Положение и юридический статус внутри перемещенных лиц в Российской Федерации (Н.А. Воронина, "Гражданин и право", N 5, сентябрь-октябрь 2003 г.)

Положение и юридический статус внутри перемещенных лиц в
Российской Федерации

   Проблема и ситуация с внутри перемещенными лицами в России            

   Конституционные права и проблема ВПЛ                                  

   Статус вынужденного переселенца                                       

   Размещение   ВПЛ  в  Центре  временного  размещения  на  территории   

   Чеченской Республики и за ее пределами                                

   Проезд и провоз багажа                                                

   Жилищное обустройство ВПЛ                                             

     Предоставление временного жилья                                     

     Обеспечение ВП жильем для постоянного проживания                    

     Субсидии   на   строительство  и  приобретение  жилья  вынужденными 

     мигрантами                                                          

     Компенсация ВПЛ за утраченное жилье и/или имущество                 

   Единовременное денежное пособие                                       

   Юридические механизмы защиты прав ВПЛ                                 

     Судебная защита прав ВПЛ                                            

     Защита прав ВПЛ в деятельности Уполномоченного по правам человека   

   Проблема возвращения ВПЛ в места прежнего проживания. План действий   

   Заключение                                                            

Проблема и ситуация с внутри перемещенными лицами в России

Проблема внутри перемещенных лиц (далее - ВПЛ) в последние годы во всем мире превратилась в одну из наиболее острых политических и гуманитарных проблем. Перемещенные внутри страны лица - это лица или группы лиц, которых заставили или вынудили бросить или покинуть свои дома или места обычного проживания, в частности в результате или во избежание последствий вооруженного конфликта, повсеместных проявлений насилия, нарушения прав человека, стихийных или вызванных деятельностью человека бедствий, и которые не пересекали международно признанных государственных границ*(1)

Основным отличительным признаком внутренней миграции является тот факт, что ВПЛ - это, как правило, граждане данного государства. И в качестве таковых они должны обладать всеми правами и свободами, которые зафиксированы как в законодательстве данной страны, так и в основных международных документах, и прежде всего в Международных пактах о правах человека. Причем в силу чрезвычайных обстоятельств уровень правовой защищенности ВПЛ должен быть даже выше.

На территории РФ - в Северо-Кавказском регионе - все еще сохраняется "питательная почва" для вынужденной внутренней миграции: напряженность в социальной сфере, межнациональных и межконфессиональных отношениях. Наиболее масштабной категорией ВПЛ в России являются выходцы из Чечни. Общая численность граждан, временно покинувших места постоянного проживания на территории Чеченской Республики и находящихся в местах размещения на территории России, на конец 2001 г. составляла 422 тыс. человек. Из них основная часть - 225 тыс. человек - оставалась на территории Чечни, в Республике Ингушетии - 149 тыс., в Ставропольском крае - 6 тыс., в Дагестане - 4,6 тыс., в Северной Осетии - 2,4 тыс., остальные - 35 тыс. человек - в других субъектах Российской Федерации.

В настоящее время, по данным регистрационного учета, численность граждан, временно покинувших места постоянного проживания на территории Чеченской Республики и находящихся в местах временного размещения на территории РФ, уменьшилась и составляет около 260,2 тыс. человек. Положение ВПЛ, независимо от того, перемещены ли они внутри самой Чечни или за ее пределами, остается тяжелым, их права и прежде всего право на жизнь, на собственность, на свободу передвижения, право быть документированным и пр., нарушаются.

По данным правительства Ингушетии, в настоящее время в этой республике находятся около 65 тыс. ВПЛ из Чечни. Из них более 26 тыс. проживают в частном секторе республики, в местах компактного проживания - более 21 тыс. человек, а 17 тыс. размещены в пяти лагерях для переселенцев палаточного типа*(2)

По словам вице-премьера по делам беженцев правительства Ингушетии М. Мархиева, палаточные городки для временных переселенцев в Ингушетии удастся ликвидировать только к весне 2003 г.

На территории Чеченской Республики находится около 182,6 тыс. ВПЛ (в пунктах временного размещения - 15,7 тыс., в частном секторе - 166,8 тыс. человек).

На сегодня в оперативный штаб, действующий на территории Ингушетии, подано около 8 тыс. заявок от граждан на возвращение в Чечню. Для приема возвращающихся граждан в Грозном завершены работы по восстановлению 8 пунктов временного размещения. Кроме того, дополнительно должно быть еще подготовлено 10 общежитий вместимостью более 10 тыс. человек.

Другую категорию ВПЛ составляют лица, перемещенные в связи с осетино-ингушским вооруженным конфликтом октября-ноября 1992 г., в результате которого часть ингушского населения, ранее проживавшая на территории Северной Осетии, вынуждена была покинуть республику и оказалась на территории соседней Республики Ингушетии. Таким образом, в Ингушетии есть две огромные проблемы: ВПЛ из Чечни и ВПЛ из Северной Осетии - граждане ингушской национальности.

Последствия осетино-ингушского конфликта до сих пор не урегулированы. Начавшийся с 1994 г. процесс возвращения вынужденных ингушских переселенцев в места своего прежнего постоянного проживания идет крайне тяжело. На территории Ингушетии и за ее пределами продолжают оставаться 25-28 тыс. ингушских ВПЛ из Северной Осетии*(3)

За прошедшие 10 лет после конфликта Спецпредставительство Президента РФ по разрешению осетино-ингушского конфликта и предшествовавшие ему федеральные структуры оказали государственную поддержку в возвращении в места прежнего постоянного проживания на территории Северной Осетии около 20,5 тыс. ингушских ВПЛ (около 3,7 тыс. ингушских семей), что составляет 50% ингушей, покинувших Северную Осетию в дни осетино-ингушского конфликта и подавших заявление на возвращение (около 41 тыс. человек). Однако фактическая численность вернувшегося в Северную Осетию ингушского населения значительно ниже официальной цифры в 20,5 тыс. человек и составляет порядка 12 тыс. человек*(4)

На начало июля 2002 г. в Республике Северной Осетии проживало немногим более 20 тыс. ингушей, в том числе 6,5 тыс. человек, не покинувших республику в дни вооруженного конфликта, 12 тыс. человек возвратившихся и 1,5 тыс. вынужденных переселенцев, находящихся в Центре временного проживания в поселке Майском.

Осетинское население Пригородного района Северной Осетии, который в основном покинули ингуши, не готово принять сегодня ингушское население. Порог этнического неприятия остается очень высоким. Затрудняет процесс возвращения ингушей и отсутствие какой-либо работы по оздоровлению морально-психологического климата в Пригородном районе, а также отсутствие для них социальных гарантий в местах прежнего проживания. Из вернувшихся 12 тыс. ингушей официально трудоустроены лишь около 800 человек.

К ВПЛ следует также отнести и месхетинских турок (последствия межэтнических столкновений в Узбекистане и Киргизии), и армянских беженцев из Азербайджана (карабахский конфликт), перемещенных в свое время в пределах одной страны - бывшего Советского Союза. Тем не менее этим категориям ВПЛ отказано даже в праве считаться и называться гражданами России. Им отказывают в регистрации брака, надлежащем оформлении свидетельств о рождении детей. Совершаемые турками-месхетинцами сделки по приобретению жилья не признаются и многое другое.

В настоящее время возвращаются к местам своего исконного проживания и представители ранее репрессированных народов Северного Кавказа.

Конституционные права и проблема ВПЛ

В Руководящих принципах дается перечень тех конкретных прав и свобод, которые должны быть предоставлены перемещенным лицам. Среди основных прав следует выделить прежде всего право на адекватный уровень жизни, на адекватное питание, жилье и другие услуги, которые необходимы для выживания каждого перемещенного лица, поскольку каждое перемещенное лицо прежде всего ищет кров, возможность обеспечить себя жильем, питанием и другими необходимыми услугами. При этом с учетом экстремальных условий ВПЛ должны обладать дополнительной системой гарантий, которая даст им доступ ко всем основным конституционным и иным правам и обеспечит им достойное человеческое существование.

Однако практический доступ к конституционным правам часто ставится в зависимость от наличия у ВПЛ регистрации.

