, 23:49:0402033:1059, 23:49:0402033:1066, находящиеся в аренде у Окружко А.И., Прохорко М.В., Ануфриева А.Н., Устяна З.Л., ЗАО "Тандер", Уразова П.В., Шиллинг И.М., Кузнецовой И.П., и являющиеся собственностью Краснодарского края. Также смежными являются принадлежащие на праве собственности Багнюк Л.Т. земельные участки с кадастровыми номерами 23:49:0402033:1016, 23:49:0402033:1015, 23:49:0402033:1013, 23:49:0402033:1014. При этом в описи документов к постановлению от 14.08.2018 N 1270 имеются сведения о наличии согласия на предоставление вышеназванного разрешения от ЗАО "Адлерская птицефабрика" от 25.12.2017, а также согласия Вяткина В.Т. и Вяткина В.В. от 07.11.2017. Указанные лица являются собственниками нежилых зданий и помещений на земельном участке с кадастровым номером 23:49:0402033:1008, иные согласования в описи не отражены. Таким образом, в материалах публичных слушаний отсутствуют сведения об информировании всех правообладателей смежных земельных участков. Вывод судебных инстанций о наличии согласия ПАО "Кубаньэнерго" от 08.11.2017 N КЭ/009/2945 на отклонение обществом от предельных параметров строительства несостоятелен. В настоящее время от ПАО "Кубаньэнерго" получена информация о том, что по состоянию на 14.06.2019 работы по выполнению технических условий на перенос объектов электросетевого хозяйства с территории, на которой предполагается строительство, обществом не ведутся, соглашение о компенсации соответствующих затрат с застройщиком не заключено.

Общество в отзыве указало на несостоятельность доводов кассационных жалоб, а также законность и обоснованность принятых по делу судебных актов. По мнению застройщика, вывод судебных инстанций о доказанности им необходимости принятия решения о выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства предполагаемого к возведению объекта основан на материалах дела, подтверждающих, что отклонение от предельных параметров обусловлено характеристиками земельного участка и конструктивными особенностями объекта строительства. Документально подтвержден обществом факт согласования увеличения высотности предполагаемого к возведению здания торгового комплекса с уполномоченными в сфере обеспечения безопасности полетов воздушных судов органами в порядке, установленном действующим законодательством. Довод прокуратуры края о несоблюдении требования Градостроительного кодекса по информированию о проведении публичных слушаний всех правообладателей смежных земельных участков и объектов капитального строительства противоречит представленным в дело материалам, свидетельствующим об обратном. Несостоятелен и довод администрации о несоблюдении порядка проведения публичных слушаний, установленного градостроительным законодательством, при решении вопроса о выдаче застройщику разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. Судами при разрешении спора установлено, что процедура (все этапы) проведения публичных слушаний соблюдены, что нашло свое документальное подтверждение в материалах дела. Судом обоснованно отклонен довод администрации о необходимости согласования вопроса об отклонении от предельных параметров строительства с АО "Международный аэропорт Сочи", который не является уполномоченным органом в сфере обеспечения безопасности полетов воздушных судов. Является необоснованным и довод прокуратуры края о нарушении прав и законных интересов ПАО "Кубаньэнерго" решением о выдаче обществу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства предполагаемого к возведению объекта. ПАО "Кубаньэнерго" дало свое согласие по данному вопросу, а также выдало застройщику типовые технические условия на переустройство сетей 18.06.2018 N 102-2/20 за пределы границ земельного участка с кадастровым номером 23:49:0402033:1008. Наряду с иными правообладателями смежных земельных участков и объектов капитального строительства ПАО "Кубаньэнерго" извещалось о проведении публичных слушаний, что установлено при разрешении спора судом апелляционной инстанции. В отсутствие законных оснований для отмены постановления от 14.08.2018 N 1270 администрация не вправе была принимать постановление от 11.12.2018 N 2019, которое правомерно признано судами недействительным и нарушающим права (интересы) общества в сфере предпринимательской деятельности.

