Проблемы гармонизации в Евразийском экономическом сообществе (А.В. Барков, "Журнал российского права", N 8, август 2003 г.)

Проблемы гармонизации в Евразийском экономическом сообществе

     Цели, принципы и механизмы гармонизации                             

     Компетенция органов Сообщества в области гармонизации               

     Организация исполнения договоров и решений                          

Правовой основой Евразийского экономического сообщества являются общепризнанные нормы и принципы международного права, двусторонние и многосторонние договоры между государствами-участниками, решения органов управления интеграцией, национальные законодательства сторон. Исходя из этого, одним из важнейших элементов, необходимых для обеспечения нормального функционирования ЕврАзЭС, является процесс сближения (гармонизации) национальных законодательств государств - членов Сообщества, в числе которых Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия и Таджикистан*(1).

Цели, принципы и механизмы гармонизации

Под гармонизацией национального законодательства понимается согласование и нормативное закрепление положений международных договоров во внутреннем законодательстве или изменение актов национального законодательства, имеющих своей целью применение единообразных норм и правил.

Основной целью гармонизации законодательства государств - членов ЕврАзЭС является установление единообразного (унифицированного) порядка регулирования правоотношений в рамках Сообщества посредством юридической интерпретации положений заключенных международных договоров, принятых решений органов управления интеграцией в национальные законодательные и иные нормативные правовые акты.

Государства осуществляют гармонизацию национальных законодательств путем координации законопроектной работы, принятия новых согласованных актов национального законодательства, проведения предварительной экспертизы законопроектов на соответствие их нормам международного права, а также договорам и решениям, принятым в рамках объединения.

Договоры и решения, принимаемые в рамках Сообщества, после проведения необходимых внутригосударственных процедур, предусмотренных национальным законодательством сторон, могут быть включены в правовые системы государств - членов Сообщества либо на их основе компетентными органами сторон могут быть приняты соответствующие нормативные правовые акты и/или меры по приведению национальных законодательств в соответствие с ними.

Основными принципами гармонизации при осуществлении сближения национальных законодательств являются:

- согласованность правового регулирования на принципах, взаимоприемлемых для законодательств государств - членов ЕврАзЭС;

- максимальное сближение сроков принятия национальных нормативно-правовых документов по вопросам углубления интеграции;

- приоритетность общепризнанных принципов и норм международного права над актами национального законодательства;

- поэтапность гармонизации в соответствии с юридической значимостью и иерархией законодательных и иных нормативных правовых актов.

Процесс гармонизации национального законодательства требует соблюдения определенной последовательности:

1) определяются отрасли законодательства, сферы в рамках отдельной отрасли законодательства и проблемные вопросы правового регулирования в отдельной сфере законодательства, требующие гармонизации;

2) проводится сравнительно-правовой анализ национальных законодательных и иных нормативных правовых актов, определение их соответствия заключенным международным договорам с последующей подготовкой рекомендаций по их гармонизации;

3) определяется согласованный перечень национальных нормативных правовых актов, подлежащих гармонизации, с учетом их юридической значимости в правоприменительной практике и иерархии;

4) сближаются сроки принятия законодательных и иных нормативных правовых актов соответствующими государственными органами.

При этом осуществляется постоянный контроль за реализацией решений органов управления интеграцией по вопросам, связанным с гармонизацией.

Основаниями гармонизации национального законодательства государств - членов Сообщества могут являться как заключаемые международные договоры, из которых возникает либо может возникнуть необходимость гармонизации национальных законодательных и иных нормативных правовых актов, соответствующие решения органов Сообщества, так и собственная инициатива сторон.

Механизм гармонизации включает в себя:

- приведение действующих национальных законодательных и иных нормативных правовых актов в соответствие с положениями международных договоров и решениями органов управления интеграцией в соответствии с компетенцией и в случае невозможности изъятия их из правовой системы национального законодательства;

- правовую интерпретацию модельных законодательных и иных нормативных правовых актов, разрабатываемых в сферах, где возникает или может возникнуть необходимость гармонизации, в акты национального законодательства;

- включение международных договоров в национальные правовые системы;

- восполнение правовых пробелов национального законодательства путем принятия новых законодательных и иных нормативных правовых актов во исполнение заключенных международных договоров.

