Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17 февраля 2020 г. N Ф08-11251/19 по делу N А15-118/2019

г. Краснодар

17 февраля 2020 г.

Дело N А15-118/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 06 февраля 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 февраля 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Сидоровой И.В., судей Анциферова В.А. и Соловьева Е.Г., в отсутствие в судебном заседании представителей заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Тэрра" (ИНН 0570008820, ОГРН 1110570003213), заинтересованных лиц: Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", Управления архитектуры и градостроительства города Махачкалы, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Тэрра" на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 17.06.2019 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2019 по делу N А15-118/2019, установил следующее.

ООО "Тэрра" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее - администрация), Управлению архитектуры и градостроительства администрации города Махачкалы (далее - управление) с требованиями о признании незаконными приказов и.о. начальника управления Бурзиева О.Н. от 02.11.2018 N 129 "О признании градостроительного плана земельного участка за N 05-308:000-1423 недействительным" (приказ от 02.11.2018 N 129); 06.11.2018 N 130 "Об аннулировании выданного обществу разрешения на строительство от 26.12.2017 N 05-308-448-2017" (далее - приказ от 06.11.2018 N 130); о возложении на администрацию обязанности восстановить разрешение на строительство от 26.12.2017 N 05-308-448-2017 и градостроительный план земельного участка N 05-308:000-1423.

Решением от 17.06.2019, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 06.09.2019, в удовлетворении заявления отказано. Суды руководствовались статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), статьей 3 Федерального закона от 17.11.1995 N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации", согласно которым строительство, реконструкция архитектурного объекта, а также его капитальный ремонт осуществляются на основании разрешения на строительство, которое выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, где планируется строительство. В соответствии с частью 4 статьи 57.3 Градостроительного кодекса размещение объекта капитального строительства не допускается при отсутствии документации по планировке территории, выдача градостроительного плана земельного участка для архитектурно-строительного проектирования, получения разрешения на строительство объекта капитального строительства допускается только после утверждения документации по планировке территории. Доказательства утверждения документации по планировке территории, в границах которой расположен земельный участок с кадастровым номером 05:40:000023:981, в установленном статьей 45 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) порядке не представлены, поэтому утверждение градостроительного плана земельного участка до утверждения проекта планировки территории незаконно Также судебные акты мотивированы статьями 34 и 43 правил землепользования и застройки территории городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утвержденных решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26.05.2016 N 9-5 (далее - правила землепользования и застройки), которыми предусмотрен коэффициент застройки земельного участка для многоквартирных жилых домов в размере 40%. При этом площадь земельного участка, на котором общество планирует строительство, составляет 900 кв. м, тогда как площадь застройки - 432 кв. м. Согласно положительному заключению экспертизы от 21.07.2017 N 05-2-1-1-0079-17 общая площадь жилых помещений в указанном доме составляет 1141 кв. м, соответственно, площадь земельного участка, на котором планируется строительство, должна составлять не менее 1494 кв. м. Приказы от 02.11.2018 N 129 и 06.11.2018 N 130, оспариваемые обществом, соответствуют закону, изданы с учетом положений Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ).

В кассационной жалобе общество просит решение от 17.06.2019 и апелляционное постановление от 06.09.2019 отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. В обоснование своих доводов заявитель указывает, что согласно распоряжению от 08.08.2018 N 186-р Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Дагестан (далее - распоряжение от 08.08.2018 N 186-р) в связи с обращением общества от 11.05.2018 N 07/18 и согласием филиала Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Республике Дагестан от 27.07.2018 N 05-2387-РА-18 образован земельный участок площадью 540 кв. м для установления частного сервитута на часть земельного участка площадью 2101 кв. м с кадастровым номером 05:40:000023:982, расположенного по адресу: Республика Дагестан, г. Махачкала, пр. Акушинского, ЗУ2, в целях проезда и прохода к земельному участку с кадастровым номером 05:40:000023:981. Суды не учли данные обстоятельства, рассчитав площадь участка без учета частного сервитута, ссылаясь на статью 34 правил землепользования и застройки. Приказы от 02.11.2018 N 129 и 06.11.2018 N 130 не содержат какого-либо обоснования со ссылкой на нормы права и конкретные обстоятельства выявленных нарушений. Пункт 4 части 12 положения управления не предусматривает полномочия данного органа издавать ненормативные правовые акты об отмене ранее выданной градостроительной документации. Действующим законодательством не закреплена возможность отмены градостроительного плана земельного участка, представляющего собой документ, содержащий информацию об уже установленных разрешениях и ограничениях в пределах земельного участка, поставленного на кадастровый учет. Коэффициент, указанный в правилах землепользования и застройки, применяется не в отношении обособленного земельного участка, а является нормативом микрорайонного значения. Не является безусловным основанием для отмены того или иного нормативного или ненормативного акта органа государственной власти или местного самоуправления протест прокурора. Оспариваемые приказы не содержат ссылок на нарушения, основания для аннулирования выданных обществу градостроительного плана и разрешения на строительство, отсутствовали.

