Нормы конституционного права в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ (В.А. Черепанов, "Законодательство", N 7, июль 2003 г.)

Нормы конституционного права
в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"*(1) (далее - Федеральный закон, Закон) явился итогом длительной работы обеих палат Федерального Собрания РФ. Законопроект, принятый Государственной Думой 25 апреля 1997 г., в течение двух лет не получал одобрения Совета Федерации. Скорректированная его редакция лишь в июне 1999 г. прошла верхнюю палату российского парламента. И это неудивительно, ибо Законом закрепляются основы разделения государственной власти между центром и регионами, а данный вопрос всегда был исключительно острым в нашем многонациональном государстве и нередко становился предметом политического торга. Данная статья представляет собой не комментарий к данному акту, а лишь попытку уяснить его место в правовом регулировании федеративных отношений и обозначить некоторые перспективы дальнейшей работы.

I.

Прежде всего отметим, что рассматриваемый Закон относится к числу базовых в сфере федерализма. Об этом свидетельствуют следующие его характеристики.

1. Он установил основные принципы размежевания государственной власти в Российской Федерации: конституционности; верховенства Конституции РФ и федеральных законов; равноправия субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий; недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации; согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов; добровольности заключения договоров и соглашений; обеспеченности ресурсами и гласности заключения договоров и соглашений. Отмечая значимость каждого из перечисленных, представляется целесообразным остановиться на трех важнейших принципах: конституционности, верховенства Конституции и федеральных законов, согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов. Их законодательное закрепление позволило прояснить ряд дискуссионных вопросов конституционного права.

Согласно принципу конституционности, ни один нормативный правовой акт, даже федеральный конституционный закон, не может перераспределять конституционно закрепленные предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения (ст.3 Закона). В договорной практике Российской Федерации с ее субъектами именно перераспределение предметов ведения, как правило, рассматривалось в качестве основного пути их разграничения. Посредством заключения договоров происходила передача отдельных вопросов ведения Российской Федерации в совместное ведение и даже в полное ведение ее субъектов, сферы совместного ведения частично передавались регионам. Соответственно развивалось и региональное законодательство. После принятия Закона ситуация изменилась коренным образом: договоры и соглашения теперь могут применяться лишь для конкретизации предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией и федеральными законами (ст.17 Закона).

В длительную дискуссию о соотношении юридической силы федеральных законов и договоров Российской Федерации с ее субъектами (далее - договоры с Федерацией, договоры) внесена законодательная ясность: определено верховенство закона над договорами (ст.4 Закона).

Впервые согласование интересов Российской Федерации и образующих ее субъектов провозглашено в качестве законодательного принципа (ст.7), который реализуется путем участия регионов в федеральном законодательном процессе (ст.13), а также в ходе договорной практики (глава III Закона). Поиск согласия между центром и территориями является важнейшим атрибутом любой федерации, отсутствие его порождает конфликты, может привести к дезинтеграции и разрушению государственности. Статья 13 в редакции Федерального закона от 20 мая 2002 г. N 52-ФЗ более детально регламентирует процедуру согласования интересов при принятии федерального закона по предметам совместного ведения, предполагает равноправное участие в ней законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Законом определены важнейшие понятия теории федерализма: "предметы ведения", "компетенция" и "полномочия". С учетом научных разработок в этой области в Закон вошли следующие положения:

- Российская Федерация как государство и ее субъекты как государственные образования имеют собственные и совместные предметы ведения, под которыми понимаются определенные сферы общественных отношений;

- органы государственной власти обладают компетенцией (совокупностью полномочий по предметам ведения) и соответствующими полномочиями (правами и обязанностями в отношении принятия правовых актов и осуществления иных государственно-властных действий) (ст.2).

3. Частью Закона стали две действующие нормы Федеративного договора 1992 г. (остальные включены в текст Конституции 1993 г. либо перестали действовать в связи с несоответствием ее положениям):

- право субъектов на опережающее правовое регулирование (ст.12);

- обязательность направления субъектам Российской Федерации законопроектов по предметам совместного ведения (ст.13).

Следует отметить, что в конституционной практике до принятия Закона данные нормы Федеративного договора не применялись и игнорировались даже Конституционным Судом РФ. Так, согласно постановлению от 9 января 1998 г. " по делу о проверке конституционности Лесного кодекса", Конституционный Суд посчитал, что юридическая сила Федеративного договора (его п.3 ст.II об обязательности направления субъектам Российской Федерации законопроектов по предметам совместного ведения) меньше силы регламентной нормы Государственной Думы РФ (ст.102 ее Регламента). В постановлении от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Читинской области Конституционным Судом подтверждено право субъектов Российской Федерации на опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения, однако действующая норма Федеративного договора, регламентирующая данный вопрос, при этом даже не упоминалась. Федеральный законодатель придал указанным нормам юридическую силу закона, завершив тем самым затянувшийся спор.