Многие десятилетия в Российском государстве применялась и внедрялась в сознание населения законодательная норма, связанная с ограничением права на свободу передвижения. Введение в 1993 г. законодательной нормы о свободе передвижения встретило мощное сопротивление со стороны многих региональных властей. Сопротивление этому закону продолжается под разными предлогами и по сей день. Для реализации своих прав гражданам приходится обращаться в суд.

Нередко "временная регистрация" вынужденных переселенцев, не имеющих зарегистрированного постоянного местожительства на территории РФ, закрывает им возможность получения помощи от органов социальной защиты (пособия по безработице, уходу за детьми), затрудняет прием на работу, паспортизацию подросших детей, делает невозможной в ряде случаев покупку жилья и т.п.Однако значительная часть перемещенных лиц из Чечни не имеют статуса вынужденного переселенца и находятся в еще более тяжелом положении. Многие из них из-за проживания без регистрации лишены возможности получения пенсий.

Семьи ВПЛ, прибывшие при чрезвычайных ситуациях, регистрируются по форме N 7, содержащей подробные вопросы, касающиеся: идентификации членов семьи; адреса прежнего места жительства; наличия родственников на оставленной территории и территории пребывания; пожеланий относительно региона расселения, а также намерений относительно возвращения на прежнее место жительства, с указанием причин и условий возвращения. Анкета заверяется работником миграционной службы. В течение месяца после прибытия семьи в анкету заносятся дополнительные сведения, касающиеся оказанного содействия в размещении, оплате проезда, оказании материальной, гуманитарной помощи, а также сведения о месте размещения прибывших, о дате обращения в миграционную службу по вопросу предоставления статуса вынужденного переселенца и о дате получения свидетельства о регистрации ходатайства.

С 13 апреля 2001 г. решением территориального органа Минфедерации Ингушетии регистрация выходцев из Чеченской Республики по форме N 7, дававшая право на размещение в лагерях и определенную социальную поддержку, была прекращена. На 1 апреля 2002 г. в Республике Ингушетии по форме N 7 было зарегистрировано 308 912 человек, из которых 91 тыс. человек вернулись в Чеченскую Республику и 67 тыс. выбыли в другие регионы РФ. Фактически на эту дату в Ингушетии находилось 148 тыс. ВПЛ из Чеченской Республики. Из них в арендуемых помещениях проживали 34 тыс. человек, в частном секторе - 82 тыс. человек. Около 37 тыс. ВПЛ находились в палатках*(5)

В апреле 2002 г. находившиеся в Ингушетии ВПЛ оказались совершенно без всякой помощи; им не выдавали даже хлеб.

Федеральное законодательство, соответствующее международным нормам и Руководящим принципам, подрывается правоприменительной практикой на местах. Это особенно характерно для региона Северного Кавказа, где существуют ограничения на выбор жительства, регламентированы населенные пункты, в которых разрешено поселение вынужденных переселенцев, как, например, в Краснодарском крае, Северной Осетии, Ставропольском крае. Хотя федеральный закон такой регламентации не предусматривает. Административными указами в Ростовской области, Северной Осетии, Ставропольском крае вводится квотирование на пребывание на территории субъекта Федерации вынужденных переселенцев.

Вместо заявительного порядка временного или постоянного пребывания на территории вводится разрешительный порядок. Это касается законодательства и подзаконных актов Адыгеи, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Краснодарского края, Ростовской области, Северной Осетии, Ставропольского края. Нередко административным путем устанавливаются сборы с вынужденных переселенцев, не предусмотренные федеральным законом. Исследователи также отмечают существование этнопротекционизма и выборочного протекционизма в отношении вынужденных переселенцев. Так, в Адыгее, Кабардино-Балкарии, Дагестане это протекционизм в отношении своей этничности, а на территории Ставропольского и Краснодарского краев наблюдается протекционизм в отношении русского населения.

Помимо несовершенства законодательства и правоприменительной практики имеется еще один отрицательный момент, связанный с нехваткой средств: Россия не может материально гарантировать все те права, которые записаны в ее законах.

Особенно острая ситуация сложилась на территории Чеченской Республики, где по-прежнему имеют место серьезные и вызывающие тревогу нарушения прав человека, причем со стороны всех участников конфликта. Следует отметить, что грубейшие нарушения прав человека в Чечне (захват заложников, работорговля и пр.) начались еще более десяти лет назад и были направлены на вытеснение из Чеченской Республики русских и представителей других национальностей. Если в 1991 г. русские составляли 40% населения Чечни, то сегодня их численность едва достигает 3%. По свидетельству Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. Миронова, сегодня речь идет о систематическом, массовом нарушении прав гражданского населения военнослужащими федеральных сил*(6)

Актуальным вопросом является документирование ВПЛ. На территории Ингушетии паспорта детям ВПЛ из Чечни, достигшим 14-летнего возраста, не выдают. За получением паспорта ребенок должен ехать в Чечню, но без документов его продвижение через блок-посты невозможно.

По данным общественных организаций, в Чечне сегодня имеется более 3 тыс. детей-сирот (государственная статистика по детям-сиротам не ведется). Сироты из Чечни, оказавшиеся в других регионах России и взятые там на воспитание в семьи, не получают статуса вынужденного переселенца и вообще никакой помощи от государства. Над ними нельзя оформить опекунство, усыновление, потому что семьи, которые берут этих детей к себе на воспитание, обязывают ехать в Грозный и собирать необходимые документы. На этих детей сегодня не выплачивается никаких социальных пособий из предусмотренных действующим российским законодательством. Эти дети не могут получать своевременную медицинскую помощь, помещение их в школы сопряжено с определенными трудностями и нередко требует вмешательства общественных организаций.

Вызывает озабоченность ухудшение здоровья детей ВПЛ в лагерях Ингушетии. Несколько лет проживания в антисанитарных условиях наложили негативный отпечаток на психическое и физическое здоровье чеченских детей.

Статус вынужденного переселенца

Закон РФ "О вынужденных переселенцах", принятый 19 февраля 1993 г. N 4530-1 и действующий в редакции Федеральных законов от 20 декабря 1995 г. N 202-ФЗ и от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ, выделяет особую категорию ВПЛ. Почти все позиции, изложенные в Руководящих принципах, учтены в данном Законе, за исключением некоторых моментов. Например, к вынужденным переселенцам не относятся лица, пострадавшие в результате стихийных бедствий.

Согласно определению, вынужденный переселенец (ВП) - это "гражданин РФ, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка" (п.1 ст.1 Закона). Показательно, что определение ВП по Закону 1993 г. носило более широкий характер и включало, например, в качестве определяющего признака "и другие обстоятельства, существенно ущемляющие права человека" (ст.1). В действующем Законе дана недостаточно четкая формулировка определяющих признаков, по которым лицо признается вынужденным переселенцем.

В отличие от периода 1991-1996 гг. жертвам антитеррористических операций в Чечне 1999-2000 гг. статус вынужденного переселенца практически не предоставлялся. Согласно официальной статистике, статус вынужденного переселенца до 1999 г. получили около 150 тыс. человек, а за время второй войны - лишь 12,5 тыс. По свидетельству руководителей территориальных органов миграционной службы, существует установка не предоставлять статус вынужденного переселенца чеченцам*(7)

"Массовые нарушения общественного порядка" во время первой чеченской войны рассматривались как отдельный определяющий признак, и люди, бежавшие из Чечни в первую волну военных действий, получали этот статус. Бегущим от второй волны поясняют, что антитеррористическая операция не является дискриминационной и только русская часть населения может ссылаться на то, что на территории Чечни они подвергаются дискриминации со стороны чеченцев. Ибо действия федеральных сил по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики признаны Конституционным Судом РФ соответствующими Конституции РФ*(8)

Таким образом, на выходцев из Чечни, покинувших места постоянного проживания в связи с проведением на территории ЧР контртеррористической операции, практически не распространяется действие Закона РФ "О вынужденных переселенцах". Им не только отказывают в предоставлении статуса вынужденного переселенца, но отказывают даже в регистрации ходатайства о признании вынужденным переселенцем*(9) Практически единственной поддержкой для них остается гуманитарная помощь.

Показательна ситуация, сложившаяся с оказанием помощи лицам, пострадавшим во время конфликта в Республике Дагестан. В соответствии с действующим законодательством жители республики, вынужденно покинувшие зону конфликта, не могут рассчитывать на признание их вынужденными переселенцами, так как отсутствует целый ряд оснований для приобретения искомого статуса, в частности пересечение административной границы субъекта РФ.

