Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20 января 2020 г. N Ф08-11323/19 по делу N А32-12655/2019

г. Краснодар

20 января 2020 г.

Дело N А32-12655/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 14 января 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 января 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Прокофьевой Т.В., судей Драбо Т.Н. и Посаженникова М.В., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Фортуна Сервис" (ИНН 2342018565, ОГРН 1102342000100) - руководителя Безручко В.А., от заинтересованного лица - Министерства природных ресурсов Краснодарского края (ИНН 2312161984, ОГРН 1092312004113) - Буримовой И.Н. (доверенность от 25.12.2019), рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Фортуна Сервис" на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.10.2019 по делу N А32-12655/2019, установил следующее.

ООО "Фортуна Сервис" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Министерству природных ресурсов Краснодарского края (далее - министерство) о признании незаконным и отмене постановления от 29.11.2018 N 1.18/1594-4/4 о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 7.3 и частью 1 статьи 8.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) в виде 800 тыс. рублей штрафа.

Решением суда от 19.07.2019 заявленные требования удовлетворены. Решение мотивировано тем, что вменяемые обществу административные правонарушения образованы разными фактическими обстоятельствами и не вытекают из одного действия (бездействия) как обязательного и необходимого условия для применения положений частей 2 и 3 статьи 4.4 Кодекса.

Постановлением от 21.10.2019 суд апелляционной инстанции отменил решение суда от 19.07.2019. В удовлетворении заявленных требований отказал.

Судебный акт мотивирован совершением обществом одного действия, содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя статьями Кодекса - по части 2 статьи 7.3 Кодекса и по части 1 статьи 8.10 Кодекса, поэтому министерство при назначении наказания правомерно применило нормы части 2 статьи 4.4 Кодекса.

Общество обратилось в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить постановление апелляционной инстанции от 21.10.2019, оставить в силе решение суда от 19.07.2019. Заявитель жалобы считает, что указание суда апелляционной инстанции о том, что министерство обоснованно на основании одного протокола одним постановлением привлекло общество к административной ответственности по части 2 статьи 7.3 и части 1 статьи 8.10 Кодекса противоречит нормам Кодекса. Выявленные нарушения совершены обществом в результате нескольких разных действий. Должностное лицо министерства не должно было при вынесении оспариваемого постановления применять положения части 2 статьи 4.4 Кодекса.

В отзыве на кассационную жалобу и пояснениях министерство считает обжалуемый судебный акт законным и обоснованным и просит кассационную жалобу оставить без удовлетворения.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Представитель министерства в судебном заседании просил судебный акт оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, отзыва, пояснения, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты надлежит отменить на основании следующего.

Как видно из материалов дела, на основании приказа от 22.10.2018 N 1.18/1594 министерство провело внеплановую выездную проверку соблюдения обществом обязательных требований в области охраны окружающей среды и природопользования, в ходе которой установило, что при осуществлении разработки и рекультивации Хамкетинского месторождения песка в Мостовском районе Краснодарского края обществом в 2017 и 2018 годах в отсутствие утвержденных годовых планов развития горных работ на 2017 и 2018 годы добыто 0,148 тыс. куб. м песка, сверхнормативные потери при добыче составили 0,01 тыс. куб. м. песка, что зафиксировано в акте проверки от 26.11.2018 N 1.18/1594-2.

Указанные обстоятельства послужили основанием для вывода о наличии в действиях общества нарушений действующего законодательства в области рационального использования и охраны недр - статей 22, 23, 23.2 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", пунктов 31, 50, 54, 55 Правил охраны недр, утвержденных постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 06.06.2003 N 71, пунктов 2, 3, 4 Правил утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2001 N 921, подпункта 1 пункта 3.2 статьи 3, подпунктов 1, 2, 5 пункта 4.1 статьи 4 приложения N 1 к лицензии на пользование недрами от 20.05.2011 КРД 80246 ТР, пунктов 3.3.5.4, 3.6, 9.1.3, 9.2.4 Технического проекта на разработку и рекультивацию Хамкетинского месторождения песка в Мостовском районе Краснодарского края.

По итогам проведенной проверки министерство составило протокол об административном правонарушении от 26.11.2018 N 1.18/1594-4/1 по части 2 статьи 7.3 и по части 1 статьи 8.10 Кодекса и вынесло постановление от 29.11.2018 N 1.18/1594-4/4 о признании общества виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.3 и частью 1 статье 8.10 Кодекса и назначении ему наказания в виде 800 тыс. рублей административного штрафа.