4. Федеральный закон как вид нормативного акта определен в качестве правовой формы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. Часть 3 ст.11 Конституции РФ подобной характеристики федерального закона не содержит - она предусмотрена в ч.2 ст.76 Основного Закона: "По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации". Однако нормы ст.11 в совокупности с другими положениями главы 1 Конституции составляют основы конституционного строя, которым не могут противоречить никакие другие положения Основного Закона. В связи со сказанным нередко высказывалось мнение о невозможности использования федеральных законов при разграничении предметов ведения и полномочий. Конституционному Суду РФ пришлось давать специальное разъяснение по этому поводу: в постановлении от 9 января 1998 г. федеральный закон определен как одна из основных форм разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Федеральным законом от 24 июня 1999 г. правовая позиция Конституционного Суда была закреплена, а федеральный закон назван приоритетной формой разграничения предметов совместного ведения (ст.12).

5. Впервые законодательно установлен порядок заключения договоров и соглашений (глава III Закона). "Указное право", регулировавшее эту важную сферу общественных отношений, заменено цивилизованной правовой формой - федеральным законом. В числе позитивных нормативных новелл необходимо отметить привлечение к договорному процессу законодательных органов государственной власти субъектов федерации и Совета Федерации (ст.23 Закона). Совет Федерации рассматривает проект договора с учетом мнения законодательного органа государственной власти субъекта, а Президент РФ принимает решение о подписании договора с учетом результатов его рассмотрения верхней палатой парламента.

II.

К сожалению, Федеральным законом не удалось урегулировать отношения между центром и территориями в ряде весьма важных сфер, некоторые его положения представляются спорными, не все они соответствуют конституционным нормам.

1. Не определены пределы федерального регулирования по предметам совместного ведения. При их разграничении федеральный законодатель стремится так глубоко и подробно регламентировать общественные отношения, что субъектам федерации поля для деятельности практически не остается.

Федеральные законы по предметам совместного ведения нередко принимаются как законы по предметам исключительной компетенции Российской Федерации и не оставляют ее субъектам возможностей для дальнейшего регулирования с учетом национальных, геополитических, экономических и иных особенностей*(2). Поэтому возникает необходимость "решения одной из непростых задач: какова степень, глубина федерального регулирования по тем или иным вопросам совместного ведения"*(3).

Рассматриваемый Закон не дает ответа на этот исключительно важный вопрос, а лишь осложняет ситуацию. С одной стороны, делается попытка ограничить функцию федерального законодателя принятием основ (общих принципов) правового регулирования по предметам совместного ведения (п.1 ст.12). С другой - субъектам Российской Федерации предоставляется возможность собственного регулирования лишь до принятия федерального закона по конкретному предмету совместного ведения (п.2 ст.12). Такая формулировка опережающего правового регулирования, по существу, сводит региональное законотворчество на нет. Данный подход противоречит ч.2 ст.76 Конституции, которая предоставляет субъектам федерации право принимать свои законы в соответствии с федеральными законами по предметам совместного ведения, т. е. конкретизировать правовые положения с учетом специфики регионов.

2. Значительно ограничены возможности применения договоров в конституционной практике. Договор, согласно ст.12 Закона, может быть заключен в двух случаях. Во-первых, при наличии прямого указания в федеральном законе, касающемся предмета совместного ведения, на допустимость его заключения по конкретному предмету. Это положение, как представляется, будет действовать довольно редко: федеральный законодатель стремится максимально регламентировать сферу общественных отношений по принимаемому закону и не допустить пробелов в правовом регулировании.

Во-вторых, договор заключается при отсутствии федерального закона о предмете совместного ведения. Однако в этом случае в соответствии с п.2 ст.12 Закона возможно опережающее правовое регулирование самим субъектом без применения института конституционно-правового договора. Понятно, что при наличии пробелов в федеральном законодательстве значительно проще принять региональный закон и не проходить долгий и мучительный путь подготовки, согласования и подписания договора.

Рассматриваемая статья Закона, превращающая договор в "мертвый" источник конституционного права, к тому же противоречит Конституции РФ. Основной Закон страны закрепляет право субъектов на договорное разграничение предметов и полномочий с федерацией, в состав которой они входят (ч.3 ст.11). Данная конституционная норма входит в основы конституционного строя, которые не могут быть изменены даже федеральным конституционным законом.

Разумеется, применение конституционных норм предполагает их индивидуализацию, принятие законодательных актов, обеспечивающих их реализацию в конкретных жизненных ситуациях. "В задачи Конституции не входит детальное урегулирование общественных отношений, она закрепляет основы конституционного строя, устанавливает права и свободы человека и гражданина, принципы организации и цели государства и т. п. Она образует ту почву, на которой произрастает дерево законодательства"*(4).