От прокуратуры города отзыв на жалобу не поступил.

В судебном заседании представители администрации и прокуратуры края поддержали доводы кассационных жалоб, которые просили удовлетворить. Представитель администрации просил судебную коллегию также учесть, что АО "Международный аэропорт Сочи" в рамках дела N А32-46694/2018 обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления администрации от 14.08.2018 N 1270 (производство по делу приостановлено судом первой инстанции). Представитель прокуратуры края обратил внимание суда округа на то, что соглашение о компенсации обществом затрат на вынос сетей, принадлежащих ПАО "Кубаньэнерго", за границы земельного участка с кадастровым номером 23:49:0402033:1008 до настоящего времени не заключено.

Представитель общества возражал против удовлетворения кассационных жалоб по основаниям, приведенным в отзыве. Пояснил судебной коллегии, что АО "Международный аэропорт Сочи" не является уполномоченным органом в сфере обеспечения безопасности полетов воздушных судов, поэтому не должен участвовать в согласовании вопроса о выдаче застройщику разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта. Соглашение о компенсации обществом затрат на переустройство (вынос) сетей не заключалось в связи с наличием судебного спора. Данный вопрос будет (не может не быть) разрешен, поскольку наличие сетей ПАО "Кубаньэнерго" препятствует возведению обществом здания торгового комплекса.

Прокуратура города, извещенная о времени и месте судебного заседания, явку представителя в окружной суд не обеспечила.

Изучив материалы дела, доводы кассационных жалоб и отзыва (возражений), выслушав представителей общества, администрации и прокуратуры края, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для удовлетворения жалоб.

Как видно из материалов дела и установлено судами, общество является арендатором земельного участка площадью 113 810 кв. м с кадастровым номером 23:49:0402033:1008 на основании договора аренды от 29.08.2011 N 0000002392 (в редакции дополнительного соглашения от 21.03.2018), заключенного с департаментом имущественных отношений Краснодарского края.

Участок из категории земель населенных пунктов расположен по адресу: г. Сочи, Адлерский район, ул. Ленина, 2, он имеет вид разрешенного использования - объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы)) и принадлежит на праве собственности субъекту Российской Федерации - Краснодарскому краю.

По результатам публичных слушаний администрацией принято постановление от 14.08.2018 N 1270 "О предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 23:49:0402033:1008 по улице Ленина, 2 Адлерского района города Сочи".

Обществу разрешено отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в части предельно допустимой высоты здания - увеличен с 12 м до 17 м; в части коэффициента застройки - увеличен с 40% до 53%; в части коэффициента использования территории - увеличен с 0,6 до 1,62; в части коэффициента озеленения - уменьшен с 30% до 12%.

Письмом от 16.01.2019 N 18/21.01-17 департамент архитектуры и благоустройства администрации города Сочи проинформировал общество о том, что постановлением администрации от 11.12.2018 N 2019 на основании протеста прокуратуры города от 16.12.2018 N 07-03-2018/105-13860 отменено постановление от 14.08.2018 N 1270.

Общество, ссылаясь на незаконность постановления администрации от 11.12.2018 N 2019, нарушающего его права (интересы) в сфере предпринимательской деятельности, оспорило данный ненормативный муниципальный акт в судебном порядке.

В силу части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном данным Кодексом.

Основанием для признания незаконными ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, является наличие одновременно двух условий: несоответствие таких актов, решений (действий, бездействия) закону (иному нормативному правовому акту) и нарушение прав (законных интересов) лица, обратившегося в арбитражный суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской (иной экономической) деятельности (статьи 198, 200 и 201 Кодекса).

Правообладатели земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. Отклонение от предельных параметров разрешенного строительства разрешается для отдельного земельного участка при соблюдении требований технических регламентов. Заинтересованное в получении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства лицо направляет в комиссию заявление о предоставлении такого разрешения. Проект решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в порядке, установленном статьей 5.1 настоящего Кодекса, с учетом положений статьи 39 настоящего Кодекса. Расходы, связанные с организацией и проведением общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства несет лицо, заинтересованное в предоставлении такого разрешения. На основании заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства комиссия осуществляет подготовку рекомендаций с указанием причин принятого решения и направляет указанные рекомендации главе местной администрации. Глава местной администрации в течение семи дней со дня поступления указанных рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения (части 1 - 6 статьи 40 Градостроительного кодекса).

