Дорога на мировой рынок (А. Чмелев, В.А. Кувшинов, "эж-ЮРИСТ", N 35, август 2003 г.)

Дорога на мировой рынок

Новый Таможенный кодекс РФ можно с полной уверенностью назвать кодексом нового века, поскольку в нем были воплощены не только практические наработки российских специалистов, но и новейшие тенденции международного права, необходимость интеграции России в систему мирового рынка, взаимоотношения России с ВТО. Устаревшие нормы ранее действовавшего Кодекса не соответствовали современным правовым реалиям, поэтому принятие нового документа стало не просто необходимым - фактически без него в данной сфере наблюдался серьезный правовой вакуум. Сегодня мы предлагаем вашему вниманию комментарии специалистов, в которых высказывается мнение как о плюсах, так и о минусах ТК РФ.

А. Чмелев, юрист

Грядущее вступление в силу Таможенного кодекса РФ уже вызвало бурную реакцию со стороны как практикующих юристов, так и работников соответствующих органов. В N 23 "эж-ЮРИСТ" была опубликована статья заместителя председателя ГТК РФ Ю. Ф. Азарова "Кодекс честной торговли и высоких технологий". Безусловно, новый ТК РФ можно назвать таковым. Однако некоторые его положения, представляется, могли бы быть усовершенствованы или изложены иным образом.

Хотелось бы сразу отметить, что выявить природу некоторых новелл закона было проблематично, так как поиск Киотской конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (с изменениями от 26.06.99) был затруднен. Ведь официально Российская Федерации к ней не присоединялась и ее не ратифицировала. Посильную помощь в ее поиске смог оказать только Интернет.

Сравнивая старый и новый Таможенные кодексы по объему правовых норм, можно отметить, что новый "потяжелел" почти в два раза, если учитывать, что порядка 165 статей старого были изъяты с учетом кодификации административного права и фактически нашли свое отражение в нормах нового КоАП России. Еще порядка 47 статей старого Таможенного кодекса вообще не были использованы в новом нормативном акте.

По моему мнению, новеллы в Таможенном кодексе 2003 года можно условно разделить на новеллы именно Кодекса, так как в таможенном законодательстве они фактически были отражены в иных нормативных актах (в основном подзаконных), а также на новеллы таможенного законодательства (в основном изъятые из Киотской конвенции).

Безусловно, в целом новый Таможенный кодекс представляет собой позитивный подход в решении вопроса унификации международных внешнеэкономических процедур, связанных с перемещением товаров через таможенные границы. Тем не менее некоторые новеллы не вызовут восторг у отдельных участников ВЭД.

Не все так гладко

Например, к 1 января 2004 года (с учетом положений п.2 ст.439 ТК России) придется существенно потратиться таможенным брокерам, таможенным перевозчикам, владельцам таможенных складов и складов временного хранения.

Для дальнейшего осуществления своей деятельности таможенный перевозчик должен будет перестраховать ее от риска гражданской ответственности на сумму не менее 20 миллионов рублей (п.5 ст.94 ТК России), а также зарезервировать в таможенном органе еще 20 миллионов рублей в целях обеспечения уплаты таможенных платежей (п.2 ст.339 ТК России). Таможенному брокеру для продолжения своей деятельности надо будет выложить в счет обеспечения таможенных платежей аж 50 миллионов рублей (п.2 ст.339 ТК России).

Конечно, государство таким образом хочет наверняка обеспечить платежеспособность предполагаемых правонарушителей. Однако, вряд ли многие участники ВЭД смогут себе позволить единовременно найти столь немалые суммы. Особенно это касается отдаленных регионов, таких, например, как Амурская область, где на всю область только два таможенных брокера и не больше таможенных перевозчиков.

Проблема затрагивает и склады временного хранения. Многих участников ВЭД может порадовать обстоятельство, на которое указывалось в статье, подготовленной Сергеем Михайловым в разделе "Таможенные процедуры", относительно самостоятельного выбора мест временного хранения. К сожалению то, что решаемо в пределах Москвы и Московской области, может стать непосильной задачей для рядовых предпринимателей в связи с предстоящими издержками по обеспечению таможенных платежей.

