Судебный нормоконтроль как способ преодоления экономических конфликтов (Е.К. Замотаева, "Право и экономика", N 9, сентябрь 2003 г.)

Судебный нормоконтроль как способ преодоления экономических
конфликтов

     Виды процедур судебного нормоконтроля                               

     Конкретный и абстрактный нормоконтроль: достоинства и недостатки     

     Новеллы судебно-процессуального законодательства                    

     Проблемы судебного оспаривания нормативных правовых актов           

В экономике как одной из наиболее сложных составляющих общественного строя часто возникают спорные трудноразрешимые ситуации. Особенно это характерно для государств с экономической системой переходного типа, каковой является Россия. В таких конфликтах прямо или косвенно затрагивается широкий спектр интересов участников социально-экономических отношений.

Формально-юридическое выражение указанные конфликты получают в издании органами власти и должностными лицами противоречащих друг другу правовых норм. Не вписывающиеся в существующую систему права нормативные положения способны, в свою очередь, вызвать множество проблем в экономической и иных сферах общественной жизни.

Во избежание подобных ситуаций и в целях обеспечения охраны и защиты прав и законных интересов субъектов имущественных отношений в государстве создается специальный механизм контроля и надзора за подготовкой, принятием и реализацией нормативных правовых актов. В него входят разнообразные структуры, наделенные полномочиями по выявлению, фиксации и устранению нарушений законности в сферах правотворчества и правоприменения, осуществление которых сопряжено с использованием целого ряда процедур рассмотрения и преодоления юридических коллизий*(1).

В правовом государстве важнейшее значение придается судебным процедурам урегулирования споров. Именно суд является последней инстанцией, к которой апеллируют стороны за разрешением возникших разногласий. Органы судебной власти в установленной форме и в пределах закрепленной за ними компетенции выполняют функцию контроля за соответствием одних нормативных правовых актов другим, имеющим большую юридическую силу. Подобная деятельность является одной из гарантий конституционного права на судебную защиту. С одной стороны, заинтересованным лицам предоставляется возможность судебного оспаривания все большего числа нормативных решений, принимаемых на разных уровнях публичной власти, с другой, - создается разветвленный механизм проверки их судами.

Виды процедур судебного нормоконтроля

Подробнее процедуры судебного нормоконтроля реализуются в форме четырех установленных Конституцией РФ способов осуществления судебной власти - конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Различия между ними можно провести по следующим критериям: предмету обращения в суд, "правовому масштабу" проверки нормативных актов, характеру деятельности, в связи с которой были нарушены права и свободы, субъектам инициирования процедуры нормоконтроля, правовым последствиям.

В зависимости от того, что является предметом обращения в суд требование о рассмотрении того или иного публично - или частноправового спора либо требование о проверке конституционности (законности) нормативного правового акта - различают процедуры так называемого конкретного (осуществляемого в связи со слушанием в суде какого-либо уголовного, гражданского, арбитражного, конституционного, административного дела) и абстрактного (не связанного с производством по конкретному делу) нормоконтроля.

Общую правовую основу конкретного нормоконтроля составляют ст.120 Конституции РФ и развивающий ее содержание п.3 ст.5 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. (в ред. от 15 декабря 2001 г.) "О судебной системе Российской Федерации". Согласно этим нормам суд любой инстанции, обнаружив при рассмотрении любого дела несоответствие между подлежащим применению (примененным) нормативным правовым актом и актом большей юридической силы, включая Конституцию, должен руководствоваться нормативными положениями большей юридической силы.

В отличие от конкретного, абстрактный нормоконтроль возможен только в форме конституционного и административного судопроизводств. Кроме того, он в гораздо большей степени регламентирован нормами судебно-процессуального законодательства - конституционного, гражданского, арбитражного. Объясняется это тем, что проверка законности, конституционности положений оспариваемого нормативного акта является основной задачей судебной деятельности и ключевым требованием заявителей.