Получение разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства возможно при соблюдении требований технических регламентов и ряда процедур, включая рассмотрение этого вопроса на общественных обсуждениях или публичных слушаниях (пункт 9 Обзора практики рассмотрения дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018).

Статьей 5.1 Градостроительного кодекса (введена Федеральным законом от 29.12.2017 N 455-ФЗ) регламентирована процедура проведения общественных обсуждений и публичных слушаний по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам иных муниципальных правовых актов, в том числе, по проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. Процедура публичных слушаний (общественных обсуждений) преследует цели соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 1). Участниками общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства являются граждане, постоянно проживающие в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, в отношении которых подготовлен данный проект, правообладатели находящихся в границах этой территориальной зоны земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, граждане, постоянно проживающие в границах земельных участков, прилегающих к земельному участку, в отношении которого подготовлен данный проект, правообладатели таких земельных участков или расположенных на них объектов капитального строительства (пункт 3). Процедура проведения публичных слушаний состоит из нескольких этапов, включающих: оповещение о начале публичных слушаний; размещение проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему на официальном сайте и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях; проведение собрания или собраний участников публичных слушаний; подготовка и оформление протокола публичных слушаний; подготовка и опубликование заключения о результатах публичных слушаний (пункт 5). Организатором общественных обсуждений или публичных слушаний обеспечивается равный доступ к проекту, подлежащему рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, всех участников общественных обсуждений или публичных слушаний (пункт 16). Организатор общественных обсуждений или публичных слушаний подготавливает и оформляет протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, в котором указываются: дата оформления протокола общественных обсуждений или публичных слушаний; информация об организаторе общественных обсуждений или публичных слушаний; информация, содержащаяся в опубликованном оповещении о начале общественных обсуждений или публичных слушаний, дата и источник его опубликования; информация о сроке, в течение которого принимались предложения и замечания участников общественных обсуждений или публичных слушаний, о территории, в пределах которой проводятся общественные обсуждения или публичные слушания; все предложения и замечания участников общественных обсуждений или публичных слушаний с разделением на предложения и замечания граждан, являющихся участниками общественных обсуждений или публичных слушаний и постоянно проживающих на территории, в пределах которой проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, и предложения и замечания иных участников общественных обсуждений или публичных слушаний (пункт 18). К протоколу общественных обсуждений или публичных слушаний прилагается перечень принявших участие в рассмотрении проекта участников общественных обсуждений или публичных слушаний, включающий в себя сведения об участниках общественных обсуждений или публичных слушаний (пункт 19). На основании протокола общественных обсуждений или публичных слушаний организатор общественных обсуждений или публичных слушаний осуществляет подготовку заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний (пункт 21). В заключении о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний должны быть указаны: дата оформления заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний; наименование проекта, рассмотренного на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, сведения о количестве участников общественных обсуждений или публичных слушаний, которые приняли участие в общественных обсуждениях или публичных слушаниях; реквизиты протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, на основании которого подготовлено заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний; содержание внесенных предложений и замечаний участников общественных обсуждений или публичных слушаний с разделением на предложения и замечания граждан, являющихся участниками общественных обсуждений или публичных слушаний и постоянно проживающих на территории, в пределах которой проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, и предложения и замечания иных участников общественных обсуждений или публичных слушаний; аргументированные рекомендации организатора общественных обсуждений или публичных слушаний о целесообразности или нецелесообразности учета внесенных участниками общественных обсуждений или публичных слушаний предложений и замечаний и выводы по результатам общественных обсуждений или публичных слушаний (пункт 22). Заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте и (или) в информационных системах (пункт 23).