Согласно Закону, статус вынужденного переселенца предоставляется на 5 лет и продлевается при каждом последующем обращении на один год. Обязанность вынужденных переселенцев при смене места жительства сниматься с учета, вставать на учет и проходить ежегодный переучет в органах миграционной службы детально регламентируется Инструкцией о порядке работы по признанию лиц вынужденными переселенцами, их учету и переучету на территории РФ, утвержденной приказом ФМС России от 31 марта 1997 г. N 19.

Закон обязывает федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления принимать меры по обеспечению обустройства вынужденного переселенца и членов его семьи на новом месте жительства на территории РФ (п.4 ст.5). Закон содержит позитивную формулировку о предоставлении статуса независимо от возможности переселенца самостоятельно обустроиться в данной местности (п.2 ст.5).

Закон определяет права и обязанности: 1) лица, получившего свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем (единовременное денежное пособие; направление и проживание в центре временного размещения; бесплатная медицинская и лекарственная помощь), и 2) вынужденного переселенца (самостоятельный выбор места жительства на территории РФ; направление на проживание в Центре временного размещения или в жилом помещении из фонда жилья; содействие в обеспечении проезда и провоза багажа). Никто не может вернуть ВП против его воли на территорию, которую он покинул по обстоятельствам, предусмотренным пунктом 1 ст.1 Закона, а также никто не может переселить ВП без его согласия в другой населенный пункт (п.1 ст.8), а перечень предлагаемых для местожительства населенных пунктов носит рекомендательный характер.

Вынужденный переселенец вправе обжаловать решения и действия (бездействие) органов власти в вышестоящий орган или в суд (п.2 ст.8). Статья 13 Закона предписывает органам власти взаимодействовать с общественными организациями, отстаивающими права ВП. Однако в перенаселенных и трудоизбыточных городах и селах Северного Кавказа высокий уровень конфликтогенности установок местных властей в отношении многих категорий вынужденных мигрантов осложняют отношения властей с правозащитными организациями.

Размещение ВПЛ в Центре временного размещения на территории
Чеченской Республики и за ее пределами

22 января 1997 г. постановлением Правительства РФ N 53 было утверждено Типовое положение о центре временного размещения вынужденных переселенцев. Центр временного размещения (ЦВР) предназначен для временного проживания лиц, получивших свидетельство о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем, прибывших с ними членов семьи, не достигших 18-летнего возраста, и вынужденных переселенцев при отсутствии возможности самостоятельного определения ими места жительства на территории Российской Федерации. В соответствии с этим положением ЦВР предоставляет размещенным лицам места для временного проживания, организует для них питание, бытовое и медицинское обслуживание, представляет в органы регистрационного учета документы для регистрации вынужденных мигрантов по месту их пребывания, организует проведение юридических и социально-психологических консультаций, содействует в устройстве детей в общеобразовательные школы.

ЦВР обеспечивает размещенных лиц койкоместами, предметами личной гигиены и талонами на 3-разовое питание. Размещенные лица оплачивают проживание в центре в размере, не превышающем стоимости проживания в общежитии или гостинице низшего разряда. Для малообеспеченных лиц могут быть предоставлены льготные условия временного проживания (бесплатное проживание или частичное снижение платы) по решению территориального органа миграционной службы*(10)

Временное проживание в центре и питание размещенных лиц, которые прибыли на территорию РФ в экстренном массовом порядке, осуществляется бесплатно в течение 30 дней. Центры располагают оборудованными комнатами для проживания семей; помещениями, выделенными для приготовления пищи; во многих центрах есть душевые комнаты.

Размещенные лица утрачивают право на временное проживание в ЦВР в случае отказа в предоставлении или лишении их статуса вынужденного переселенца, а также в случаях получения компенсации за утраченное жилье; получения или приобретения жилья. В соответствии с Положением о ЦВР срок пребывания в центре ограничен тремя месяцами. Как показывает практика, эти сроки нереальны, так как за этот срок невозможно решить вопросы обустройства ВПЛ из зон чрезвычайных ситуаций. Представляется, что сроки проживания следует дифференцировать в зависимости от категории мигрантов.

В настоящее время на территории РФ действует более 90 ЦВР, созданных практически во всех регионах. В связи с массовым исходом граждан в результате осетино-ингушского конфликта 1992 г. и вооруженного конфликта в Чеченской Республике были созданы дополнительные ЦВР на территории трех северо-кавказских республик, а также в Новгороде, Тамбове, Саратове.

Наибольшая нагрузка приходится на территорию Северного Кавказа, который стал основным центром притяжения для ВПЛ, спасающихся от межнациональных конфликтов. Непомерно велика численность вынужденных переселенцев, зарегистрированных в Республике Ингушетии ( 55 тыс. человек, что составляет 18% всего населения). Сосредоточение ВПЛ в местах временного содержания дестабилизирует ситуацию в регионе приема, ложится дополнительной нагрузкой на его социальную сферу, рынок труда, ухудшает криминогенную ситуацию.

Определенная часть ВПЛ из Чечни была размещена и в других регионах России. Так, за период с 1994 г. по март 2002 г. в Центр временного размещения вынужденных переселенцев г. Оренбурга из Чеченской Республики поступила 301 семья (656 человек)*(11)

До 20 февраля 2002 г. все лица, вынужденно покинувшие Чеченскую Республику, проживали в Центре временного размещения вынужденных переселенцев г. Оренбурга бесплатно и получали талоны на питание в размере 15 руб. в сутки. В результате ликвидации Минфедерации РФ и затянувшегося процесса передачи его функций по проблемам миграции в ведение МВД России, а также отсутствия на этот период финансирования бесплатное питание в течение нескольких недель было отменено, хотя лица продолжали проживать в ЦВР г. Оренбурга бесплатно. Такая же ситуация наблюдалась и в других ЦВР.

По официальным данным, в настоящее время в Чеченскую Республику вернулось около 200 тыс. человек. В регионах, непосредственно граничащих с Чечней (в Ингушетии, Северной Осетии, Дагестане и Ставропольском крае), все еще остаются около 162 тыс. ВПЛ, из них 32 тыс. размещены в шести лагерях на территории Ингушетии*(12)

По информации республиканского МЧС, для приема новых групп переселенцев в ряде населенных пунктов Чечни завершена подготовка пунктов временного размещения (ПВР): отремонтированы два здания на 1 тыс. мест в Гудермесе, два объекта в Серноводске. Министерство строительства Чечни ведет ремонтно-восстановительные работы еще в 12 зданиях в Грозном, Гудермесе и Серноводске. Продолжается переселение людей из палаток, число которых в Надтеречном районе (ЧР) достигало 5 тыс. ПВР представляют собой общежития, в которых и раньше жили люди. В настоящее время переоборудована часть зданий, которые прежде под жилье не использовались, но имеют необходимые удобства. Лицам, размещенным в ПВР на территории Чечни, плата за жилье осуществляется из федерального бюджета. Каждый житель ПВР снабжается продуктами из расчета 15 руб. в день. С июля 2002 г. возобновились все выплаты, которые ранее велись с перебоями.

Лица, уехавшие в Ингушетию в результате кризиса в Чечне и стоящие на учете в ФМС МВД России, также за счет государственных средств содержатся в пунктах временного размещения или в арендуемых помещениях на территории Ингушетии. Им оказывается продовольственная и медицинская помощь. Если они живут в частном секторе, то получают хлеб. Однако тем, кто получил статус вынужденного переселенца, но не намерен возвращаться в Чечню, государственная помощь не оказывается.

2 ноября 2002 г. Правительство Российской Федерации своим постановлением N 797 внесло изменения и дополнения в постановление Правительства РФ от 3 марта 2001 г. N 163 "О финансировании расходов на содержание и питание граждан, временно покинувших места постоянного проживания на территории Чеченской Республики и находящихся в местах временного размещения на территории Российской Федерации, а также их проживания на территории Чеченской Республики в 2001 г."*(13)

Данным нормативным правовым актом срок действия постановления N 163 продлен на 2003 г. Это означает, что в 2003 г. будет продолжено выделение средств из федерального бюджета на содержание пунктов временного размещения, на покупку и доставку продовольствия для находящихся в них граждан, на производство и доставку хлеба для временно проживающих в частном секторе, а также на проезд и провоз багажа к местам постоянного проживания в Чеченской Республике.