Полагая, что указанное постановление является незаконным, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Согласно части 2 статьи 7.3 Кодекса пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Согласно статье 11 Закон Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Предоставление участка (участков) недр в пользование на условиях соглашения о разделе продукции оформляется лицензией на пользование недрами.

Лицензия удостоверяет право пользования указанным участком (участками) недр на условиях соглашения, определяющего все необходимые условия пользования недрами в соответствии с Федеральным законом от 30.12.1995 N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" и законодательством Российской Федерации о недрах.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Согласно статье 9 Закона о недрах права и обязанности пользователя недр возникают с даты государственной регистрации лицензии на пользование участком недр, при предоставлении права пользования участком недр на условиях соглашения о разделе продукции, - с даты вступления такого соглашения в силу.

Частью второй статьи 24 Закона о недрах установлена обязанность пользователей недрами обеспечить безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами. Мероприятия по выполнению основных требований об обеспечении безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, включаются в планы или схемы развития горных работ, которые подлежат согласованию с органом государственного горного надзора. Порядок подготовки, рассмотрения и согласования планов или схем развития горных работ по видам полезных ископаемых устанавливается Правительством Российской Федерации (часть шестая статьи 24 Закона о недрах).

В соответствии со статьей 22 Закона о недрах пользователь недр обязан обеспечить соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.08.2015 N 814 утверждены Правила подготовки, рассмотрения и согласования планов и схем развития горных работ по видам полезных ископаемых (далее - Правила N 814).

В соответствии с Правилами N 814 планы и схемы развития горных работ подготавливаются по видам полезных ископаемых и содержат мероприятия по выполнению требований законодательства Российской Федерации о недрах и законодательства Российской Федерации в области промышленной безопасности по обеспечению безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также сведения о потерях полезных ископаемых. Они определяют направления развития горных работ, условия, технические и технологические решения при эксплуатации объектов ведения горных работ, объемы добычи и переработки полезных ископаемых.

План развития горных работ составляется на основе утвержденных в установленном порядке технических проектов и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, условий лицензий на пользование недрами, соглашений о разделе продукции и нормативных требований в сфере недропользования сроком на 1 год по всем планируемым видам горных работ.

Планы и схемы развития горных работ до их утверждения подлежат согласованию с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору. В силу пункта 54 Правил охраны недр, утвержденных постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 06.06.2003 N 71, производство горных работ без согласованного с органами Госгортехнадзора России годового плана, а также с отступлениями от согласованного годового плана не допускается.

Состав правонарушения по статье 8.10 Кодекса образует выборочная внепроектная отработка месторождений полезных ископаемых, приводящая к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых, разубоживание полезных ископаемых, а равно иное нерациональное использование недр, ведущее к сверхнормативным потерям при добыче полезных ископаемых или при переработке минерального сырья.

В силу пункта 55 Правил охраны недр, утвержденных постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 06.06.2003 N 71, нормативы потерь и полезных ископаемых при добыче устанавливаются на основании технико-экономических расчетов для каждой выемочной единицы, вовлекаемой в отработку в планируемом периоде, в соответствии с установленными требованиями.

В соответствии с пунктом 2 Правил утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2001 N 921 (далее - Правила N 921), нормативы потерь твердых полезных ископаемых (включая общераспространенные) и подземных вод (минеральных, промышленных, термальных) при добыче рассчитываются по конкретным местам образования потерь при проектировании горных работ и утверждаются недропользователем в составе проектной документации, подготовленной и согласованной в соответствии со статьей 23.2 Закона о недрах.

Согласно пункту 3 Правил N 921 нормативы потерь твердых полезных ископаемых и подземных вод (минеральных, промышленных, термальных) уточняются в зависимости от конкретных горно-геологических условий, применяемых схем, способов и систем разработки участка месторождения, планируемого к разработке в предстоящем году, при подготовке годовых планов развития горных работ (годовых программ работ). Для месторождений, срок разработки которых не превышает 5 лет (без учета периода подготовки месторождения к промышленной эксплуатации), нормативы потерь полезных ископаемых при их добыче включаются в состав технического проекта на разработку месторождения на весь период разработки месторождения и впоследствии не уточняются.

Из изложенного следует, что размер нормативов потерь устанавливается на конкретное место образования потерь и утверждается указанными выше органами на предстоящий год.

В соответствии с пункту 4 Правил N 921 при отсутствии утвержденных в установленном порядке нормативов потерь все фактические потери полезных ископаемых относятся к сверхнормативным до утверждения нормативов потерь.

Кроме того, в соответствии с пунктом 5 статьи 23 Закона о недрах основным требованием по рациональному использованию недр является обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов.