Состав и порядок совершения административных процедур по предоставлению на территории муниципального образования город-курорт Сочи муниципальной услуги, связанной с предоставлением разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства предусмотрены Административным регламентом. Данные процедуры определяют, в том числе, порядок организации и проведения публичных слушаний по вопросу о выдаче разрешения отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта. На основании принятого решения о проведении публичных слушаний осуществляется подготовка и направление информационных сообщений о проведении публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства: правообладателям земельных участков, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; правообладателям объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; в газету "Новости Сочи", которое подлежит опубликованию не позднее чем за 10 дней до дня проведения публичных слушаний (пункт 80 Административного регламента). По результатам публичных слушаний составляется протокол публичных слушаний и соответствующее заключение, которое публикуется в средствах массовой информации и размещается в сети "Интернет" (пункты 88 - 90 Административного регламента).

В силу части 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Приведенная норма, регулирующая порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающаяся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлена на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленных в статье 12 Конституции Российской Федерации и сама по себе не может рассматриваться как нарушающая конституционные права граждан. Однако это не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 N 739-О-О).

В этой связи, реализация органами местного самоуправления названного полномочия не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов. Орган местного самоуправления должен доказать, что отмененный (измененный) им нормативный акт не соответствовал нормам действующего законодательства, а отменяющий (изменяющий) акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону и не нарушать законных прав и интересов граждан и организаций, произвольно ограничивая их субъективные права. Соответствующие решения должны быть мотивированы и основаны на нормах законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения, в рамках которых отменяемые акты были изданы (приняты). Сама по себе отмена муниципального правового акта уполномоченным на это органом не свидетельствует о законности и обоснованности такой отмены (определения Верховного Суда Российской Федерации от 31.08.2017 N 4-АПГ17-22, от 22.02.2018 N 310-КГ17-23135 и от 24.04.2018 N 309-КГ17-20985).

Постановлением от 11.12.2018 N 2019, оспариваемым обществом, отменено постановление администрации от 14.08.2018 N 1270 "О предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 23:49:0402033:1008 по улице Ленина, 2 Адлерского района города Сочи". Постановление от 11.21.2018 N 2019 принято администрацией в связи с протестом прокуратуры города от 16.12.2018 N 07-03-2018/105-13860. Данный протест внесен в связи: с нарушением администрацией порядка проведения публичных слушаний; отсутствием обоснования необходимости отклонения от предельных параметров строительства; нарушением прав ПАО "Кубаньэнерго" как смежного землепользователя и собственника объектов электросетевого хозяйства, размещенного в границах земельного участка; нарушением приказа Минстроя России от 10.01.2018 N 2 п/р, которым создана межведомственная рабочая группа по координации работ, обеспечивающих развитие соответствующих территорий.