В целях оказания государственной поддержки ВПЛ этим постановлением предусмотрено выделение средств гражданам, которые только после 1 ноября 2002 г. выедут из палаточных городков, расположенных в Республике Ингушетии, и вернутся для постоянного проживания в Чеченскую Республику, однако в силу известных обстоятельств вынуждены временно проживать в частном секторе. Этой категории граждан будут выдаваться деньги на возмещение затрат за наем жилого помещения в частном секторе из расчета 14 руб. в день на одного человека. На возмещение стоимости хлеба положено 6 руб. в день на одного человека, как и всем ВПЛ, переехавшим ранее и зарегистрированным в Управлении по делам миграции МВД Чеченской Республики. Ожидается, что предусмотренные постановлением N 163 выплаты наряду с другой оказываемой социальной поддержкой будут стимулировать возвращение граждан к местам своего постоянного проживания в Чеченской Республике.

Постановления N 163 и 797 являются единственными подзаконными актами, направленными на помощь жертвам военных действий в Чечне, начавшихся в 1999 г. Иной помощи, кроме финансирования временного размещения и переезда в Чечню, правительство жертвам военных действий второго периода не предоставляет.

Проезд и провоз багажа

Лицо, получившее свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем, а также прибывшие с ним члены семьи, не достигшие 18-летнего возраста, имеют право на содействие в обеспечении их проезда и провоза багажа к месту временного поселения. Порядок оказания такого содействия определяется постановлением Правительства РФ от 16 июня 1997 г. N 725.

Жилищное обустройство ВПЛ

Предоставление временного жилья

8 ноября 2000 г. Правительство РФ издало постановление N 845, которым утверждено Положение о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации. Положение состоит из 4 разделов и содержит нормы, устанавливающие:

- порядок формирования и использования фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев*(14)

- порядок обеспечения вынужденных переселенцев жильем для постоянного проживания;

- формы оказания содействия вынужденным переселенцам в организации компактных поселений, строительстве жилья, создании инженерной и социальной инфраструктуры в местах компактных поселений.

Эти нормы Положения направлены на реализацию социальных гарантий по жилищному обустройству вынужденных переселенцев, установленных статьями 6, 7 и 11 Закона РФ "О вынужденных переселенцах". Однако следует отметить, что действие этих актов распространяется лишь на тех лиц, которые в установленном порядке были признаны вынужденными переселенцами.

В соответствии с п.5 Положения фонд жилья для временного поселения вынужденных переселенцев представляет собой совокупность жилых помещений (жилые дома, квартиры, общежития и другие жилые помещения), предназначенных для временного проживания на территории РФ лиц, признанных вынужденными переселенцами, в течение срока действия этого статуса*(15)

Фонд жилья для временного поселения создается путем приобретения, строительства или аренды зданий или жилых помещений. Основным источником финансирования при создании фонда являются: средства, выделяемые из федерального бюджета на реализацию Федеральной миграционной программы, а также средства из бюджетов субъектов РФ и органов местного самоуправления; средства, предоставляемые международными организациями и добровольными пожертвованиями юридических и физических лиц. Жилые помещения для временного поселения, за исключением арендуемых, являются федеральной собственностью и находятся в оперативном управлении соответствующего территориального органа миграционного ведомства.

Нуждающимися в получении жилого помещения из фонда жилья для временного поселения считаются лица, отвечающие следующим условиям:

- члены семьи имеют статус вынужденного переселенца;

- члены семьи состоят на учете в данном территориальном органе миграционной службы МВД России в качестве вынужденных переселенцев;

- у семьи отсутствует возможность самостоятельного обустройства на новом месте жительства на территории России;

- никто из членов семьи не имеет по новому месту жительства или месту пребывания жилого помещения на праве собственности или по найму.

К сожалению, в настоящее время Россия не может обеспечить всех вынужденных переселенцев даже временным жильем. Поэтому жилищная комиссия ставит их на специальный учет, и жилье предоставляется в порядке очередности. При этом право на первоочередное или внеочередное предоставление жилья, записанное в ст.36 и 37 Жилищного кодекса РСФСР, распространяется и на соответствующие категории лиц из числа вынужденных переселенцев*(16)

Обеспечение ВП жильем для постоянного проживания

Что касается жилищного обустройства переселенцев для постоянного проживания, то вынужденные переселенцы реализуют свое право на жилище в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации. Согласно подпункту 2 п.1 ст.7 Закона РФ "О вынужденных переселенцах", органы местного самоуправления осуществляют учет вынужденных переселенцев, нуждающихся в улучшении жилищных условий (в постоянном жилье), независимо от срока их проживания в данной местности. Эта норма закона воспроизведена в п.37 рассматриваемого Положения. При этом вынужденные переселенцы должны быть зарегистрированы по месту жительства в органах внутренних дел, а при отсутствии такого органа в данном населенном пункте - в местной администрации. То есть для принятия на учет вынужденные переселенцы должны иметь "постоянную прописку" в данном населенном пункте.

Для постановки на учет вынужденный переселенец должен подать соответствующее заявление в орган местного самоуправления по месту жительства и приложить все необходимые документы. При этом вынужденные переселенцы вправе одновременно состоять на учете нуждающихся в получении постоянного жилья как в органе местного самоуправления по месту жительства, так и на предприятиях, в учреждениях и организациях по месту работы.

Согласно подпункту "б" п.40 Положения, в предоставлении постоянного жилья, в финансировании приобретения или строительства которого принимал участие территориальный орган миграционной службы, будет отказано следующим категориям вынужденных переселенцев:

- проживающим в жилых помещениях, предоставленных членам семьи для постоянного проживания по договору найма;

- постоянно проживающим в жилом помещении, принадлежащем одному из членов семьи на праве собственности или находящемся в общей собственности нескольких членов семьи;

- получившим денежную компенсацию за утраченное по прежнему месту жительства жилье;

- получившим долговременную беспроцентную возвратную ссуду или безвозвратную субсидию на строительство (приобретение) жилья;

- использовавшим иные виды государственной помощи на строительство или приобретение постоянного жилья.

В соответствии с п.35 Положения финансирование строительства или приобретения жилья для постоянного проживания вынужденных переселенцев может осуществляться как за счет средств федерального бюджета, так и бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также на долевой основе с участием личных средств вынужденных переселенцев, а также средств иных законных источников. Из этого следует, что вынужденные переселенцы, состоящие на учете нуждающихся в постоянном жилье, могут получить жилое помещение для постоянного проживания либо на общих с другими гражданами РФ основаниях, либо полностью или частично за счет средств, выделяемых территориальным органом миграционной службы МВД России на приобретение (строительство) постоянного жилья для вынужденных переселенцев.

Как правило, жилье предоставляется по мере его строительства (приобретения) на территории того населенного пункта, в котором вынужденный переселенец был принят на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий (в постоянном жилье). С согласия вынужденного переселенца и членов его семьи допускается предоставление постоянного жилья в другом населенном пункте. Жилье для постоянного проживания предоставляется, как правило, в виде отдельной квартиры по нормам, установленным жилищным законодательством. Оплата предоставленного постоянного жилья и коммунальных услуг производится вынужденным переселенцем по ставкам и тарифам, установленным органом местного самоуправления для жилых помещений социального использования. Жилые помещения, предоставленные вынужденным переселенцам для постоянного проживания, могут быть приватизированы в установленном порядке.

Особо остро стоят задачи постоянного расселения и обустройства вынужденных переселенцев из Чеченской Республики, не предполагающих возвращаться в места прежнего проживания. Например, Ростовская область с августа 1999 г. по январь 2001 г., несмотря на отсутствие там Центра временного размещения вынужденных переселенцев, приняла 1663 человека, покинувших места постоянного проживания в Чеченской Республике в результате проведения там антитеррористической операции. Из этого числа 279 человек заявили о принятии решения остаться на территории области и обратились с ходатайством о предоставлении статуса вынужденного переселенца*(17)

Субсидии на строительство и приобретение жилья вынужденными
мигрантами

В четвертом разделе рассматриваемого Положения раскрываются формы содействия вынужденным переселенцам со стороны федеральных и местных органов власти в организации компактных поселений, строительстве в этих поселениях жилья для постоянного проживания и создания инженерной и социальной инфраструктуры. В Положении дается определение компактного поселения как поселения, добровольно создаваемого несколькими семьями вынужденных переселенцев общей численностью не менее 50 человек для постоянного проживания, как правило, в сельской местности.

Органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в соответствии с законодательством осуществляют выбор мест для компактных поселений и отвод для них земельных участков, предоставляют вынужденным переселенцам льготы, установленные для граждан, переселяющихся в сельскую местность.

Строительство жилья в компактных поселениях осуществляется за счет личных средств вынужденных переселенцев, за счет долговременных беспроцентных возвратных ссуд либо безвозмездных субсидий, предоставляемых вынужденным переселенцам на строительство (приобретение) жилья, а также средств из других законных источников.

Что же касается финансирования расходов, связанных с созданием инженерной и социальной инфраструктур в местах компактных поселений вынужденных переселенцев, то оно может осуществляться территориальным органом миграционной службы МВД России за счет средств федерального бюджета, но не более 20% сметной стоимости строительства постоянного жилья для вынужденных переселенцев. Приоритет отдается объектам, расположенным на территориях, где сложились благоприятные условия для интеграции вынужденных переселенцев, оказывается реальная помощь со стороны местных органов власти в обустройстве вынужденных переселенцев.

Кроме того, вынужденным переселенцам оказывается государственная поддержка в индивидуальном жилищном строительстве путем предоставления ссуд на строительство (приобретение) жилья. Порядок предоставления такой ссуды регламентирован Правительством РФ в Положении о предоставлении вынужденным переселенцам долговременной беспроцентной возвратной ссуды на строительство (приобретение) жилья, утвержденном постановлением от 28 января 1997 г. N 106. Однако чтобы получить эту ссуду, переселенец должен в течение года практически самостоятельно полностью обустроиться в чужом городе, что без посторонней помощи трудновыполнимо.

Принцип личного участия вынужденных переселенцев в обустройстве на новом месте жительства при государственном содействии в жилищном обустройстве и интеграции в рынок труда остается основополагающим. Однако уровень государственного финансирования жилищного строительства явно недостаточен. По данным Минфедерации России, на начало 2002 г. в очереди на получение жилья стояло 69 тыс. семей вынужденных переселенцев (около 177 тыс. человек), из них 17 тыс. семей (43,3 тыс. человек) особо нуждающихся, а в очереди на ссуды - 32,4 тыс. семей (около 100 тыс. человек). При нынешнем уровне финансирования эти очереди могут растянуться на долгие десятилетия.

Компенсация ВПЛ за утраченное жилье и/или имущество

Конституция РФ провозглашает, что права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом (ст.52). В соответствии со ст.53 Конституции РФ государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию нанесенного ущерба, а также возмещение вреда, причиненного незаконными действиями или бездействием органов государственной власти и их должностными лицами. Между тем практика показывает, что российское общество слабо защищает жертв преступлений, террористических актов и злоупотреблений властью. Проблема возмещения ущерба потерпевшим в значительной степени обостряется и тем фактом, что в России отсутствует система учета и определения причиненного ущерба в результате преступлений насильственного или террористического характера.

Законодательного разрешения требуют вопросы правового регулирования деятельности государства по обеспечению прав и законных интересов потерпевших, а также приведение отечественных стандартов в области защиты прав потерпевших в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права*(18)

Одной из проблем восстановления и соблюдения имущественных прав граждан РФ, пострадавших в ходе разрешения кризиса в Чеченской Республике, является юридическая неопределенность происходящего*(19)

Одна из глав Федерального закона "О борьбе с терроризмом" устанавливает порядок возмещения вреда, причиненного в результате террористической акции, и порядок социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористической акции. В соответствии с этим Законом порядок возмещения вреда регулируется гражданско-процессуальным законодательством, а порядок осуществления социальной реабилитации определяется соответствующим постановлением Правительства РФ. Однако судебная практика последних лет показывает, что причинитель вреда, которому мог бы быть предъявлен гражданский иск, как правило, не бывает найден*(20) Кроме того, в Законе не предусмотрена компенсация за ущерб, причиненный при проведении контртеррористической операции 1999-2000 гг.

По мнению ряда исследователей, содержащаяся в Руководящих принципах (принцип 29, часть 2) формулировка об ответственности государства в части компенсаций имущества, потерь для ВПЛ, как показывает российский опыт, очень конфликтогенна. Поэтому законодатели были вынуждены отказаться от аналогичной нормы в Законе РФ "О вынужденных переселенцах". В редакции данного Закона от 25 декабря 1995 г. N 202-ФЗ формулировка "сдвинута" в сторону интересов государства: "Субъект Российской Федерации, территорию которого покинули лица, признанные вынужденными переселенцами, компенсирует расходы на прием и обустройство указанных лиц" (п.2 ст.12). Основная проблема в этой связи состоит в том, что отсутствует политическая воля признать людей вынужденными переселенцами, признать вину того или иного региона, вину государства в том, что возникла такая ситуация, из-за которой люди вынуждены покидать места своего постоянного жительства на территории своего государства.

Согласно п.4 ст.7 Закона, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий оказывают содействие вынужденному переселенцу в возвращении оставленного им на территории Российской Федерации имущества, находящегося в его собственности. В случае невозможности возвращения имущества вынужденному переселенцу выплачивается компенсация. Правовыми актами, на основании которых в настоящий момент производятся выплаты гражданам, в том числе и вынужденным переселенцам из Чеченской Республики, являются Указ Президента РФ от 5 сентября 1995 г. N 898 "О дополнительных компенсационных выплатах лицам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике" и принятый на его основе Порядок выплаты компенсаций за утраченное жилье и/или имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно, который утвержден постановлением Правительства РФ от 30 апреля 1997 г. N 510*(21)

В соответствии с п.1 Указа Президента РФ предусмотрено оказание единовременной материальной помощи лицам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике, в размере 20-кратной минимальной оплаты труда и семьям погибших - в размере 200-кратной минимальной оплаты труда при сохранении гарантий и компенсаций, установленных законодательством РФ. Кроме того, лицам, которым причинен материальный ущерб, в том числе потерявшим жилье, предусмотрено осуществление компенсационных выплат.

Постановление Правительства РФ N 510 устанавливает категории граждан, имеющих право на получение компенсации за утраченное жилье, ее виды, размер и условия получения.

Право на компенсацию имеет тот, кто:

- утратил на территории Чеченской Республики жилье (независимо от формы собственности и степени разрушения) и/или личное имущество;

- безвозвратно покинул ЧР в период с 12 декабря 1994 г. по 23 ноября 1996 г.;

- снялся всей семьей с регистрационного учета (выписался) по прежнему месту жительства на территории Чеченской Республики;

- отказался всей семьей от права собственности на жилье на территории Чеченской Республики.

Не имеют право на компенсацию граждане:

- получившие постоянное жилье по новому месту жительства;

- члены семьи которых остались проживать на территории Чеченской Республики;

- приобретшие или получившие разрушенное полностью или частично жилое помещение после 12 декабря 1994 г.;

- проживавшие на территории Чеченской Республики в гостиницах, общежитиях и служебных помещениях на условиях временного найма.

Решением вопросов, связанных с выплатой компенсаций, занимаются специально созданные органы - временные комиссии при органах исполнительной власти субъектов РФ.

Начисление компенсации за утраченное жилье осуществляется по средним российским ценам за 1 кв. м общей площади жилья, определяемый Государственным комитетом РФ по статистике на начало года. Размер компенсации не должен превышать 120 тыс. руб. на семью. При начислении компенсации учитывается объем ранее занимаемой общей площади жилья.

Что касается компенсации за утраченное имущество, то она установлена в размере 5 тыс. руб. на каждого члена семьи для семей до трех человек включительно и в размере 1 тыс. руб. на каждого последующего члена семьи, но не более 20 тыс. руб.

Заявление на получение компенсации подается в территориальный орган по миграции по месту регистрации лица. К заявлению должны прилагаться подлинники документов, подтверждающих право владения или пользования жильем. Временная комиссия обязана в течение 1 месяца принять решение о выплате компенсации и ее размере либо об отказе в выплате. Терорган по миграции формирует список граждан на получение компенсации и направляет его в федеральный орган. Выплаты производятся через лицевые счета заявителей в Сбербанке России.