В отзыве администрация просит решение и апелляционное постановление оставить в силе, кассационную жалобу - без удовлетворения, отметив, что и.о. начальника управления действовал в соответствии с частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, согласно которой правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления, принявшими соответствующий муниципальный правовой акт. Отзыв разрешения на строительство в отсутствие действующего градостроительного плана земельного участка не может нарушать права застройщика. Уполномоченный орган вправе принять решение об отмене выданного градостроительного плана земельного участка в связи с выявленными нарушениями, об отзыве разрешения на строительство. Градостроительный план земельного участка и разрешение на строительство выданы в отсутствие утвержденного проекта планировки территории и установленных красных линий, в нарушение плотности застройки земельного участка.

Лица, участвующие в деле, явку процессуальных представителей в суд округа не обеспечили, извещены надлежащим образом в соответствии со статьями 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). Судебное разбирательство проведено в порядке статьи 284 Кодекса.

Изучив материалы дела, доводы, приведенные спорящими сторонами в кассационной жалобе и отзыве, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа полагает, что жалоба не подлежит удовлетворению с учетом следующего.

Как видно из материалов дела, управление выдало обществу градостроительный план от 19.07.2017 N 05-308:000-1428 земельного участка с кадастровым номером 05:40:000023:981 площадью 900 кв. м.

Управление по вопросам координации капитального строительства администрации выдало застройщику разрешение на строительство восьмиэтажного многоквартирного жилого дома от 26.12.2017 N 05-308-448-2017 по адресу: г. Махачкала, пр. Акушинского, ЗУ1 на земельном участке с кадастровым номером 05:40:000023:981.

По итогам рассмотрения представления прокуратуры города Махачкалы от 16.10.2018 N 02-06/02-2018 приказом от 02.11.2018 N 129 градостроительный план от 19.07.2017 N 05-308:000-1428 признан недействительным; приказом от 06.11.2018 N 130 аннулировано и признано утратившим силу разрешение на строительство восьмиэтажного многоквартирного жилого дома от 26.12.2017 N 05-308-448-2017.

Полагая, что приказы не соответствуют действующему законодательству и нарушают права общества, данное лицо обратилось в арбитражный суд.

В силу части 1 статьи 286 Кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Согласно части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Кодексом.

Основанием для признания незаконными ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, является наличие одновременно двух условий: несоответствие таких актов, решений (действий, бездействия) закону (иному нормативному правовому акту) и нарушение прав (законных интересов) лица, обратившегося в арбитражный суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской (иной экономической) деятельности (статьи 198, 200 и 201 Кодекса).

Согласно статье 44 Градостроительного кодекса (в редакции на дату выдачи застройщику градостроительного плана от 19.07.2017 N 05-308:000-1428) подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам. Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа. В составе градостроительного плана земельного участка указываются: границы земельного участка; границы зон действия публичных сервитутов; минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента). При этом в градостроительном плане земельного участка, за исключением случаев предоставления земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должна содержаться информация о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка; информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент); информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия; информация о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. В состав градостроительного плана земельного участка может включаться информация о возможности или невозможности его разделения на несколько земельных участков.

Разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом (часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса в редакции, действовавшей на дату выдачи обществу разрешения на строительство).

В силу части 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Приведенная норма, регулирующая порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающаяся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлена на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленных в статье 12 Конституции Российской Федерации и сама по себе не может рассматриваться как нарушающая конституционные права граждан. Однако это не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 N 739-О-О).