Предложения о принятии мер по гармонизации должны основываться на беспристрастной и всесторонней оценке ситуации в соответствующей области правового регулирования в контексте отношений между сторонами и проблем, возникающих в этой связи, для осуществления целей и принципов заключенных международных договоров и решений органов управления интеграцией.

Основными аспектами, подлежащими гармонизации, по которым государства - члены ЕврАзЭС стремятся достигнуть общности позиций, являются:

1) правовой статус субъектов гражданских прав, включая особенности правового положения в гражданских правоотношениях резидентов и нерезидентов государств - членов Сообщества;

2) правовой режим приобретения имущества в собственность, владение, пользование и распоряжение резидентами и нерезидентами государств - членов Сообщества;

3) правовой режим создания, осуществления деятельности, ликвидации (включая банкротство) и ответственности юридических и физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица;

4) правовой режим обязательственного, вещного, авторского права и иных правоотношений, вытекающих из договоренностей об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей;

5) правовой механизм участия государства, административно-территориальных единиц, государственных органов в правоотношениях, регулируемых гражданским законодательством;

6) регулирование денежно-кредитной и валютно-финансовой систем налогообложения, банковской деятельности;

7) общие принципы ценообразования в гражданско-правовых и административно-правовых правоотношениях;

8) правовой режим охраны окружающей среды, жизни и здоровья граждан, включая предотвращение и ликвидацию последствий явлений природного и техногенного характера, а также ряд других вопросов.

Особое значение в вопросах гармонизации имеют:

- координация совместной работы органов управления интеграцией и государств - членов ЕврАзЭС;

- взаимодействие компетентных государственных органов сторон, осуществляющих законопроектную работу и работу по гармонизации законодательных и иных нормативных правовых актов;

- координация правовой помощи по уголовным, гражданским и семейным делам как форма гармонизации законодательства на уровне правоприменения.

В Сообществе существует определенный порядок подготовки, принятия и реализации договоров и решений, принимаемых в рамках интеграционного объединения пяти государств. Этот порядок определяет виды документов, их юридическую силу, порядок подготовки и принятия договоров и решений, их трансформацию в правовые системы государств-участников и виды национальных нормативных правовых актов, подлежащих принятию в целях реализации договоров и решений.

Компетенция органов Сообщества в области гармонизации

В соответствии с положениями Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 г., Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г., Соглашения о правовом обеспечении формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства от 26 октября 1999 г. и Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г.*(2) на органы интеграции возложены следующие функции в отношении вопроса гармонизации национального законодательства государств - членов Сообщества.

Межгосударственный Совет на уровне глав государств участвует в решении проблем гармонизации по следующим направлениям:

1) принимает решения о том, какие законодательные и иные нормативные правовые акты, с учетом заключенных международных договоров и ранее принятых решений органов управления интеграции, подлежат сближению и унификации;

2) устанавливает последовательность осуществления соответствующих мер по гармонизации;

3) принимает решения по гармонизации законодательных и иных нормативных правовых актов как в отношении конкретных актов, действующих на территориях государств - членов ЕврАзЭС, так и в отношении определенных областей правового регулирования;

4) разрешает вопрос о том, какие меры по гармонизации следует применить в отношении соответствующих актов государственных органов членов Сообщества или с учетом принятых Межгосударственным Советом решений в соответствующей области правового регулирования.

В случаях, когда, по общему мнению, это является необходимым и оправданным, Межгоссовет вправе принимать следующие акты:

1) решения, устанавливающие единые правила, которые являются обязательными во всех своих частях и подлежат непосредственному применению сторонами;

2) резолюции, являющиеся обязательными для государств, которым они адресованы, касающиеся ожидаемого результата, при сохранении за органами сторон свободы форм и методов действий;

3) рекомендации, не являющиеся обязательными.

Указанные акты Межгоссовета принимаются на основании предложений Интеграционного Комитета, вносимых, в случае необходимости, после консультаций с Межпарламентской Ассамблеей и одобренных главами правительств.