"Правовой масштаб" нормоконтроля зависит от вида судопроизводства и характера контроля. Под "правовым масштабом" понимаются положения нормативного акта, имеющего большую юридическую силу по сравнению с проверяемым, соответствие либо несоответствие которым устанавливает суд в ходе проверки. В гражданском и уголовном судопроизводствах применяется только конкретный контроль, "масштаб" которого представляет собой набор разноуровневых нормативно-правовых предписаний. В конституционном и административном судопроизводствах возможен как конкретный, так и абстрактный контроль. Напомним, что единственным "правовым масштабом" деятельности органов конституционной юстиции независимо от вида контроля может быть федеральная Конституция либо конституция (устав) субъекта РФ. Никакие иные нормативные акты не могут служить для конституционных судов критерием проверки. Однако конституционные (уставные) суды субъектов Федерации при рассмотрении дел должны, на наш взгляд, соотносить нормы основного закона субъекта РФ с федеральными Конституцией и законодательством. Что касается "масштаба" нормоконтроля в административном судопроизводстве, то его количественная и качественная характеристики (состав и юридическая природа входящих в него нормативных правовых актов) напрямую связаны с видом контроля. Если при рассмотрении конкретного дела суды могут сопоставлять нормативные акты с иными актами большей юридической силы вплоть до Конституции, то она "выпадает" из "правового масштаба" деятельности суда, если речь идет о непосредственном оспаривании актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. Выбор "масштаба" определяется, прежде всего, местом проверяемого акта в иерархии нормативных правовых актов, его юридической силой.

Различия между процедурами абстрактного нормоконтроля можно провести по характеру деятельности участников правоотношений, в связи с которой были нарушены оспариваемым актом их права, свободы и законные интересы. Если это- предпринимательская или иная экономическая деятельность, то дело будет подведомственно арбитражному суду. В противном случае оно подлежит рассмотрению другими судами в соответствии с их компетенцией. Заметим, что сущность спорного правоотношения, характер деятельности, правовое регулирование которой привело к нарушению прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, иных лиц,единственный критерий разграничения компетенции в сфере оспаривания актов между судами общей и арбитражной юрисдикции.

Круг субъектов инициирования судебного нормоконтроля зависит от вида судопроизводства и определяется судебно-процессуальным законодательством. С инициативой проведения конкретного контроля выступают лица, участвующие в судебном рассмотрении того или иного уголовного, гражданского, конституционного, арбитражного или административного дела. Субъекты обращения в суд в порядке абстрактного нормоконтроля устанавливаются в перечнях органов и лиц, уполномоченных на подачу соответствующего заявления (запроса). Данные перечни зачастую совпадают с кругом участников производства по конкретным делам, но могут различаться между собой по составу и по степени определенности.

Юридические последствия контроля, так же, как "правовой масштаб" и субъекты инициативы его проведения, обусловлены видом судопроизводства и самой проверки. Если нормоконтроль осуществляется в гражданском или уголовном судопроизводстве, а также в конституционном и административном, не связанным с оспариванием актов, то он всегда будет конкретным. Его результат - неприменение судом в рассматриваемом деле нормативного правового акта, противоречащего акту большей юридической силы, и разрешение спора на основе норм, занимающих приоритетное положение в системе права.

Иначе обстоит дело с последствиями абстрактного контроля. Акт (его отдельные положения), признанный неконституционным, становится недействительным, а признанный незаконным - недействующим. Однако для юридической природы самого акта не имеет принципиального значения принятие судом того или иного решения. В том и другом случае он утрачивает силу (полностью или в части) и не подлежит дальнейшему применению. Указанные понятия были введены Конституционным Судом РФ в одном из его решений для того, чтобы, с одной стороны, подчеркнуть отсутствие у судов общей юрисдикции (думается, в равной мере это относится и к арбитражным судам) полномочий признавать определенные нормативные акты не соответствующими Конституции РФ и утрачивающими юридическую силу, а с другой - обосновать право заинтересованных лиц на обращение в Конституционный Суд с требованием о проверке конституционности нормативных актов, ранее признанных незаконными, подтверждая тем самым исключительный характер своей компетенции по проверке соответствия этих актов Конституции*(2). "Однако такой подход к разграничению компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом Российской Федерации и другими судами, - отмечено в постановлении,не отрицает правомочия судов общей юрисдикции подтверждать недействительность (выделено авт.) законов субъекта Российской Федерации, содержащих такие же положения, какие уже были признаны неконституционными Конституционным Судом Российской Федерации, ...что вытекает из части второй ст.87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Конкретный и абстрактный нормоконтроль: достоинства и недостатки

Сравнительный анализ процедур судебного нормоконтроля позволяет выявить их отрицательные и положительные стороны.