Проведение работ в отсутствие плана развития горных работ, в котором определяются направление развития горных работ, условия, технические и технологические решения при эксплуатации объектов ведения горных работ, объемы добычи и переработки полезных ископаемых, а также потери полезных ископаемых суды признали нерациональным использованием недр.

Частью 1 статьи 4.4 Кодекса определено, что при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные обществом требования, указал, что состав правонарушения по части 2 статьи 7.3 Кодекса образуют действия по пользованию недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта (неразработка плана горных работ). При этом, состав правонарушения по статье 8.10 Кодекса образует выборочная внепроектная отработка месторождений полезных ископаемых, приводящая к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых, разубоживание полезных ископаемых, а равно иное нерациональное использование недр, ведущее к сверхнормативным потерям при добыче полезных ископаемых или при переработке минерального сырья. С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к выводу, что указанные правонарушения совершены обществом в результате нескольких разных действий, а, следовательно, положения части 2 статьи 4.4 Кодекса не могли быть применены, поскольку наказания должны быть назначены за каждое совершенное административное правонарушение.

Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции руководствовался следующим.

Назначение одного административного наказания за совершение нескольких административных правонарушений возможно только при наличии идеальной совокупности административных правонарушений, то есть в случаях и при условиях, предусмотренных частью 2 статьи 4.4 Кодекса.

Указанной нормой установлено, что при совершении лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) названного Кодекса и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие), более строгого административного наказания.

С учетом изложенного является правомерным вывод суда апелляционной инстанции, что добыча полезных ископаемых без разработки плана горных работ является нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, в том числе с учетом вышеизложенных положений действующего законодательства способно привести к нерациональному использованию недр при наличии при добыче потерь, признаваемых сверхнормативными, в этом случае обоснованно привлечение к административной ответственности по части 2 статьи 7.3 и части 1 статьи 8.10 Кодекса, при назначении наказания подлежат применению нормы части 2 пункта 2 части 3 статьи 4.4 Кодекса в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие), более строгого административного наказания.

Суды сделали вывод о том, что общество осуществляет деятельность на основании лицензии на пользование недрами от 20.05.2011 КРД 80246 ТР с целевым назначением и видами работ "Разведка и добыча песка на Хамкетинском месторождении", сроком действия до 20.05.2031, в пределах земельного участка с кадастровым номером 23:20:0704001:1280 (категория земель: земли сельскохозяйственного назначения), расположенном по адресу: Краснодарский край, в 3 км северо-восточнее ст. Хамкетинская Губского сельского поселения Мостовского района.

Согласно техническому проекту на разработку и рекультивацию Хамкетинского месторождения песка в Мостовском районе Краснодарского края (т. 1, л. д. 150 - 167) планы развития горных работ на месторождении разрабатываются ежегодно и согласовываются с органами Ростехнадзора; добычные работы необходимо вести в строгом соответствии с проектом разработки и рекультивации месторождения и ежегодными планами развития горных работ. Доказательства разработки обществом в установленном порядке планов развития горных работ на 2017 и 2018 годы в материалы дела не представлены.

Поскольку факт нарушения названного требования условий пользования недрами, выразившегося в осуществлении разработки и рекультивации Хамкетинского месторождения песка в Мостовском районе Краснодарского края в 2017 и 2018 годах в отсутствие утвержденных годовых планов развития горных работ на 2017 и 2018 годы, подтвержден, по мнению судов, совокупностью представленных в дело доказательств, и противоречит условиям лицензии на пользование недрами, обществом по существу не оспаривается, суды сделали вывод о наличии события административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 7.3 Кодекса.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Применительно к 2017 году в материалах дела отсутствуют доказательства осуществления обществом разработки Хамкетинского месторождения песка в Мостовском районе Краснодарского края, однако факт добычи обществом 7,81 тыс. куб. м в 2018 году подтвержден статистическими формами самого общества за 2018 год (т. 1, л. д. 168 - 171. 173 - 173А).

Таким образом, вывод судов о том, что общество осуществляло разработку Хамкетинского месторождения песка в Мостовском районе Краснодарского края в 2018 году в отсутствие утвержденных годовых планов развития горных работ на 2018 год, соответствует материалам дела. Данного факта достаточно для вывода о наличии в действиях общества состава правонарушения по части 2 статьи 7.3 Кодекса, ответственность, за которое предусмотрена в виде штрафа для юридических лиц в размере от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Частью 1 статьи 8.10 Кодекса предусмотрено, что выборочная (внепроектная) отработка месторождений полезных ископаемых, приводящая к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых, разубоживание полезных ископаемых, а равно иное нерациональное использование недр, ведущее к сверхнормативным потерям при добыче полезных ископаемых или при переработке минерального сырья влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей.