С другой стороны, наличие бланкетных норм в новом Кодексе в пользу Государственного таможенного комитета и Правительства России не позволяет мне сказать, что этот закон стал законом максимально прямого действия, как было определено в разбираемой мною статье. По крайней мере, при анализе нового нормативного акта было выявлено 105 бланкетных норм в пользу вышеуказанных государственных ведомств, в то время как в еще действующем законе аналогичных норм было порядка 92.

Конечно, можно согласиться с тем, что Таможенный комитет потерял часть старых прав в пользу Правительства России (см.: ст.213, 217, 233, 254, 259 ТК России и т. д.). Правда, вряд ли для участников ВЭД это будет играть существенную роль.

Не вполне верно и утверждение, что Кодекс в должной мере регламентировал правила перемещения товаров физическими лицами. Так, глава 23 нового Таможенного кодекса, регламентирующая порядок перемещения товаров физическими лицами, делегирует Правительству России права: установления порядка применения единых ставок таможенных пошлин, установления количественных или стоимостных ограничений на ввоз товаров с полным освобождением от таможенных платежей, определения случаев, когда полное освобождение от уплаты таможенных налогов вообще не представляется либо представляется в уменьшенных пределах (ст.282 ТК России).

Позитивные результаты

В свою очередь вывод о расширении прав участников ВЭД действительно подтверждается многими новеллами. Думаю, достаточно будет сослаться на ст.6 нового Таможенного кодекса, чтобы понять, насколько отношения между властными структурами и предпринимателями могут быть изменены. Например, п.5 названной статьи устанавливает, что "никто не может быть привлечен к ответственности за нарушение таможенных правил, если это нарушение вызвано неясностью правовых норм, содержащихся в нормативных актах в области таможенного дела"!!! Сразу возникает вопрос: как часто участники ВЭД будут применять указанную норму в действительности? И кто будет арбитром в споре о том, могла ли спорная норма быть неясна для конкретного участника ВЭД или нет?!

Может порадовать участников ВЭД также увеличение с двух до четырех месяцев максимального срока временного хранения товаров до обязательного предъявления грузовой таможенной декларации. Интересны новеллы и в п.4 ст.25 ТК России в части возложения ответственности за предполагаемые убытки на таможенные органы при несвоевременном или недостаточном информировании участника ВЭД по его требованию по процедурам таможенного оформления. В целом новый Таможенный кодекс России действительно можно считать знаковым в истории развития внешнеэкономических связей, и скорее всего к изучению его новелл читатель газеты вернется еще не раз.

В.А. Кувшинов, заслуженный юрист РФ, главный эксперт Департамента по законодательству Торгово-промышленной палаты

Новый Таможенный кодекс содержит нормы, охватывающие разные правоотношения, связанные с таможенным делом, из которых следует особо выделить два основных блока норм, имеющих практическое значение для предпринимателей, перемещающих товары через таможенную границу Российской Федерации:

нормы, регулирующие внешнеторговую деятельность (таможенно-тарифное регулирование, оценка таможенной стоимости товаров, определение страны происхождения товаров, классификация товаров по товарной номенклатуре, таможенные режимы в отношении товаров и транспортных средств);

нормы по осуществлению правоохранительной деятельности таможенных органов (осуществление в разных формах таможенного контроля, наложение ареста на товары, проведение экспертизы и исследований, взятие проб и образцов, участие в валютном контроле, использование результатов таможенного контроля при производстве по делам об административных правонарушениях, рассмотрении гражданских и уголовных дел).

Задача данной статьи - рассмотреть нормы Таможенного кодекса, регулирующие внешнеторговую деятельность. Там, где это уместно, будет делаться и сопоставление этих норм с нормами, содержащимися в проекте N 303683-3 федерального закона "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" (далее - проект Закона), внесенного Правительством РФ и принятого Государственной Думой в первом чтении в апреле 2003 г. (второе чтение запланировано на сентябрь 2003 г.).

Таможенно-тарифное регулирование

В статье 1 Кодекса применяется имеющийся в Конституции Российской Федерации термин "таможенное регулирование", которое отнесено ею в п."ж" ст.71 к исключительному ведению Российской Федерации. Сказано, что оно осуществляется в соответствии с таможенным законодательством РФ и законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности. Ссылка на термин "таможенно-тарифное регулирование" появляется в ст.7, указывающей, что в таможенном деле применяются меры таможенно-тарифного регулирования, а также акты законодательства РФ о налогах и сборах, действующие на день принятия таможенной декларации, если не установлено иное.