Значительный недостаток конкретного контроля состоит в том, что факт признания нормативного правового акта незаконным (неконституционным) никак не отражается на системе действующих правовых норм и не влияет на процессы правотворчества и правоприменения. Неправомерный акт будет продолжать действовать, нарушать права и свободы, может беспрепятственно применяться судами, иными органами и должностными лицами. Исключениями являются лишь проверка законов Конституционным Судом в порядке ч.4 ст.125 Конституции и рассмотрение им споров о компетенции, в результате которых неконституционные акты утрачивают силу и не подлежат дальнейшему применению.

Абстрактный контроль имеет принципиально иной результат. Его правовые последствия имеют такую же сферу действия, что и оспариваемый нормативный правовой акт. В этом смысле процедуры абстрактного нормоконтроля способствуют более эффективному разрешению социальных, в том числе экономических, конфликтов. Отметим, что утрата актом (его отдельными положениями) юридической силы прямо предусмотрена как следствие конституционного судопроизводства и административного, осуществляемого судами общей юрисдикции. Что касается арбитражных судов, то в Арбитражном процессуальном кодексе РФ об этом ничего не сказано.

Положительные моменты есть и у проверки нормативных актов в связи с рассмотрением конкретного дела. Очень важно, что от сторон и иных участников судебного разбирательства не требуется каких-либо дополнительных действий и затрат, связанных с возбуждением в суде нового административного - производства по проверке акта, применением которого могут быть нарушены (или уже нарушены) их права, свободы и законные интересы. Нормоконтроль производится судом, рассматривающим дело по существу, или вышестоящей судебной инстанцией "на месте", в данном конкретном деле. Это позволяет более оперативно обеспечивать судебную защиту от незаконных и неконституционных нормативных положений.

Процедуры абстрактного нормоконтроля всегда предполагают подробную регламентацию в законе полномочий судебных органов по их использованию. Отсутствие четкого распределения компетенции между судами существенно затруднит или сделает невозможным судебное оспаривание правовых актов, что приведет к ограничению конституционного права на судебную защиту от неправомерных решений органов власти и должностных лиц. Проверка судами нормативных актов при рассмотрении конкретных дел является в этом отношении более надежной гарантией судебной защиты, поскольку не требует детального правового регулирования и основывается на упоминавшихся ранее положениях конституционного законодательства, продублированных в процессуальных кодексах.

Новеллы судебно-процессуального законодательства

С принятием новых ГПК и АПК РФ у общих и арбитражных судов впервые появилась реальная возможность оказывать влияние на систему действующего права посредством рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов. Конечно, это не значит, что суды могут отменять положения оспариваемых актов, признанные не соответствующими закону или иному акту большей юридической силы, внося тем самым изменения в законодательство. Это - функция нормотворческих органов. Однако последствия судебного нормоконтроля фактически могут оказаться такими же, как при формальной отмене акта принявшим его органом или должностным лицом: неправомерный акт утрачивает юридическую силу. Более того, если какой-либо нормативный акт будет объявлен судом общей юрисдикции недействующим, силу утратит не только он сам, но также и другие нормативные акты, основанные на нем или воспроизводящие его содержание. Заметим, что решения органов власти, основанные на актах, признанных неконституционными Конституционным Судом, не утрачивают юридическую силу. Такой вывод следует из текста ч.3 ст.79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. (в ред. от 15 декабря 2001 г.) "О Конституционном Суде Российской Федерации".

В настоящее время решены проблемы официального опубликования и обязательности для других правоприменителей судебных решений по делам об оспаривании нормативных актов. Роль суда в делах данной категории стала более определенной. Она не сводится к позиции стороннего наблюдателя, безучастно следящего за реализацией сторонами принципа состязательности и взвешивающего все "за" и "против". Суд выступает как активный, но при этом объективный и независимый участник судопроизводства. Он не связан доводами и основаниями заявленных требований и проверяет оспариваемое положение в полном объеме, может по собственной инициативе истребовать доказательства, необходимые для принятия правильного решения. Отказ лица от заявления не влечет за собой прекращения производства по делу, так же, как и признание требования органом или должностным лицом, принявшими оспариваемый акт, необязательно для суда и не препятствует рассмотрению дела по существу.