Следует отметить, что граждане, получившие компенсацию, теряют право на проживание в центрах временного размещения вынужденных переселенцев и в жилых помещениях из фонда жилья для временного поселения, а также снимаются с учета на улучшение жилищных условий.

Размер компенсации за утрату жилья значительно отстает от реальной стоимости жилья в России, кроме того, его индексация не предусмотрена. Ограничение размера компенсационной выплаты не дает людям возможность приобрести жилье, отвечающее социальным нормам. В 2002 г. ввиду затянувшейся передачи функций из одного ведомства в другое выплаты по постановлению N 510 в течение полугода не производились.

Постановление N 510 действует на всей территории России, кроме Чеченской Республики. Так, если вынужденный переселенец получает компенсацию, например, в г. Хабаровске, то он должен в письменной форме отказаться от жилья в Чечне независимо от того, было оно разрушено или нет. На выплаченные средства он должен обустраиваться на новом месте.

Постановление N 510 имеет ряд серьезных недостатков и его отдельные положения противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству*(22)

Положением не предусмотрено никаких мер по компенсации за утраченное жилье и имущество тем, кто остался в Чечне. Право на компенсацию признается за весьма узким кругом лиц, покинувших Чечню в период с 12 декабря 1994 г. по 23 ноября 1996 г. Так, из 246 семей (481 человек) первого потока (1994-1996 гг.) ВПЛ, "безвозвратно" покинувших Чечню и размещенных в ЦВР г. Оренбург, только 94 семьи (235 человек) получили компенсацию за утраченное жилье и имущество и 2 семьи получили жилье в Оренбурге (11 человек не получили компенсацию по причине отсутствия необходимых документов). Показательно, что из 122 человек (34 семьи) второго потока только 13 человек (9 семей) получили статус вынужденного переселенца.

По данным бывшего Минфедерации России, по первой чеченской кампании из 29,8 тыс. семей (около 90 тыс. человек), получивших право на компенсацию, реально ее получили лишь 16,2 тыс. семей (42,2 тыс. человек). Задержки поступлений финансовых средств из федерального бюджета не позволяли своевременно выплачивать компенсации по заявлениям, решения по которым временной комиссией были приняты. Ожидают выплаты еще 13,5 тыс. семей (140 тыс. человек). Вместе с тем содержание, питание, компенсационные выплаты ВПЛ означают для государства значительные финансовые и материальные затраты: по первой чеченской кампании они составили сумму в 1,5 млрд руб.

В результате огромных усилий со стороны общественных и правозащитных организаций в Порядок выплаты компенсаций были внесены некоторые коррективы. Так, решением Верховного Суда РФ от 7 февраля 2001 г. N ГКПИ 00-1370 был признан недействительным п.2 Порядка в части слов "и вставшие на учет в территориальном органе миграционной службы", что позволило расширить круг лиц, имеющих право на компенсацию. Однако постановлением Правительства РФ от 28 мая 2001 г. N 418 срок подачи заявлений на компенсацию был ограничен 1 сентября 2001 г.

Складывается впечатление, что в вопросах восстановления утраченного имущества и компенсаций у федеральной власти отсутствует комплексное видение решения этой проблемы. То государственная помощь оказывается только гражданам, подпадающим под действие постановления N 510 и - в качестве условия - "покинувшим ее безвозвратно". То - в соответствии с Федеральной целевой программой "Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 г. и последующие годы)" - только тем, кто возвращается в Чечню. Также не определены меры социальной поддержки граждан, пострадавших в Чеченской Республике в 1994-1995 и 1999-2000 гг., не решены до конца проблемы населения, пострадавшего в ходе осетино-ингушского конфликта 1992 г.

С 1998 г. федеральный центр принял решение об открытии так называемых лицевых счетов для возвращающегося ингушского населения. Человек, желающий приобрести жилье, может забрать сразу всю сумму, в которую оценено его жилье, потерянное в дни конфликта, либо берет его в три этапа, если будет восстанавливать или строить жилье вместо прежнего. Однако федеральный центр довольно часто не в полном объеме и не своевременно финансирует выдачу этих денег.

Мешает восстановлению прав лиц, пострадавших в ходе осетино-ингушского конфликта, и то обстоятельство, что постановление Правительства РФ по этой проблеме не определяет территорию его применения. Кроме того, часть ингушей из Пригородного района Северной Осетии переехала из-за этого конфликта на территорию, которая впоследствии стала территорией Чечни. В результате кризиса они были вынуждены уже из Чечни выехать в другие регионы России, в результате чего вообще оказались лишенными помощи государства, поскольку не отвечают требованиям (не проживают на территории Ингушетии и Северной Осетии и не имели имущества в Чечне).

В настоящее время готовятся проекты трех постановлений, касающихся лиц, которые потеряли в Чечне жилье и имущество в связи с вынужденным перемещением в период между двумя военными кампаниями, а также во время проведения второй антитеррористической операции*(23)

Единовременное денежное пособие

Согласно п.1 ст.4 Закона РФ "О вынужденных переселенцах", лицо, получившее свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем, а также прибывшие с ним члены семьи, не достигшие 18-летнего возраста, имеют право на получение единовременного денежного пособия на каждого члена семьи. В соответствии с данной законодательной нормой Правительство РФ издало постановление от 16 июня 1997 г. N 724 (с последующими изменениями), которым определены размеры и порядок выплаты этого пособия. Пособие установлено в размере 100 руб. на каждого прибывшего члена семьи. Для лиц, относящихся к категории малообеспеченных граждан, пособие составляет 150 руб. Для получения пособия необходимо подать заявление в территориальный орган по миграции, приложив удостоверяющие личность документы и свидетельство о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем.

Юридические механизмы защиты прав ВПЛ

Судебная защита прав ВПЛ

В настоящее время в России все более эффективным инструментом защиты прав и свобод граждан становится судебная система. Согласно Конституции РФ, каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод и каждый вправе обратиться в государственные органы по защите прав и свобод человека.

Так, Верховный Суд РФ своим решением N ГКПИ 00-1479 по жалобе И. Тимишева признал незаконным и не подлежащим применению последний абзац п.18 Типового положения о центре временного размещения вынужденных переселенцев. Суд счел, что содержащееся в оспариваемом пункте положение о возможности выселения в административном порядке вынужденных переселенцев из предоставляемого им временного жилья не соответствует требованиям ст.90 Жилищного кодекса РСФСР и нарушает их права на судебную защиту*(24)

Верховный Суд РФ своим решением от 7 февраля 2001 г. N ГКПИ 00-1370 отменил содержащееся в п.2 Порядка выплаты компенсаций за утраченное жилье требование о необходимости постановки на учет в территориальном органе миграционной службы для получения компенсации как противоречащее Указу Президента РФ от 5 сентября 1995 г. N 898 и ограничивающее, по сравнению с ним, круг лиц, имеющих право на ее получение.

К сожалению, решения Верховного и Конституционного Судов не всегда учитываются при рассмотрении дел в судах общей юрисдикции.

Частым предметом судебного разбирательства становится конфликт между руководством ЦВР и его обитателями в связи с истечением 3-месячного срока проживания, после которого переселенец должен освободить местопроживание в центре. Люди подают жалобы в суд. Так, в июне 2001 г. гражданская коллегия областного суда рассмотрела кассационную жалобу администрации ЦВР г. Оренбурга на решение Ленинского районного суда по иску о выселении из ЦВР, в котором проживает 298 человек (99 семей), в том числе 134 человек (38 семей) из Чечни, группы граждан. Основанием для иска администрации ЦВР послужило то, что люди прожили в центре свыше трехмесячного срока, установленного Типовым положением о центрах временного размещения. Коллегия поддержала требования кассаторов и решила отправить дело назад в районный суд. Однако иски подобного рода на уровне региона не решить. Как заметил один из обозревателей газеты "Южный Урал", люди оказались между молотом современной действительности и наковальней законов и подзаконных актов, которым эта самая действительность не совсем соответствует.