Применительно к данной норме в материалах дела суды не установили и в материалы дела не представлены доказательства возникновения у общества необоснованных потерь запасов полезных ископаемых, разубоживания полезных ископаемых, а равно сверхнормативных потерь при добыче полезных ископаемых.

По смыслу судебных актов министерство не вменяло обществу по части 1 статьи 8.10 Кодекса в качестве противоправного деяния выборочную (внепроектную) отработку месторождений полезных ископаемых, приводящую к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых, разубоживанию полезных ископаемых.

Нерациональным использованием недр суды признали проведение работ в отсутствие плана развития горных работ, в котором определяются направление развития горных работ, условия, технические и технологические решения при эксплуатации объектов ведения горных работ, объемы добычи и переработки полезных ископаемых, нормативов их потерь.

Между тем часть 1 статьи 8.10 Кодекса предусматривает ответственность за иное нерациональное использование недр, ведущее к сверхнормативным потерям при добыче полезных ископаемых или при переработке минерального сырья.

Потери полезного ископаемого при добыче - это часть балансовых запасов полезного ископаемого, не извлеченная из недр при разработке месторождения, добытая и направленная в породные отвалы, оставленная (потерянная) в местах складирования, погрузки и на транспортных путях технологического цикла горного производства.

Согласно годовой форме федерального государственного статистического наблюдения N 2-ЛС "Сведения о выполнении условий пользования недрами при добыче твердых полезных ископаемых" за 2018 год, N 70-тп "Сведения об извлечении полезных ископаемых при добыче" за 2018 год фактические потери составили 0 %, поскольку фактически коэффициент извлечения основного полезного ископаемого составил 100 % (против запроектированного (планового) - 91 %). Данные показатели министерство не опровергло.

В акте проверки, протоколе об административном правонарушении и оспариваемом постановлении о привлечении к административной ответственности министерство вменило обществу добычу в 2017 году 0,148 тыс. куб. м песка и 0,01 тыс. куб. м сверхнормативных потерь песка при его добыче. Данную информацию министерство указало, сославшись на получение от общества годовой формы федерального государственного статистического наблюдения N 5-гр "Сведения о состоянии и изменении запасов твердых полезных ископаемых" за 2017 год, N 70-тп "Сведения об извлечении полезных ископаемых при добыче" за 2017 год, однако такие отчеты в материалах дела отсутствуют. Представитель общества в судебном заседании настаивал на том, что общество в 2017 году не вело добычу песка, а во исполнение определения суда о представлении документально-правового обоснования министерство представило суду материалы административного дела, в которых отсутствовали какие-либо документы, подтверждающие добычу им песка в 2017 году и возникновения в связи с этим сверхнормативных потерь, что, по утверждению представителя общества, свидетельствует об отсутствии таких отчетов, оформленных обществом.

Таким образом, факт совершения обществом вмененного административного правонарушения по части 1 статьи 8.10 Кодекса судами не установлен и не подтвержден материалами дела. Между тем от выяснения данного обстоятельства зависит законность оспариваемого постановления, поскольку штраф обществу назначен в пределах санкции части 1 статьи 8.10 Кодекса, предусматривающей назначение более строгого административного наказания, нежели часть 2 статьи 7.3 Кодекса.

Суд кассационной инстанции считает неправомерным при таких обстоятельствах вывод суда апелляционной инстанции об отсутствии правовых оснований для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления министерства, а также вывод судов о подтверждении материалами дела наличия в действиях общества состава правонарушения по части 1 статьи 8.10 Кодекса.

Данные процессуальные нарушения привели к недостаточно полному исследованию доказательств и принятию неправильных и необоснованных судебных актов в части выводов о наличии состава правонарушения по части 1 статьи 8.10 Кодекса, что является основанием для их отмены в силу части 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная инстанция не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении либо были отвергнуты судом, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и о том, какая норма материального права должна быть применена (часть 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). Таким образом, процессуальный закон, определяя пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции, не предоставил ему права исследовать и оценивать доказательства, которые ранее не были предметом исследования (оценки).

При таких обстоятельствах решение суда и постановление апелляционной инстанции подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, в ходе которого суду следует устранить отмеченные недостатки, истребовать документы и доказательства, в полном объеме исследовать доводы лиц, участвующих в деле, представленные доказательства, дать им надлежащую оценку с учетом норм действующего законодательства.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 19.07.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.10.2019 по делу N А32-12655/2019 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.В. Прокофьева

Судьи

Т.Н. Драбо М.В. Посаженников