Между тем в ст.11 в числе основных понятий мы не найдем понятий "таможенно-тарифные меры регулирования" и "нетарифные меры регулирования". В статье 2 проекта Закона вводится понятие "таможенно-тарифное регулирование". Это - "метод государственного регулирования международной торговли товарами, осуществляемый путем применения ввозных и вывозных таможенных пошлин".

Статья 19 "Таможенно-тарифное регулирование" проекта Закона говорит, что "в целях регулирования международной торговли товарами, в том числе для защиты внутреннего рынка Российской Федерации и стимулирования прогрессивных структурных изменений в экономике, в соответствии с законодательством Российской Федерации устанавливаются ввозные и вывозные таможенные пошлины". О практическом значении такой формулировки для взимании таможенных пошлин мы остановимся ниже. Статья 318 Кодекса ограничивается описанием таможенных платежей. Это - ввозные и вывозные таможенные пошлины, таможенные сборы и взимаемые при ввозе товаров на таможенную территории России налог на добавленную стоимость и акцизы. Кроме того, в этой статье упомянуты специальные, антидемпинговые и компенсационные пошлины, которые взимаются по правилам Кодекса в отношении ввозных таможенных пошлин.

Отсутствие положений о таможенно-тарифном регулировании в Кодексе и излишне краткое положение о нем в проект Закона не представляется обоснованным, так как в соответствии с принципами и нормами соглашений ВТО, на которых базируется вся совершенная многосторонняя торговая система в мире, таможенно-тарифное регулирование признается основным правомерным торгово-политическим инструментом, регулирующим международный товарооборот.

Нетарифное регулирование

В отличие от таможенно-тарифного нетарифное регулирование в соглашениях ВТО в целом не приветствуется, но тем не менее в них присутствует ряд компромиссных положений, позволяющих в известной мере применять нетарифное регулирование. Статья 7 Кодекса относит к нетарифным мерам регулирования запреты и ограничения внешней торговли в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности. В статье 20 проекта Закона делается ссылка на "нетарифное регулирование" без формулировки, раскрывающей содержание этого понятия, но в ст.21-24 и 26 проекта Закона оно излагается как система различных запретов и ограничений внешней торговли товарами.

Следуя положениям такого соглашения ВТО, как Генеральное соглашения по тарифам и торговле 1994 г. (ГАТТ-1994), проект Закона исходит из общего правила последнего о недопущении количественных ограничений внешней торговли и возможности применения запретов и ограничений лишь в исключительных случаях и на временной основе, устанавливаемых Правительством РФ. В частности, для предотвращения либо уменьшения критического недостатка товаров, существенно важных для отечественного рынка, и в связи с применением стандартов (технических регламентов) или норм классификации, сортировки или реализации товаров в международной торговле. При этом такие запреты и ограничения в торговле с различными странами, как правило, должны применяться на недискриминационной основе.

Квоты (стоимостные или физические объемы ввоза или вывоза товаров) при установлении количественных ограничений должны устанавливаться путем проведения конкурса либо аукциона, или в порядке фактического проведения операций по экспорту или импорту до суммарного исполнения квоты, или на основе истории поставок, а именно принимая во внимание предыдущий импорт или экспорт указанного товара, или иными методами. Распределение квот должно основываться на равноправии участников внешнеторговой деятельности и их недискриминации по признакам формы собственности, места регистрации или положения на рынке.

Лицензирование в сфере внешней торговли товарами (разрешительный порядок экспорта и (или) импорта отдельных видов товаров) устанавливается в случае введения временных количественных ограничений для отдельных видов товаров - товаров, которые могут неблагоприятно воздействовать на здоровье и безопасность людей, состояние окружающей среды и безопасность государства, и товаров, в отношении которых Российской Федерацией приняты международные обязательства. Отсутствие лицензии является основанием для отказа в проведении таможенного оформления и пропуска товара через таможенную границу РФ.