Исследовав представленные в дело доказательства, оценив их по правилам статьи 71 Кодекса, суды первой и апелляционной инстанций установили следующее. Материалы дела подтверждают соблюдение администрацией процедуры (всех этапов), предусмотренных положениями статьи 40 Градостроительного кодекса. Решение о выдаче застройщику разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта принято с соблюдением порядка проведения публичных слушаний, предусмотренного нормами градостроительного законодательства и Административным регламентом. Информация о проведении публичных слушаний направлена всем правообладателям смежных земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на этих участках. Информация о проведении публичных слушаний с информацией о данных заказчика опубликована в газете "Новости Сочи" от 14.06.2018 N 105 (3088), 106 (3089), чем обеспечена возможность принятия участия в публичных слушаниях любому желающему. На дату проведения публичных слушаний замечания относительно изменения параметров разрешенного строительства от правообладателей смежных земельных участков и объектов недвижимого имущества в комиссию по подготовке и проекта правил землепользования и застройки территории муниципального образования город-курорт Сочи не поступили. В дело представлен протокол публичных слушаний от 25.06.2018 комиссии по подготовке и проекта правил землепользования и застройки территории муниципального образования город-курорт Сочи по вопросу о выдаче обществу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, оформленный в соответствии с требованиями градостроительного законодательства. Комиссией подготовлено и 11.08.2018 размещено в газете "Новости Сочи" N 141 (3124), 142 (3125) заключение по результатам проведенных публичных слушаний. Довод протеста об отсутствии застройщиком обоснования необходимости отклонения от предельных параметров строительства, обусловленной размерами земельного участка, его конфигурацией, либо инженерно-геологическими или иными характеристиками, неблагоприятными для застройки, противоречит материалам дела. Прокуратура города полагает, что заявление общества обусловлено исключительно целью извлечения прибыли. Между тем, из пояснительной записки ООО "Стройдизайн" по вопросу изменения предельно допустимых параметров разрешенного строительства следует, что отклонение от предельных параметров обусловлено характеристиками земельного участка и конструктивными особенностями объекта строительства. При проведении изысканий выявлено наличие высокого уровня грунтовых вод на небольшой глубине залегания (территория объекта относится к постоянно подтопляемым). Изысканиями также выявлено мощное залегание техногенных грунтов и грунтов, существенно разнящихся по своим физико-механическим характеристикам. Категория сложности инженерно-геологических условий с учетом сейсмичности и подтопления площадки изысканий соответствует III категории. Для выполнения градостроительного плана земельного участка требуется устройство подземного этажа, что экономически нецелесообразно и технически невыполнимо, поскольку наличие грунтовых вод создаст выталкивающую силу, что приведет к выдавливанию подземных конструкций здания. Даже при проведении застройщиком дорогостоящих мероприятий по устройству водонепроницаемости для производства работ и по гидроизоляции здания сохраняется риск затопления подземного этажа при резком притоке поверхностных вод (с учетом постоянной подтопляемости территории). Таким образом, отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта обусловлено инженерно-геологическими характеристиками земельного участка. Довод протеста о нарушении прав ПАО "Кубаньэнерго" как смежного землепользователя и собственника объектов электросетевого хозяйства, размещенного в границах земельного участка, также опровергается материалами дела. Застройщиком представлены типовые технические условия на переустройство сетей, выданные ПАО "Кубаньэнерго" 18.06.2018 N 102-2/20, а также согласие ПАО "Кубаньэнерго" от 08.11.2017 N КЭ/009/2945 на выдачу обществу разрешения на отклонение от предельных параметров строительства объекта. Ссылка прокуратуры города на нарушение при принятии постановления от 14.08.2018 N 1270 приказа Минстроя России от 10.01.2018 N 2 п/р, признана несостоятельной. Межведомственной рабочей группы Минстроя России, созданной во исполнение названного приказа, принято решение от 26.06.2018 N 363-ПРМ-ХМ об отсутствии необходимости согласования вопроса о выдаче обществу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. Администрации рекомендовано принять решение в соответствии с законодательством Российской Федерации. Установив, что оспариваемое застройщиком постановление не соответствует требованиям части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ и нарушает права (законные интересы) общества в сфере предпринимательской деятельности, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о недействительности постановления администрации от 11.12.2018 N 2019, поэтому удовлетворили заявление.

Кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее (часть 1 статьи 286 Кодекса).

Доводы кассационных жалоб администрации и прокуратуры края о законности постановления от 11.12.2018 N 2019 в связи с несоблюдением процедуры проведения публичных слушаний, нарушении при проведении публичных слушаний прав ПАО "Кубаньэнерго", а также ряда иных правообладателей смежных земельных участков, подлежат отклонению. Эти доводы проверялись судебными инстанциями при разрешении спора и обоснованно отклонены как противоречащие доказательствам, представленным в материалы дела. Ссылка прокуратуры края на отсутствие соглашения о компенсации обществом затрат на вынос сетей, принадлежащих ПАО "Кубаньэнерго", за границы земельного участка с кадастровым номером 23:49:0402033:1008, не имеет правового значения для решения вопроса о возможности выдачи застройщику разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта. При этом судебная коллегия учитывает наличие технической возможности выноса (переноса) объектов электросетевого хозяйства с застраиваемой территории, подтвержденное правообладателем (ПАО "Кубаньэнерго").