Наблюдается тенденция сближения юридической природы решений общих и арбитражных судов с постановлениями органов конституционного контроля. Думается, это обусловлено родственным характером функции судов по проверке нормативных правовых актов, итог осуществления которой также должен предполагать некое единообразие. Особенно ярко указанная тенденция проявляется при сопоставлении по ряду параметров решений общих судов с актами органов конституционной юстиции. Среди них помимо уже называвшихся сходных последствий нормоконтроля, требований о необходимости опубликования и обязательности судебных решений для других правоприменителей и иных субъектов, можно обозначить и такие, как отсутствие необходимости подтверждения решения суда о признании акта незаконным (неконституционным) какими бы то ни было органами и должностными лицами, а также невозможность его преодоления повторным принятием такого же акта.

Различия остаются по порядку вступления в силу судебных решений и связанному с ним свойству их окончательности, и объясняются они спецификой организации деятельности судов общей и конституционной юрисдикции, наличием инстанционности в системе общих судов. Напомним, что закон, примененный судом общей юрисдикции в конкретном деле, может в последующем стать предметом рассмотрения Конституционного Суда. В этом случае правовые последствия конституционного контроля будут обязательными в том числе и для суда, рассматривавшего соответствующее дело. Применительно к решениям самого Конституционного Суда подобная процедура недопустима. Отметим также, что государственный орган или должностное лицо, принявшие неконституционный акт, должны его отменить или совершить иные действия по приведению в соответствие с Конституцией РФ. Гражданское процессуальное законодательство, в отличие от арбитражного, не предъявляет аналогичного требования к "издателям" нормативного правового акта, признанного недействующим.

Проблемы судебного оспаривания нормативных правовых актов

Несмотря на заметный прогресс в законодательном оформлении способов судебного оспаривания нормативных актов и полномочий судов по их проверке, в сфере абстрактного нормоконтроля все еще остается довольно много проблем.

В первую очередь хочется обратить внимание на то, что компетенция судов общей юрисдикции по проверке актов регламентируется Гражданским процессуальным кодексом. Конституция РФ в ч.3 ст.128 определяет, что полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом. Законодатель, закрепив соответствующие полномочия судов в обычном федеральном законе, пренебрег указанным конституционным положением, а также целым рядом решений Конституционного Суда, в которых высказана его правовая позиция по данному вопросу*(3). В отношении арбитражных судов такой проблемы не существует, поскольку в самом Федеральном конституционном законе от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации" содержится норма, согласно которой порядок судопроизводства в этих судах определяется Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом об арбитражных судах, Арбитражным процессуальным кодексом РФ и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами (п.2 ст.2).

В настоящее время в Совете по правосудию при Президенте РФ разрабатывается проект Кодекса административного судопроизводства РФ, которым предполагается унифицировать порядок судопроизводства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Проект предусматривает создание системы специализированных административных судов во главе с Верховным Судом РФ, изымая тем самым рассмотрение соответствующих дел из ведения судов общей и арбитражной юрисдикции. Сейчас сложно делать какие-либо прогнозы относительно сроков принятия названного акта и вступления его в действие. Видимо, это будет возможно не раньше принятия федеральных конституционных законов о судах общей юрисдикции и об административных судах.

Важное значение для разграничения компетенции между Конституционным Судом и общими судами имеет положение Гражданского процессуального кодекса о том, что граждане и организации могут обращаться за защитой своих прав и свобод, гарантированных Конституцией РФ, в суды общей юрисдикции. Означает ли это, что последние вправе осуществлять проверку конституционности нормативных актов? Следуя буквальному смыслу п.1 ст.251 ГПК, такая возможность не исключается. Как же в этом случае отграничить полномочия общих и Конституционного судов? Названная статья Кодекса в п.3 содержит норму, запрещающую судам принимать к производству дела об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. В постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П по делу о толковании отдельных положений ст.125-127 Конституции РФ Конституционный Суд разъяснил, что к исключительной компетенции этого органа относится проверка конституционности нормативных актов, перечисленных в п."а" и "б" ч.2 ст.125 Конституции. Следовательно, предметом проверки конституционности в судах общей юрисдикции могут быть только нормативные правовые акты, которые не указаны в ч.2 ст.125 Основного закона. Это нормативные акты федеральных органов исполнительной власти ниже уровня постановлений Правительства РФ, акты органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ, изданных по вопросам ведения субъектов РФ, акты органов и должностных лиц местного самоуправления.