Восстановление судебной системы в Чечне, хотя до сих пор и не реализованное в достаточном объеме, является значительным прогрессом в деле демократического восстановления. Однако нормальному отправлению правосудия мешают многочисленные трудности. Так, в частности, прокуратура не имеет достаточных средств, отсутствуют некоторые инфраструктуры (научные лаборатории). И свидетели, и потерпевшие, опасаясь преследований, отказываются от дачи показаний, так как им не обеспечена достаточная защита. Не хватает судов, отсутствуют судебные заседатели, без которых невозможно рассмотрение судами наиболее серьезных дел. Отсутствует необходимая физическая защита судебных работников при проведении ими расследований. Имеются трудности в работе адвокатов, поскольку все еще не достаточно эффективно действуют механизмы подачи жалоб и обжалования. В связи с этим возможность для ВПЛ прибегнуть к судебной защите своих прав на территории Чечни остается проблематичной.

Как отмечалось на состоявшемся в июне 2002 г. Всероссийском чрезвычайном съезде в защиту мигрантов, общественные организации, выступающие в защиту прав вынужденных мигрантов, должны в первую очередь ориентироваться на судебные тяжбы: "попытаться пронять, завалить российские суды от подвала до чердака жалобами и своими заявлениями."*(25)

Действенность судебной защиты подтверждается многочисленными примерами. Например, когда в 1999 г. в Москве проходила ликвидация регистрации граждан чеченской национальности, достаточно было обратиться к прокурору Гагаринского района по конкретным фактам, как в течение 24 часов эти решения были отменены, а работники паспортных столов соответствующих отделений милиции строго наказаны.

Защита прав ВПЛ в деятельности Уполномоченного по правам человека

Большую работу по защите прав ВПЛ осуществляет Уполномоченный по правам человека в РФ*(26)

Для обеспечения деятельности Уполномоченного создан рабочий аппарат, одним из структурных подразделений которого является отдел по рассмотрению жалоб беженцев и вынужденных переселенцев. Практически в каждом обращении к Уполномоченному отмечается, что законодательство в области миграции не отвечает реалиям настоящего времени. По мнению Уполномоченного, требуется разработка кодифицированного законодательного акта, регулирующего все виды и типы миграции на территорию РФ и между субъектами Федерации*(27)

Анализ обращений, поступивших в адрес Уполномоченного, показывает, что, как и ранее, в наиболее тяжелом положении находятся ВПЛ из Чеченской Республики. Уполномоченный поддержал их требование о приведении указанного постановления Правительства РФ в соответствие с Конституцией РФ, федеральным законодательством и Указом Президента РФ и направил Председателю Государственной Думы РФ и Председателю Правительства РФ письма с конкретными предложениями по изменению ситуации с ВПЛ. Особо отмечалось, что тяжелое положение ВПЛ из ЧР требует внесения изменений в постановление N 510, не прекращая его действия.

Уполномоченным было внесено предложение о необходимости разработки проекта федерального закона об оказании помощи лицам, пострадавшим в ходе разрешения локальных кризисных ситуаций в субъектах Российской Федерации. Такой закон позволил бы установить порядок финансирования и единую систему расходования материальных ресурсов и денежных средств, направляемых на компенсацию нарушенных прав граждан и восстановление объектов народного хозяйства.

По каждому из писем вынужденных переселенцев сотрудники аппарата Уполномоченного проводят проверки и направляют материалы в вышестоящие органы для рассмотрения жалобы по существу. Так, благодаря вмешательству Уполномоченного были пресечены неправомерные действия руководителя миграционной службы Ростовской области в отношении ВПЛ из ЧР, в частности гражданки Т. (для того чтобы сняться с регистрационного учета, ей было предложено отправиться в г. Грозный, где ее жизнь подвергалась опасности). После вмешательства Уполномоченного не принимавшиеся ранее документы, представленные семьей Б., были рассмотрены временной Комиссией по выплате компенсаций при администрации Воронежской области, которая приняла положительное решение. Вынужденная переселенка из ЧР гражданка П. жаловалась на действия миграционной службы Ставропольского края, связанные с отказом в постановке на учет по выплате компенсации за утраченное жилье и имущество. В результате вопрос о выплате ей компенсации был решен.

Вопрос об условиях и о формах сотрудничества общественных организаций с российскими властями всех уровней приобретает основополагающее значение для восстановления Чечни. На различных форумах общественных организаций выдвигались конкретные предложения по такому сотрудничеству, в частности по проектам, связанным с перемещенными лицами, как внутри Чечни, так и за ее пределами. Это касалось сбора и анализа статистических данных в этой области, обмена информацией, осуществления конкретных программ (например, программы, затрагивающей около 25 тыс. детей-сирот; программы по содействию в получении образования для всего населения Чечни), оценки потребностей в гуманитарной помощи и ее распределения.

Различные НПО регулярно ведут мониторинг за соблюдением прав ВПЛ. При этом, как отмечалось на Международной конференции по проблемам перемещенных внутри страны лиц в РФ (Москва, 25-26 апреля 2002 г.), государственные структуры не заинтересованы в активном участии НПО в решении этих проблем. По отзывам участников конференции, при доставке в Чечню гуманитарных грузов государственные чиновники строят различные препятствия, на блок-постах требуют взяток и т.п.

К сожалению, в последние годы в связи с реорганизацией органов исполнительной власти, занимающихся проблемами миграции, степень сотрудничества на федеральном уровне между государственными и общественными структурами была значительно снижена.

Проблема возвращения ВПЛ в места прежнего проживания.
План действий

12 июня 2002 г. министром МВД России Б. Грызловым было подписано распоряжение о создании временной рабочей группы на территории Северо-Кавказского региона РФ. Подразделению была вменена задача активизировать работу по возвращению лиц, покинувших территорию Чеченской Республики и временно находящихся в Республике Ингушетии, в места постоянного проживания. На рабочую группу были также возложены функции комплектования подразделений по делам миграции МВД Республики Ингушетии и УВД МВД России по Чеченской Республике и организация контроля за их деятельностью.

На состоявшемся 14 ноября 2002 г. совещании у министра РФ С. Ильясова по проблемам возвращения на территорию ЧР граждан, временно размещенных на территории Республики Ингушетии, была подчеркнута необходимость координации действий всех заинтересованных органов исполнительной власти и обеспечения контроля за ходом выполнения мероприятий по возвращению из пунктов временного размещения и мест компактного проживания в Республике Ингушетии ВПЛ на территорию ЧР. Был создан Объединенный штаб, в состав которого вошли представители МВД, ФСБ, МЧС, Объединенной группировки войск по проведению антитеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона, правительства РИ, правительства ЧР, аппарата полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе. На штаб возложена задача информировать ВПЛ о всех мероприятиях по организации их возвращения в места постоянного проживания. Правительству ЧР было поручено разработать порядок возмещения стоимости хлеба и расходов по найму (поднайму) жилых помещений лицам, выехавшим после 1 ноября 2002 г. из палаток, расположенных в пунктах временного размещения на территории РИ и размещаемым в частном секторе на территории ЧР. Задача обеспечить прием и размещение ВПЛ в частном секторе и возмещение им стоимости хлеба из расчета 6 руб. в день на одного человека и затрат за наем жилых помещений из расчета 14 руб. в день на одного человека также возложена на правительство ЧР. Руководству МВД Республики Ингушетии поручено обеспечить контроль за соблюдением правил регистрации и учета граждан по месту проживания в пунктах временного размещения на территории РИ и принятием неотложных мер по устранению выявленных недостатков. МВД РИ также обязано обеспечить оплату расходов на проезд и провоз багажа ВПЛ, ранее самостоятельно выехавших к местам их проживания на территории ЧР.

16 ноября 2002 г. министром МВД России было подписано распоряжение о завершении осеннего этапа возвращения в ЧР граждан, временно проживающих на территории РИ. Временной рабочей группе поручено организовать взаимодействие с компетентными органами исполнительной власти на федеральном уровне, правительствами ЧР, РИ по обеспечению завершающего этапа возвращения в ЧР граждан, временно проживающих на территории РИ.

В настоящее время разработан Порядок возвращения временно перемещенных лиц в места постоянного проживания на территории Чеченской Республики. Процедура начинается с подачи заявления в оперативную группу Правительства ЧР в РИ. Лицо снимают с учета по форме N 7 в УДМ УВД РИ и ставят на учет в УДМ УВД ЧР. Кроме того, проводится регистрация временно перемещенных лиц по форме N 4 мониторами УВКБ ООН (для получения ими продовольственной помощи).