Предложения о принятии документов по гармонизации законодательства, вносимые Межпарламентской Ассамблеей, подлежат предварительному рассмотрению Интеграционным Комитетом, который, после консультаций, в случае необходимости, с Межпарламентской Ассамблеей, вносит на рассмотрение глав правительств соответствующие рекомендации.

Межгосударственный Совет на уровне глав правительств участвует в решении проблем гармонизации в соответствии со своей компетенцией, а также в случаях, когда Межгосударственным Советом на уровне глав государств ему делегируются соответствующие полномочия.

Интеграционный Комитет, являясь постоянно действующим исполнительным органом, участвует в следующих мероприятиях:

1) подготовка, согласование и внесение проектов договоров и решений органов Сообщества по вопросам, связанным с гармонизацией законодательства;

2) организация работы Координационного совета по гармонизации законодательства, подготовке его заседаний, проектов решений и рекомендаций, организация и участие в работе групп экспертов по отдельным законопроектам и иным документам;

3) создание интегрированного банка правовой информации государств - членов ЕврАзЭС и организация информационного обмена по вопросам гармонизации национального законодательства;

4) методическое обеспечение процессов гармонизации национального законодательства и разработка программ создания правовой основы интеграции государств - участников Сообщества;

5) создание системы независимой международной правовой экспертизы национального законодательства на соответствие развитию процессов интеграции;

6) организация проведения согласованной законопроектной политики в рамках Сообщества;

7) создание консультативно-экспертного правового Совета при Интеграционном Комитете;

8) создание интегрированной базы законодательства, статистической и другой социально-экономической информации государств - членов ЕврАзЭС;

9) создание в Интеграционном Комитете Информационно-аналитического центра и организация его работы;

10) налаживание каналов прямой и обратной информационной связи по вопросам совершенствования законодательства с аппаратами глав государств, парламентов, правительств и другими компетентными органами сторон, с национальными центрами правовой информации;

11) разработка концепции формирования правового пространства ЕврАзЭС с последующим ее утверждением решением Межгосударственного Совета; правовая экспертиза действующих и находящихся на рассмотрении в парламентах государств - членов Сообщества проектов национальных законодательных актов;

12) создание нормативно-правовой базы гражданского законодательства и государственного регулирования экономики;

13) проведение международных научно-практических конференций по проблемам законодательства в сферах, где возникла или может возникнуть необходимость гармонизации законодательства;

14) подготовка тематических сборников, научных и научно-методических материалов по проблемам гармонизации законодательства;

15) организация и участие в работе экспертных советов, рабочих групп по проблемам гармонизации отдельных сфер законодательства.

Межпарламентская Ассамблея как орган, непосредственно занимающийся законодательным обеспечением интеграционных процессов, в решении проблем гармонизации осуществляет следующие задачи и функции:

1) совместно с Интеграционным Комитетом формирует планы законотворческой деятельности;

2) принимает типовые проекты законодательных актов в областях, не урегулированных национальным законодательством и международными договорами;

3) разрабатывает основы законодательства по отраслям права, содержащие согласованные начала правового регулирования;

4) совместно с Интеграционным Комитетом организует деятельность Координационного совета по гармонизации, его рабочих групп и участвует в их работе;

5) организует и проводит сравнительно-правовой анализ национальных законодательных и иных нормативных правовых актов, подготавливает предложения и рекомендации по их сближению;

6) готовит предложения по трансформации документов Межгосударственного Совета, Интеграционного Комитета и Межпарламентской Ассамблеи в национальные законодательные и иные нормативные правовые акты сторон;

7) обеспечивает информационный обмен по вопросам сближения и гармонизации национальных законодательных и иных нормативных правовых актов;

8) совместно с парламентами государств - членов ЕврАзЭС организует систему независимой правовой экспертизы национального законодательства на соответствие заключенным международным договорам;

9) дает рекомендации по проведению согласованной законопроектной политики в рамках интеграции;

10) участвует в формировании интегрированной базы законодательства, статистической и другой социально-экономической информации государств - членов Сообщества;

11) оказывает правовую помощь по вопросам интеграции государственным органам сторон;

12) участвует в заседаниях национальных парламентов, парламентских слушаниях и работе комитетов парламентов государств - членов ЕврАзЭС;

13) совместно с Интеграционным Комитетом разрабатывает программы создания правовой основы интеграции с последующим утверждением Межгосударственным Советом;

14) проводит международные научно-практические конференции по проблемам законодательства в сферах, где возникает либо может возникнуть необходимость гармонизации национальных законодательных и иных нормативных правовых актов;

15) осуществляет подготовку тематических сборников материалов по проблемам гармонизации национального законодательства.