Однако могут ли суды проверять конституционность нормативных актов вне четко установленных законом форм и юридических последствий подобной деятельности, как это сделано на конституционном уровне в отношении Конституционного Суда РФ? Хотя в новом процессуальном законодательстве и прослеживается определенное сходство полномочий общих и конституционных судов в сфере абстрактного нормоконтроля, судебная проверка конституционности нормативных актов является, на наш взгляд, особым видом юрисдикционной деятельности, требующим повышенной правовой регламентации. ГПК РФ, провозглашая право заинтересованных лиц на обращение в суд за защитой конституционных прав и свобод, не только не устанавливает процедуру проверки конституционности оспариваемого акта и ее последствия, но даже не упоминает Конституцию РФ в перечне актов, на соответствие которым осуществляется проверка.

Компетенция арбитражных судов по делам об оспаривании нормативных актов изначально ограничена возможностью их рассмотрения только в том случае, если суды специально уполномочены на это федеральным законом. Например, такая возможность предусмотрена ч.2 ст.416 Таможенного кодекса РФ (в ред. от 30 июня 2002 г.), п.2 ст.138 Налогового кодекса РФ, ст.46 и 52 Федерального закона от 28 августа 1995 г. (в ред. от 21 марта 2002 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст.21 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. (в ред. от 21 марта 2002 г.) "О банках и банковской деятельности", п.6 ст.12 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. (в ред. от 9 октября 2002 г.) "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Если в федеральном законе отсутствует указание на то, что заинтересованные лица могут оспорить нормативные решения органов власти и должностных лиц в арбитражные суды, последние будут отказывать в принятии заявлений.

Каким же органам будет подведомственна проверка законности нормативных актов, нарушающих права и интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если в законе ничего не говорится об их рассмотрении арбитражными судами? Следует учитывать, что арбитражные и конституционные суды являются специализированными органами судебной власти, действующими по принципу "только то, что прямо разрешено законом". В отличие от этого, законодательство не содержит исчерпывающего перечня полномочий общих судов. Само наименование "суды общей юрисдикции" свидетельствует о том, что они функционируют по принципу "все, что прямо не запрещено законом", призваны обеспечивать всеобщность и всеобъемлемость права на судебную защиту, которое не может быть полностью реализовано в деятельности конституционных и арбитражных судов. Очевидно, проверку указанных нормативных актов должны проводить общие суды. Подтверждением тому служит и положение ГПК РФ, уполномочивающее суды на ее осуществление, если рассмотрение соответствующих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов (ст.245). Но здесь возникает другой вопрос: не будет ли нарушаться конституционный принцип равенства всех перед законом, если дела одной и той же категории (об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и интересы лиц в предпринимательской и иной экономической деятельности) будут рассматриваться в разных судах (общих и арбитражных), по разным процедурам (установленным ГПК и АПК РФ), иметь своим результатом различные правовые последствия, несмотря на возможную схожесть формулировки итогового решения по делу?

Ни гражданское, ни арбитражное процессуальное законодательство не закрепляет полномочия общих и арбитражных судов по проверке законности публичноправовых договоров и соглашений, заключаемых на разных уровнях власти. Вместе с тем ряд нормативных актов предусматривает возможность их заключения, содержит требования об их соответствии Конституции РФ и федеральным законам, предусматривает право на их оспаривание в судебном порядке*(4).