В этой связи, реализация органами местного самоуправления названного полномочия не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов. Орган местного самоуправления должен доказать, что отмененный (измененный) им нормативный акт не соответствовал нормам действующего законодательства, а отменяющий (изменяющий) акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону и не нарушать законных прав и интересов граждан и организаций, произвольно ограничивая их субъективные права. Соответствующие решения должны быть мотивированы и основаны на нормах законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения, в рамках которых отменяемые акты были изданы (приняты). Сама по себе отмена муниципального правового акта уполномоченным на это органом не свидетельствует о законности и обоснованности такой отмены (определения Верховного Суда Российской Федерации от 31.08.2017 N 4-АПГ17-22, 22.02.2018 N 310-КГ-23135).

В определении Верховного Суда Российской Федерации от 24.04.2018 N 309-КГ17-20985 изложен правовой подход по применению норм части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса и части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ при разрешении спора о признании недействительным муниципального ненормативного правового акта об отмене ранее выданного застройщику разрешения на строительство. В нем указано, что в определенных статей 51 Градостроительного кодекса случаях уполномоченный орган (организация) в отношении выданного разрешения на строительство вправе принять решение о прекращении его действия (части 21.1, 21.4). При этом в силу части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. Таким образом, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт при выявлении его противоречия закону.

Согласно правовым позициям, изложенным в определении Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2015 N 305-КГ14-2820, отзыв разрешения на строительство в отсутствие действующего градостроительного плана земельного участка не может нарушать права застройщика. При этом уполномоченный орган в пределах предоставленных ему полномочий вправе принять решение об отмене ранее выданного градостроительного плана земельного участка в связи с выявленными нарушениями, а также об отзыве ранее выданного застройщику разрешения на строительство. Если градостроительный план земельного участка и оформленное согласно его сведениям разрешение на строительство были выданы с нарушением требований норм о градостроительной деятельности, оснований для вывода о незаконности последующего отзыва уполномоченным органом уже выданного застройщику разрешения, не имеется. При этом необходимо учитывать характер нарушений, связанных с подготовкой градостроительного плана земельного участка, их значение для последующей выдачи разрешения на строительство и согласования проектной документации.

Градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка (часть 1 статьи 57.3 Градостроительного кодекса).

Источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в государственном кадастре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (часть 2 статьи 57.3 Градостроительного кодекса).

В случае, если в соответствии с Градостроительным кодексом, иными федеральными законами размещение объекта капитального строительства не допускается при отсутствии документации по планировке территории, выдача градостроительного плана земельного участка для архитектурно-строительного проектирования, получения разрешения на строительство такого объекта капитального строительства допускается только после утверждения такой документации по планировке территории. При этом в отношении земельного участка, расположенного в границах территории, в отношении которой принято решение о развитии застроенной территории или о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления, выдача градостроительного плана земельного участка допускается только при наличии документации по планировке территории, утвержденной в соответствии с договором о развитии застроенной территории или договором о комплексном развитии территории (за исключением случая принятия решения о самостоятельном осуществлении комплексного развития территории) (часть 4 статьи 57.3 Градостроительного кодекса).

Исследовав материалы дела, оценив их по правилам статьи 71 Кодекса, суды обеих инстанций правомерно указали на отсутствие доказательств утверждения документации по планировке территории, в границах которой расположен земельный участок (кадастровый номер 05:40:000023:981) в установленном статьей 45 Градостроительного кодекса порядке. Ранее выданные застройщику градостроительный план от 19.07.2017 N 05-308:000-1428 и разрешение на строительство от 26.12.2017 N 05-308-448-2017 не соответствуют нормам градостроительного законодательства; оспариваемые обществом приказы органов местного самоуправления об отмене градостроительного плана и разрешения на строительство изданы в пределах предоставленных им полномочий, не нарушают права (законные интересы) заявителя.

Доводы кассационной жалобы аналогичны доводам жалобы апелляционной, были предметом изучения суда второй инстанции, основаны на неверном толковании заявителем норм материального и процессуального права, направлены на переоценку имеющихся в деле доказательств и установленных судами фактических обстоятельств, которая в силу статьи 286 Кодекса не входит в компетенцию суда кассационной инстанции. Нарушения, предусмотренные статьей 288 Кодекса, не установлены. Основания для отмены или изменения обжалуемых судебных актов по доводам кассационной жалобы отсутствуют.

Государственная пошлина по кассационной жалобе уплачена заявителем в федеральный бюджет при ее подаче (чек-ордер от 31.10.2019 N 4995).

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 17.06.2019 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2019 по делу N А15-118/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.В. Сидорова

Судьи

В.А. Анциферов Е.Г. Соловьев