Специальной мерой нетарифного регулировании согласно ст.26 проекта Закона может быть предоставление лицензии на исключительное (монопольное) право на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров организациям со статусом федерального государственного предприятия, определенным Правительством РФ. Перечни таких товаров должны составлять федеральные законы. Организации, которым предоставлено такое исключительное право, совершают сделки по экспорту и (или) должны (учитываются соответствующие положения ГАТТ-1994) основываться на принципе недискриминации и руководствоваться только коммерческими соображениями. В условиях либерализации внешней торговли эта мера является скорее теоретически возможной, хотя вполне ее можно было бы применить с учетом традиций российского государства, например в отношении торговли алкогольной продукцией.

Названные меры нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности, конечно, в международной практике не ограничиваются только системой розничных запретов и ограничений внешней торговли товарами, упомянутых в проекте Закона. В соответствии с классификацией по методике ЮНКТАД (Комиссии ООН по торговле и развитию) они включают также и иные меры нетарифного регулирования.

Кстати, вопрос об авансовых таможенных платежах урегулирован в ст.330 и 331 Кодекса. Авансовые таможенные платежи могут быть внесены в валюте Российской Федерации или иностранной валюте. Пересчет валюты производится по курсу, действующему на день принятия таможенной декларации, а если уплата таможенных платежей не связана с подачей последней, то по курсу на день фактической уплаты.

Курсы иностранных валют, как известно, с течением времени меняются в ту или иную сторону. Согласно ст.130 Кодекса может быть подана предварительная таможенная декларация за 15 дней до прибыли иностранных товаров на таможенную границу России, а неполная таможенная декларация может быть подана за 45 дней. Названный срок не так уж мал. Во время его действия участник внешнеторговой деятельности может спрогнозировать тенденции в изменении курса валют (при подаче неполной таможенной декларации применяется порядок исчисления и уплаты таможенных платежей, как и при подаче полной и надлежащим образом заполненной таможенной декларации).

Пошлина и налоги

На соотношении назначения таможенной пошлины и налогов следует остановиться подробнее, так как это имеет не только теоретическое, но и практическое значение.

В подп.25 п.1 ст.11 Кодекса в числе основных понятий мы находим понятие "налоги", под которым понимаются налог на добавленную стоимость и акцизы, взимаемые таможенными органами при перемещении товаров через таможенную границу, а в подп.26 - понятие "внутренние налоги", включающее в себя налог на добавленную стоимость и акцизы, взимаемые при обороте на территории России. Однако ни в этой статье, ни в статьях раздела III Кодекса, посвященного таможенным платежам, мы не находим определения таможенной пошлины.

Концептуально Кодекс исходит из того, что таможенная пошлина является обычным федеральным налогом, имеющим чисто фискальное значение (пополнение доходной части федерального бюджета). Предполагается, что положения о таможенной пошлине будет включены в отдельную главу 2 НК РФ. В п.3 ст.319 Кодекса сказано, что в отношении товаров, выпущенных для свободного обращения на российской таможенной территории либо вывезенных с этой территории, обязанность по уплате таможенной пошлины прекращается в случаях, предусмотренных НК РФ.

Между тем рассматривать таможенную пошлину всего лишь как обычный налог, взимаемый с целью пополнения доходной части бюджета, неправомерно с точки зрения общепризнанных принципов и норм международного права, которые в соответствии со ст.15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Принципы и нормы в сфере таможенно-тарифного регулирования международной торговли установлены в таком базовом международном соглашении ВТО, как ГАТТ-1994. Таможенная пошлина согласно ГАТТ-1994 - торгово-политический инструмент, главная цель которого состоит в оперативном регулировании внешнеторгового оборота и в конечном итоге в формировании экономической структуры в соответствующей стране (что отражено в ст.19 проекта Закона, но не в Кодексе). Таможенная пошлина является прежде всего не фискальной, а ценовой категорией, выполняющей основную функцию регулятора внешнеторговых операций либо в сторону протекционизма, либо в сторону либерализации внешнеторгового оборота. Целевое назначение таможенной пошлины на протяжении всей истории международных торгово-экономических отношений заключалось прежде всего в том, что защитить интересы отечественных товаропроизводителей, обеспечить оптимальное соотношение между конкурирующим с отечественным производством товаров импортом аналогичных иностранных товаров.