Многообразие и неоднозначность федеративных отношений внутри нашего государства, усложнение связей между центром и регионами, развитие сотрудничества в различных сферах общественной жизни между отдельными регионами, налаживание международных связей субъектов РФ с субъектами иностранных федеративных государств в социально-экономической, научно-технической, культурной и иных областях активизируют процесс юридического оформления таких отношений с помощью заключения всевозможных договоров и соглашений. Не исключено, что нормы этих документов будут вступать в противоречие с Конституцией России и федеральным законодательством, международными договорами и соглашениями РФ, иными правовыми актами. Неизбежно возникнет проблема определения способов и порядка разрешения подобных коллизий, использования процедур судебного обжалования спорных положений и их проверки судом. Конституция, устанавливая полномочия Конституционного Суда, предусматривает возможность проверки конституционности договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, между органами власти субъектов РФ, не вступивших в силу международных договоров РФ (п."в" и "г" ч.2 ст.125). Очевидно, что такого регулирования явно недостаточно, и рано или поздно появится необходимость внесения дополнений в законодательное оформление компетенции судебных органов в сфере контроля за правомерностью нормативных договоров. При этом следует четко установить подведомственность таких дел, а также их предметную, территориальную и инстанционную подсудность. В частности, нужно будет решить вопросы судебного оспаривания конституционности договоров между органами государственной власти субъектов РФ и субъектами иностранных федеративных государств (административно-территориальными образованиями), проверки законности вне связи с рассмотрением конкретного дела договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, между органами власти субъектов РФ, договоров субъектов РФ, заключаемых в порядке реализации ими права на осуществление международных и внешнеэкономических связей.

Если расширительно истолковать предметную компетенцию общих и арбитражных судов в исследуемой области и предположить, что соответствующие процессуальные кодексы охватывают понятием нормативного правового акта и такую его разновидность, как публичноправовой (нормативный) договор, многие вопросы все равно останутся нерешенными. Принимая во внимание, что договор между федеральными органами власти и органами власти субъекта РФ можно рассматривать как нормативный акт, изданный в равной мере Федерацией и субъектом, непонятно, какой суд уполномочен осуществлять проверку его законности - Верховный Суд РФ (Высший Арбитражный Суд РФ) или суд общей юрисдикции (арбитражный суд) уровня субъекта РФ. Ситуация осложняется тем, что ни один из названных Кодексов не содержит правил определения подсудности в случае ее "пересечения" между судами разного уровня, за исключением изменения подсудности гражданских дел между мировым судьей и районным судом (п.3 ст.23 ГПК). Кроме того, на территориальную подсудность не распространяются нормы о договорной подсудности, т.к. она является исключительной, а споры о подсудности между судебными органами не допускаются. Скорее всего, дело в данной ситуации будет рассматриваться тем судом, в который раньше поступит заявление. Однако насколько будут соблюдены принципы отправления правосудия, если договор, напрямую затрагивающий интересы Федерации, будет оцениваться судебным органом на уровне ее субъекта?

Аналогичное положение может возникнуть с проверкой договоров между органами государственной власти субъекта РФ и органами государственной власти иностранного государства. Если следовать буквальному смыслу формулировок ГПК и АПК РФ, подобные дела подсудны общему или арбитражному суду субъекта РФ в соответствии с их компетенцией, т.к. предметом проверки является нормативный акт - договор, одной из сторон которого выступает субъект РФ. Верховный Суд или Высший Арбитражный Суд не могут принимать такие дела к производству, поскольку они не уполномочены проверять нормативные акты субъектов РФ. Допустимо ли это, если учесть, что соответствующие акты могут непосредственно касаться интересов всей Российской Федерации, и ответственность по ним может нести государство в целом, о чем свидетельствует и необходимость получения обязательной санкции Правительства РФ на их заключение (п.1 ст.1, ст.8 Федерального закона от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации")?

До сих пор существует неопределенность по поводу возможности судов общей и арбитражной юрисдикции проверять законность основных нормативных актов субъектов Российской Федерации - конституций и уставов. Правовая позиция Конституционного Суда РФ по этой проблеме выражена в постановлении от 11 апреля 2000 г. N 6-П. Вместе с тем, из ряда норм Конституции РФ вытекает необходимость соответствия названных актов не только федеральной Конституции, но и федеральным законам. Во всяком случае, бесспорность данного вывода очевидна применительно к положениям, затрагивающим предметы ведения Федерации и сферу совместного ведения. Поэтому необходимо установить в федеральном законодательстве способы и процедуры, в том числе судебные, обеспечения соответствия конституций (уставов) субъектов РФ законам Российской Федерации. По выражению Н.В. Витрука, "не должно быть такой правовой ситуации, при которой гражданин не мог бы в судебном порядке поставить вопрос об отмене неконституционного или незаконного нормативного акта (федерального или субъекта Российской Федерации)"*(5). Отметим, что процессуальные Кодексы не отрицают возможности общих и арбитражных судов решать подобные вопросы.