Помимо вышеобозначенных органов в процессе гармонизации участвует ряд отраслевых вспомогательных органов, призванных обеспечивать реализацию целей и задач ЕврАзЭС в области формирования единой правовой политики, создания правовой системы Сообщества и формирования единого правового пространства, например Совет министров юстиции, Совет руководителей центральных (национальных) банков, Совет руководителей налоговых служб, Совет руководителей таможенных служб и т.д.

Порядок подготовки и принятия договоров и решений органами Сообщества устанавливается положениями о них и регламентами их работы.

Проекты договоров и решений согласовываются с правительствами сторон в порядке, установленном национальным законодательством государств - членов ЕврАзЭС.

Организация исполнения договоров и решений

Для государств - членов Сообщества устанавливается определенная система исполнения достигнутых договоренностей и принятых решений.

В отношении международных договоров возможны две ситуации:

1) если международные договоры не содержат правил, иных, чем предусмотрены национальным законодательством, то после их подписания такие договоры становятся составной частью правовой системы государств - членов Сообщества. Уже на основании подписанного международного договора органами исполнительной власти могут приниматься соответствующие нормативные документы, направленные на исполнение обязательств, которые взяло на себя государство по тому или иному международному договору;

2) если в международном договоре содержатся правила, иные, чем предусмотрены национальным законодательством, то для того, чтобы стать составной частью правовой системы, такие нормы должны быть соответствующим образом одобрены законодательным органом государства - члена ЕврАзЭС (пройти процедуру утверждения, ратификации и т.д.). Только после соответствующего одобрения законодательным органом органы исполнительной власти могут принимать какие-либо документы, направленные на исполнение обязательств по договору.

В отношении решений органов ЕврАзЭС следует отметить, что все они имеют обязательный характер прежде всего для самой организации, государства-члены же исполняют содержащиеся в них предписания опосредованно, то есть путем принятия соответствующих нормативно-правовых документов в порядке, установленном национальным законодательством.

Это возможно осуществить следующим образом:

1) приведением норм актов национального законодательства в соответствие с принятыми решениями организации. В этом случае компетентные органы сторон в порядке, установленном внутренним законодательством, осуществят меры по принятию соответствующих нормативных правовых актов или приведению их в соответствие с положениями решений; либо

2) принятием национальных нормативных правовых актов, направленных на реализацию положений, содержащихся в принятых решениях.

Если для выполнения договора или решения необходимо принятие национального закона или иного нормативного правового акта, заинтересованные уполномоченные органы сторон в порядке, установленном национальным законодательством о международных договорах, вносят предложения о принятии надлежащего закона или иного нормативного правового акта. Законы и иные нормативные правовые акты парламентов о ратификации договоров могут также приниматься по предложению президентов государств - членов ЕврАзЭС либо правительств.

В большинстве случаев по предложению заинтересованных уполномоченных органов сторон по реализации договоров межправительственного или межведомственного характера, не требующих ратификации, издаются соответствующие постановления и распоряжения правительств государств - членов Сообщества.

В ряде случаев происходит отмена уже действующих национальных нормативных правовых актов.

Немаловажное значение в обеспечении процесса гармонизации имеет информационное обеспечение реализации договоров и решений, принимаемых в рамках "пятерки". Оно осуществляется органами управления экономической интеграции в порядке, установленном положениями о них, а также уполномоченными органами сторон в порядке, установленном национальным законодательством о международных договорах. При этом контроль за информационным обеспечением осуществляют те же институты, которые осуществляют контроль за реализацией самих договоров и решений. Кроме того, в связи с важностью информационного обеспечения реализации договоров и решений стороны принимают необходимые меры по освещению хода исполнения договоренностей в специальных информационных изданиях, находящихся в ведении государств.