Довод кассационной жалобы прокуратуры края о том, что предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта обусловлено исключительно экономической выгодой общества, также противоречит материалам дела. В обоснование необходимости отклонения от предельных параметров разрешенного строительства застройщиком представлены документы, свидетельствующие о том, что такое отклонение обусловлено инженерно-геологическими характеристиками земельного участка с кадастровым номером 23:49:0402033:1008. Следовательно, обращение общества обусловлено объективными причинами, не зависящими от воли застройщика, а приведенные им обоснования соответствует требованиям, установленным частью 1 статьи 40 Градостроительного кодекса.

Доводы кассационной жалобы администрации о том, что возведение объекта (торгового комплекса) на земельном участке с кадастровым номером 23:49:0402033:1008 с учетом разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства будет угрожать безопасности воздушных полетов и нарушает права АО "Международный аэропорт Сочи", подлежат отклонению. Согласие отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства дано застройщику после согласования соответствующих параметров с уполномоченным территориальным органом воздушного транспорта - Южным МТУ Росавиации (согласие от 24.05.2018). Обществом также получено положительное заключение комиссии Черноморского центра ОВД филиала "Аэронавигация Юга" ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" от 02.04.2018 по определению влияния строительства и размещения объекта на безопасность полетов по местным воздушным линиям, на работу средств РТОП и авиационной электросвязи. Оспаривание АО "Международный аэропорт Сочи" в судебном порядке постановления администрации от 14.08.2018 N 1270 само по себе не означает, что данный муниципальный ненормативный акт принят с нарушением требований закона. Материалы дела не подтверждают, что разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства не соответствует ограничениям использования объектов недвижимости, установленным на приаэродромной территории (часть 8 статьи 40 Градостроительного кодекса, введена в действие Федеральным законом от 01.07.2017 N 135-ФЗ). Напротив, по официальной информации департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края (письмо от 02.10.2018 N 71-03-02-13735/18, ответ на запрос администрации) границы приаэродромной территории аэродрома Сочи (Адлер) до настоящего времени не установлены (т. 1, л. д. 71, 72).

В соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 4 Федерального закона от 01.07.2017 N 135-ФЗ до установления приаэродромных территорий в порядке, предусмотренном Воздушным кодексом Российской Федерации (в редакции названного Федерального закона), архитектурно-строительное проектирование и строительство объектов, которые могут угрожать безопасности полетов воздушных судов, создавать помехи в работе радиотехнического оборудования, установленного на аэродроме, объектов радиолокации и радионавигации, предназначенных для обеспечения полетов воздушных судов, должны осуществляться при условии согласования их размещения с уполномоченным органом (организацией). Для аэродромов гражданской авиации размещение таких объектов согласовывается с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта - Федеральным агентством воздушного транспорта (согласие Южного МТУ Росавиации от 24.05.2018).

Согласование Федеральным агентством воздушного транспорта осуществляется при наличии положительного санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии размещения указанных в части 3 настоящей статьи объектов требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (часть 4 статьи 3 Федерального закона от 01.07.2017 N 135-ФЗ).

Соответствующее заключение застройщиком также получено, приобщено к заявлению о выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта (т. 2, л. д. 30) и представлено в материалы дела - экспертное заключение Центра гигиены и эпидемиологии в Краснодарском крае от 07.02.2018 N 268 (т. 1, л. д. 75 - 81).

С учетом изложенного, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не усматривает оснований для отмены решения и апелляционного постановления. Доводы кассационных жалоб администрации и прокуратуры края не опровергают обоснованность судебных выводов по существу спора. Нарушений процессуальных норм, влекущих отмену судебных актов в любом случае (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявители (прокуратура и орган местного самоуправления) освобождены от уплаты государственной пошлины за подачу кассационных жалоб.

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 20.02.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.05.2019 по делу N А32-2333/2019 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е. Епифанов

Судьи

Н.С. Мазурова Е.Г. Соловьев