Не менее актуальна на сегодняшний день и проблема обеспечения конституционности самого федерального законодательства, не исключая правового регулирования в области нормоконтроля. Например, ч.3 ст.416 Таможенного кодекса РФ, в силу которой Конституционный Суд РФ вправе проверять жалобы на нормативные акты Государственного таможенного комитета РФ, а также на правоприменительную практику таможенных органов РФ, явно не соответствует Основному закону РФ. Несмотря на то, что Таможенный кодекс как правовой акт, действовавший на территории РФ до вступления в силу Конституции РФ, подлежит применению в части, не противоречащей ее положениям, думается все же, что его неконституционные нормы должны быть лишены юридической силы в установленном порядке. Это необходимо и для того, чтобы упорядочить отношения в сфере судебного оспаривания правовых актов и избежать вероятности поступления в Конституционный Суд неподведомственных ему жалоб от граждан и организаций, которые, будучи участниками конкретных правоотношений, при защите своих прав и свобод руководствуются, прежде всего, специальным законодательством (в данном случае - таможенным), а не Конституцией.

Однако конституционно-правовое регулирование отношений судебного, в основном конституционного, нормоконтроля также содержит некоторые изъяны. В основном это юридико-технические дефекты текста Конституции РФ. На недостатки ее ст.125 уже обращалось внимание в юридической литературе*(6). Остается открытым вопрос и о том, можно ли оспаривать в Конституционном Суде федеральные законы, принятые на референдуме. Если Конституция включает в понятие "федеральный закон" в том числе и закон, принятый на референдуме РФ, то налицо коллизия норм двух конституционных актов Основного закона и Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 г. (в ред. от 27 сентября 2002 г.) "О референдуме Российской Федерации". Если Конституционный Суд признает закон, принятый на референдуме, не соответствующим Конституции, что приведет к утрате им юридической силы, можно сказать, что проверяемый акт фактически отменен органом судебной власти. Это вступит в противоречие со ст.40 Закона о референдуме, согласно которой решение, принятое всенародным голосованием, может быть отменено не иначе как посредством принятия решения на новом общенациональном голосовании. Если же Конституция в ст.125 федеральными законами именует только акты, принятые федеральным органом законодательной власти, то возникает проблема обеспечения конституционности решений, принимаемых на общегосударственном референдуме, поскольку законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ.

Погрешности юридической техники не миновали и недавно принятые судебно-процессуальные кодексы. Например, п.2 ст.251 ГПК РФ устанавливает исчерпывающий перечень субъектов, уполномоченных обращаться в суд с требованием о признании незаконным нормативного правового акта, нарушающего их компетенцию. В нем отсутствуют такие органы, как Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания РФ, федеральные министерства и ведомства, иные федеральные государственные органы (Центральная избирательная комиссия РФ, органы прокуратуры), органы исполнительной власти субъектов РФ. Кроме того, указанная норма не только ограничивает круг заявителей, но и определяет границы "правового масштаба" судебной проверки, что относится и к п.1 названной статьи. По буквальному смыслу данных положений получается, что суд может проверить оспариваемый акт только на его соответствие закону, потому что инициаторы нормоконтроля обращаются с заявлением о признании нормативного акта противоречащим именно закону. Возможно, текст п.1 и 2 ст.251 Кодекса заметно бы "выиграл", если бы после слов "противоречащим закону" был дополнен словами "или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу". Это необходимо также для согласования содержания этих норм с п.1 и 2 ст.253, которые уполномочивают суд осуществлять проверку оспариваемого акта не только на его соответствие закону, но и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу по сравнению с проверяемым. Внимательное прочтение и сопоставление положений ст.248 и п.8 ст.251 ГПК РФ позволяют выявить двусмысленность, неопределенность и противоречивость их содержания. В АПК РФ также можно обнаружить немало пробелов и коллизий.

Все еще нерешенной остается проблема обеспечения законности (конституционности) решений самих органов судебной власти нормативного характера - таких, как постановления Конституционного Суда РФ о признании неконституционными нормативных актов и Пленумов Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ по вопросам судебной практики.