Несмотря на многообразие форм и методов гармонизации национальных законодательств государств - участников ЕврАзЭС, необходимо отметить и ряд имеющихся существенных проблем в этом вопросе.

Одной из главных проблем является отсутствие действенных механизмов, способных влиять на уменьшение сроков проведения внутригосударственных процедур.

Многие договоры, требующие соответствующего одобрения законодателями, подолгу не вносятся на ратификацию. Такая ситуация обуславливается не только конъюнктурными соображениями, но и тем, что на момент подписания тот или иной международный договор уже теряет свою актуальность. При подобных обстоятельствах вступление в силу международного договора, устанавливающего правовое регулирование определенных отношений, не отвечает интересам сторон и, как следствие, может принести скорее больше вреда, чем пользы. Следует также учитывать, что международный договор, подлежащий ратификации, вступает в силу после выполнения обеими сторонами (для двустороннего договора) или определенным числом сторон (для многостороннего договора) необходимых внутригосударственных процедур, - а здесь часто наличествуют уже и политические соображения (например, какая сторона осуществит процедуру ратификации первой, и т.д.).

Также вызывает озабоченность распространение практики ратификации международных договоров с оговорками и заявлениями (часто неудачно сформулированными и страдающими отсутствием правовой культуры), причем по большей части в тех случаях, когда необходимость в них отсутствует. Определенные сложности в этой связи создают и некоторые оговорки и заявления, которые должны до принятия федерального закона о ратификации согласовываться с заинтересованными ведомствами, что также увеличивает срок проведения процедуры ратификации.

В Российской Федерации обращает на себя внимание и тот факт, что после ратификации, в соответствии с ч.4 ст.15 Конституции РФ, международный договор становится частью правовой системы Российской Федерации. Таким образом, закон о ратификации и является тем актом, который имплементирует положения договора в законодательство Российской Федерации. Вместе с тем в нашем законодательстве отсутствует четкое положение о том, каким образом становится частью внутреннего законодательства международный договор, вступающий в силу с даты подписания. Установление необходимых норм, по-видимому, могло бы стать предметом соответствующего федерального конституционного закона.

В последнее время достаточно много предложений, касающихся усовершенствования процесса гармонизации, исходит из Секретариата Интеграционного Комитета. В частности, проекты договоров о мерах по трансформации международных договоров и решений в национальные законодательные и иные подзаконные нормативно-правовые акты, а также синхронизации сроков их принятия. Однако в силу их несовершенства ни один из них так и не был принят.

Российская Федерация неоднократно высказывалась против принятия таких документов прежде всего из-за нецелесообразности пересмотра собственного Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации"*(3), так как этот документ представляет собой сбалансированный акт, охватывающий практически весь спектр отношений, связанных с порядком заключения, выполнения и прекращения действий международных договоров. На его основе функционирует достаточно четкий механизм взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти, органами субъектов Российской Федерации, Государственной Думой и Советом Федерации.

Проблемой является и отсутствие в государствах - членах Сообщества ведомств, ответственных за координацию работ по проведению сравнительно-правового анализа и гармонизации национального законодательства в соответствии с ее международно-правовыми обязательствами в рамках ЕврАзЭС. Как следствие, работа проводится только по отдельным направлениям.

В качестве выхода из сложившейся ситуации представляется возможным наделение некоторых органов ЕврАзЭС наднациональными функциями. В этом случае процесс гармонизации будет практически полностью осуществляться на стадии подготовки соответствующих решений, что во многом повысит их эффективность.

А.В. Барков,

атташе правового департамента МИД России

"Журнал российского права", N 8, август 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Барков А.В. Правовой статус Евразийского экономического сообщества // Журнал российского права. 2003. N 4. С.127-135.

*(2) См.: Сборник документов Евразийского экономического сообщества. М., 2001. N 1.

*(3) См.: СЗ РФ. 1995. N 29. Ст.2757.