Именно потому таможенная пошлина и налоги рассматриваются в ГАТТ-1994 в разных статьях (первая - в ст.II, вторые - в ст.III). В ст.II в отношении таможенной пошлины говорится о применении режима наибольшего благоприятствования, недискриминации стран при перемещении товаров через таможенную границу, а в ст.III - в отношении налогов, взимаемых на территории соответствующего государства, сказано о применении национального режима, не менее благоприятного для иностранных товаров, чем для отечественных. Следовательно, ГАТТ-1994 исходит из того, что таможенные пошлины и налоги являются разными понятиями.

Формирование доходной части федерального бюджета, как это не представляется важным, по сравнению с указанной функцией таможенной пошлины вторично. В рамках ВТО предусмотрена прогрессивная либерализация таможенно-тарифного регулирования международной торговли вплоть до полной в конечном итоге отмены ввозных таможенных пошлин. Таким образом, значение фискальной функции ввозных таможенных пошлин как средства пополнения доходной части бюджета будет постепенно снижаться (вывозные таможенные пошлины вообще не поощряются в ВТО как искажающие уровень мировых цен в международной торговле). Вместо традиционных ввозных таможенных пошлин с целью защиты отечественных товаропроизводителей в международной практике все больше используются специальные, антидемпинговые и компенсационные пошлины.

О каких чисто практических последствиях для участников внешнеторговой деятельности может идти речь?

В ст.8 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) содержится понятие налога как "обязательного, индивидуально безвозмездного платежа, взимаемого с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного введения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований". Для каждого налога согласно ст.17 НК РФ должны быть определены налогоплательщик и элементы налогообложения: объект налогообложения (определение в ст.38 НК РФ); налоговая база (ст.53 НК РФ); налоговый период (ст.55 НК РФ); налоговая ставка (ст.53 НК РФ); порядок исчисления налога (ст.54 НК РФ); порядок и срок уплаты налога (ст.57-58 НК РФ).

Характерно, что, не дожидаясь включения новой главы в НК РФ о таможенной пошлине, все же прослеживается попытка сформулировать элементы налогообложения для таможенной пошлины непосредственно в Кодексе, хотя и не вполне последовательно. Статья 332 Кодекса объектом налогообложения называет товары, перемещаемые через таможенную границу, а налоговой базой - их таможенную стоимость и (или) количество. В ст.324-327 Кодекса предусмотрены такие элементы, как порядок исчисления таможенной пошлины, а в ст.328-336 - порядок и срок уплаты таможенной пошлины.

Непоследовательность в определении элементов налогообложения проявилась в незавершенности - методы определения таможенной стоимости Кодексом не предусмотрены. Вместо этого в отношении определения таможенной стоимости в ст.323 Кодекса сделана отсылка к законодательству РФ.

В настоящее время методы определения таможенной стоимости предусмотрены в Законе РФ "О таможенном тарифе". Они отвечают положениям такого Соглашения ВТО, как Соглашение по применению статьи VII Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 года. Если законодатель начал определять элементы обложения таможенной пошлины непосредственно в Кодексе, то целесообразно было бы воспроизвести их все в данном кодифицирующем законодательном акте, а не делать ненужную отсылку. Нужно было бы также, по нашему мнению, включить в Кодекс положения о принципах и правилах, относящихся к Таможенному тарифу Российской Федерации. Тупиковая ситуация возникает с таким элементом таможенной пошлины, как ее ставка, тесно связанная с Таможенным тарифом. Об этом Кодекс просто умалчивает, что опять-таки объясняется отношением к сущности таможенной пошлины. Устанавливать в федеральном законе конкретные ставки таможенных пошлин, являющихся инструментом оперативного регулирования внешней торговли, было бы абсурдом. Представляется вполне обоснованным, что Правительство РФ периодически своими постановлениями и распоряжениями изменяет ставки таможенных пошлин на товары в зависимости от конъюнктуры мирового рынка и внутренней экономической ситуации. Данную ситуацию следовало бы отразить в положениях Кодекса, регулирующих принципы и правила установления и применения Таможенного тарифа, но такие положения отсутствуют, что делает содержание Кодекса не завершенным.

"эж-ЮРИСТ", N 35, август 2003 г.