Поскольку по целому ряду подконтрольных нормативных правовых актов полномочия федеральных и региональных судебных органов совпадают, задача разграничения компетенции между ними приобретает особую актуальность.

Проведенный краткий анализ показывает, что, несмотря на вступление в действие новых процессуальных Кодексов - Гражданского и Арбитражного, благодаря которым во многом усовершенствовалось правовое регулирование отношений судебного нормоконтроля, все еще имеются проблемы и противоречия. Некоторые из них, например, дефекты юридической техники, могли бы быть устранены уже в ближайшем будущем посредством внесения в тексты законодательных актов соответствующих корректив. Другие же, сопряженные с выработкой концептуальной позиции по тем или иным вопросам (о разграничении компетенции между судами, о критериях конституционности нормативных актов, о пределах права на непосредственную защиту от незаконных (неконституционных) правовых норм), потребуют более тщательной проработки и более длительного времени их преодоления.

Процедуры судебного нормоконтроля способствуют успешному разрешению социальных, в том числе экономических, конфликтов тогда, когда они явились следствием принятия неправомерного нормативного акта, т.е. если причина конфликта лежит исключительно в правовой плоскости. В этом случае для достижения положительного результата достаточно объявить в установленном порядке такой акт неконституционным или незаконным, обязать уполномоченные субъекты отменить его и принять взамен новый или совершить другие действия по приведению его в соответствие с законом или иным актом большей юридической силы.

В качестве примеров подобного урегулирования спорных ситуаций в социально-экономической сфере можно привести Закон РФ от 18 октября 1991 г. "О дорожных фондах в Российской Федерации", в который были внесены дополнения Федеральным законом от 26 мая 1997 г. на основании постановления Конституционного Суда от 15 июля 1996 г. N 16-П о проверке конституционности отдельных положений данного Закона; Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", который был изменен и дополнен Федеральным законом от 25 мая 2000 г. в соответствии с постановлением Конституционного Суда от 20 июля 1999 г. N 12-П о проверке конституционности этого акта.

Если же источник противоречий находится не в юридической, а в иных сферах общественной жизни (экономической, политической, социальной), то использование даже самых действенных процедур устранения коллизий не способно будет полностью исправить положение. Помимо чисто правовых, здесь необходимо задействовать целый комплекс иных способов преодоления разногласий - политических, экономических и т.д. Попытки разрешения конфликта одними юридическими средствами могут не только не привести к успеху, но и еще больше осложнить ситуацию. Однако отечественная практика судебного конституционного контроля знает случаи эффективного разрешения споров о компетенции, возникших на базе экономического противостояния*(7).

В заключение отметим, что даже если причины социально-экономических противоречий ограничиваются областью формально-юридической, само по себе наличие продуманных, четко прописанных и грамотно применяемых процедур судебного нормоконтроля еще не является стопроцентной гарантией их разрешения. Последствия действия незаконных и неконституционных норм могут быть таковы, что устранить проблему правовыми методами уже не представится возможным. Вот почему, на наш взгляд, более уместно говорить о процедурах судебного нормоконтроля как о способе преодоления конфликтов, а не средстве их разрешения.

Е.К. Замотаева,

старший преподаватель кафедры конституционного и административного права

Государственного университета - Высшей школы экономики,

аспирант кафедры конституционного и муниципального права

юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова,

специалист по конституционному и административному праву

"Право и экономика", N 9, сентябрь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Правовые акты: Учебно-практ. и справочн. пос. / Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. - М., 1999. - С.325-339.

*(2) См.: постановление КС РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" // СЗ РФ. - 2000. - N 16. Ст.1774.

*(3) См.: постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П; от 11 апреля 2000 г. N 6-П; определение от 8 февраля 2001 г. N 15-О.

*(4) См.: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. (в ред. от 20 мая 2002 г.) "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. - 1999. N 26. - Ст.3176; 2002. - N 21. - Ст.1915; Федеральный закон от 4 января 1999 г. "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. - N 2. - Ст.231; Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

*(5) См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В. Витрука по делу о толковании отдельных положений ст.125, 126 и 127 Конституции РФ.

*(6) См.: Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997. - С.247, 248.

*(7) См.: Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Эбзеев Б.С.: В 2-х т. - М., 2001. Т.1: Государственная власть. Местное самоуправление. - С.347-352.