Однако отраслевое законодательство, регулируя процесс реализации конституционных норм, не может ограничивать их действие, определять пределы применения, устанавливать разрешительный порядок реализации конституционных прав субъектов на установление договорных отношений с федерацией, в состав которой они входят. Формулировка типа "Договор может быть заключен при прямом указании в федеральном законе на допустимость его заключения по данному предмету ведения" вряд ли применима в законодательном акте унитарного государства, не говоря уже о демократической федерации.

Таким образом, принятие Федерального закона от 24 июня 1999 г., с одной стороны, безусловно, стало важным этапом в развитии правового регулирования федеративных отношений. Однако, с другой, в этом акте четко просматривается тенденция к усилению федерального влияния и централизации государственной власти, закладываются элементы унитаризма во взаимоотношениях центра с территориями, устанавливаются жесткие пределы договорного процесса, исключающие его широкое применение в конституционной практике. По этой причине Закон встретил прохладное отношение в регионах и фактически игнорируется ими в отношении как пересмотра регионального законодательства, так и изменения договорных отношений (ст.32 Закона).

Не приветствуется Закон и федеральным законодателем. Принятые в последние годы Земельный и Трудовой кодексы, а также Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее - Административный кодекс) мало похожи на Основы законодательства по предметам совместного ведения. В условиях детальной регламентации общественных отношений региональному законодателю практически не осталось простора для собственного правового регулирования, хотя на местах имеется интересная практика в этой области*(5). Достаточно отметить, что в Административном кодексе при детальном определении предметов ведения Российской Федерации (ст.1.3) не нашлось места для перечисления предметов ведения ее субъектов. Краткое упоминание о возможности регионального законотворчества (ст.1.1) и деятельности административных комиссий (п.2 ст.22.1) не меняет впечатления о превосходстве государства по отношению к составляющим его субъектам.

III.

В результате анализа рассматриваемого акта возникают серьезные сомнения в самой конституционной возможности принятия федерального закона, регулирующего указанную область отношений.

По мнению Конституционного Суда, сформулированному в постановлении от 9 января 1998 г., "Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Очевидно, что идет речь о возможности законодательного регулирования в отношении конкретных предметов совместного ведения, разграничении конкретных полномочий и компетенции по этим предметам. Право определять принципы и порядок такого разграничения федеральному закону не предоставлено. В ст.72 Конституции подобная возможность не предусмотрена. Исходя из ч.3 ст.11 Конституции, представляется, что принципы и порядок разграничения предметов совместного ведения могут быть нормативно урегулированы либо Конституцией, либо федеративным договором, выражающим общегосударственную волю и согласованную волю субъектов, образующих Российскую Федерацию.

Федеративный договор 1992 г. исчерпал себя как действующий источник конституционного права. Возможности же федеративного договора как формы регулирования федеративных отношений, предусмотренной ч.3 ст.11 Конституции, остаются широкими. Назрела насущная необходимость в заключении нового федеративного договора, который сформирует и закрепит согласованное мнение федерации и образующих ее субъектов об основах устройства российского государства. При этом в конституционно дозволенных пределах могут быть урегулированы различные сферы общественных отношений, в первую очередь принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий.

В новом федеративном договоре, на мой взгляд, необходимо:

а) систематизировать предметы совместного ведения отдельно для законодательной и исполнительной власти;

б) определить глубину федерального проникновения законодательной и исполнительной власти по каждому предмету или группе предметов совместного ведения;

в) обозначить сферу применения договоров с федерацией о предметах совместного ведения, скорректировать процедуру и порядок принятия таких договоров;

г) пересмотреть порядок участия субъектов федерации в обсуждении и принятии федеральных законов о предметах совместного ведения;

д) установить конституционно-правовую ответственность сторон за неисполнение и ненадлежащее исполнение федеративного договора.

В этом документе могут быть отражены вопросы объединения субъектов, изменения статуса сложносоставных субъектов, упорядочения системы и структуры территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти и т. п.

* * *

Подводя итоги, отметим, что проявившаяся в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. тенденция к централизму в правовом регулировании получила дальнейшее развитие в федеральном законотворчестве. В сложившейся ситуации представляются крайне необходимыми поиск способов оптимального разграничения различных уровней государственной власти и достижение согласия между центром и территориями. Заключение нового федеративного договора между Российской Федерацией и образующими ее субъектами позволит в рамках существующей конституционной модели достичь общего согласия по ажнейшим вопросам федеративного устройства, в результате чего общегосударственная воля" сольется воедино со свободной волей российских земель.

В.А. Черепанов,

кандидат юрид. наук, заслуженный юрист РФ

"Законодательство", N 7, июль 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Действует с изменениями и дополнениями от 20 мая 2002 г.

*(2) Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. N 7. С.50-51; Муксинов И.Ш. Становление самостоятельной системы законодательства Республики Башкортостан // Федерализм в России. Казань, 2001. С.119.

*(3) Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. N 5. С.9.

*(4) Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд. М., 1997. С. 82.

*(5) Усачев В.П. Договорное регулирование полномочий субъектов Российской Федерации в сфере регулирования трудовых отношений // Государство и право. 2002. N 4.