В соответствии с этим Порядком вынужденным переселенцам, временно проживающим на территории РИ, возвращающимся в ЧР будет оказана следующая помощь:

- продукты питания по линии ФМС (постоянно);

- продукты питания по линии ВПП ООН (постоянно);

- хозяйственный набор по линии УВКБ ООН (1 раз);

- продуктовые и гигиенические наборы по линии МККК (1 раз в месяц);

- грузовой автотранспорт.

Тем перемещенным лицам, которые возвращаются к местам постоянного проживания в ЧР самостоятельно, по линии ФМС МВД РФ будет выделяться денежная сумма в размере 150 руб. на одного члена семьи (единовременная).

Возвращение на родину вынужденных переселенцев остается приоритетным направлением деятельности чеченских властей. В ноябре-декабре 2002 г. в Чечню вернулось 3,5 тыс. человек. Удалось вдвое сократить количество жителей палаточных городков - к настоящему времени в пяти палаточных лагерях Ингушетии остается 16,5 тыс. человек против 32,5 тыс. на начало 2002 г. В 2003 г. Правительство ЧР планирует перевезти на родину еще до 3,5 тыс. человек*(28)

Вместе с тем возвращение ВПЛ к местам прежнего проживания на территории ЧР происходит не так активно, как хотелось бы властям. Тому несколько причин. Основная из них - отсутствие личной безопасности и нарушения прав возвращающихся граждан. Как отметил спецпредставитель Президента РФ по правам человека в ЧР А. Султыгов, самым необходимым сегодня является создание механизма, гарантирующего соблюдение прав человека*(29)

В Комиссию по правам человека при Президенте РФ поступило более 100 жалоб, в которых говорится о психологическом давлении к возвращению в Чечню, в частности об угрозах снести лагеря бульдозерами, прекратить обеспечение газом и электричеством, устроить массовые зачистки. Подобные методы применялись, в частности, в палаточном лагере "Иман" возле поселка Аки-Юрт, который был уничтожен в декабре 2002 г. Беженцы жаловались на необоснованное снятие с довольствия, на отказы органов МВД в выдаче и обмене паспортов. Комиссия, созданная для проверки фактов многочисленных правонарушений и ущемления свобод беженцев, проживающих во временных лагерях на территории Ингушетии, работавшая в Ингушетии и Чечне в декабре 2002 г., подтвердила случаи исключения чиновниками миграционной службы сотен лиц из регистрационных списков, что автоматически лишило людей возможности получать какую бы то ни было гуманитарную помощь.

Одной из причин, затрудняющих возвращение ингушских ВПЛ в места своего прежнего проживания на территории Северной Осетии, является отсутствие своевременного и достаточного финансирования федеральным центром восстановительных работ в зоне ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта. Практически все жилье, в котором ранее проживали ингуши, было - либо в период конфликта, либо позднее -разрушено. При этом часть неразрушенного жилья, где раньше проживали ингуши, заселена сегодня беженцами из Грузии и Южной Осетии, которые оказались на территории Северной Осетии вследствие грузино-южноосетинского конфликта 1989-1991 гг.

Несмотря на всю остроту проблемы ВПЛ в России на современном этапе, основной акцент в государственной миграционной политике сделан сегодня на борьбу с нелегальной миграцией. Так, в одобренной в декабре 2002 г. на заседании Правительства РФ после многолетних доработок Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации отсутствует даже термин "внутриперемещенное лицо". Соответственно и социальная значимость проблем ВПЛ и вопросы, связанные с их финансированием, отходят в сторону.

Важным положением, сформулированным в Руководящих принципах, явился тезис об ответственности государства за ВПЛ, а также о разделении этого бремени и ответственности всем мировым сообществом. Несомненно, что основную помощь перемещенным лицам должны оказывать власти данного государства. Именно российские власти должны обеспечить необходимые права и свободы внутренне перемещенным лицам. Но и международные организации не должны оставаться в стороне от этого вопроса. Они должны не только критически оценивать ту или иную ситуацию, но и в случаях, когда государство не оказывает в надлежащем объеме физическую защиту и помощь своим гражданам, настаивать на своем вмешательстве и предоставлять такую помощи извне. Иначе мировое сообщество просто теряет право называться таковым.

Международные организации оказывают ВПЛ и в ЧР, и за ее пределами всестороннюю гуманитарную помощь. В настоящее время сотрудниками УВКБ ООН проводится мониторинг по проверке наличия перемещенных лиц в местах их возвращения в ЧР и обследование состояния их жилья. В случае если жилье непригодно для проживания, по линии УВКБ ООН выделяются палатки для размещения их на своем участке, что позволит начать восстановление своих домов. При частичном разрушении домовладений УВКБ ООН выделяет строительный материал для восстановления одной комнаты.

Заключение

Россия, как никакая другая страна, сама заинтересована в том, чтобы создать условия для обеспечения перемещенных лиц основными правами и свободами. Ибо все важнейшие компоненты устойчивого развития кристаллизуются в правах человека - политических, гражданских, экономических, социальных и культурных. И от степени обеспечения прав человека зависит процесс устойчивого развития страны, а по сути дела - ее национальная безопасность.

В настоящее время военная стадия операции в Чечне закончилась. Сейчас необходимо создать все условия, для того чтобы обеспечить возвращение Чечни к нормальной мирной жизни, в том числе и решив вопрос о добровольном возвращении перемещенных лиц на места своего постоянного проживания, где Российская Федерация должна сделать все с точки зрения политической, правовой, организационной, финансовой, психологической помощи, информационного обеспечения, чтобы эти лица снова почувствовали себя полноценными российскими гражданами, которые пользуются правами и свободами, зафиксированными в Конституции РФ, в федеральном законодательстве и в международных актах.

При этом процесс добровольного возвращения ВПЛ в места прежнего постоянного проживания нельзя считать завершением процесса нормализации межэтнических отношений. Как справедливо заметил один из участников встречи ученых Северной Осетии и Ингушетии (Владикавказ, 12-13 июля 2002 г.), "одно дело - политические заявления, и совершенно другое - реальная жизнь, психология людей, живущих в зоне ликвидации последствий вооруженного конфликта"*(30)

Необходима огромная работа по оздоровлению морально-психологической обстановки в республиках. И в этой работе должен быть задействован весь незаангажированный национал-радикалами интеллектуальный потенциал чеченского, осетинского, ингушского и других народов.

Н.А. Воронина

"Гражданин и право", N 5, сентябрь-октябрь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Материалы к Международной конференции по проблемам перемещенных внутри страны лиц в Российской Федерации. Москва, 25-26 апреля 2002 г. М., 2002.

*(2) См.: Веб-сайт "Газета.ру" (Россия). 2003. 15 января.

*(3) По мнению А.Б. Дзадзиева, старшего научного сотрудника Центра социальных и гуманитарных исследований Владикавказского института управления, стороны дают разную численность ВПЛ: ингушская сторона считает, что их около 60 тыс. человек, осетинская - около 30 тыс., а федеральные структуры, работающие в зоне конфликта, оперируют цифрой в 41 тыс. человек.

*(4) См.: Дзадзиев А. Новый этап в осетино-ингушских отношениях // Бюллетень сети этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов. 2002. N 44. С.62.

*(5) Данные из выступления М. Султыговой, председателя НПО "Горянка" (Ингушская Республика) (см.: Материалы Международной конференции по проблемам перемещенных внутри страны лиц...

*(6) См.: Политбюро. 2002. 9 декабря. С.22.

*(7) См.: Ганнушкина С.А. Право и политика России в области миграции // Вынужденная миграция. Международная миграция населения: Россия и современный мир. М.: МАКС Пресс, 2001. С.103.

*(8) Действия федеральных сил на территории ЧР регламентированы постановлением Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа".

*(9) В настоящее время участились случаи обращения в суд на неправомерные действия Управления по делам миграции ГУВД г.Москвы в связи с отказом в регистрации ходатайства о признании вынужденным переселенцем. Так, например, в Пресненский межмуниципальный суд г.Москвы поступила жалоба от сестер Салтуевых на необоснованный, по их мнению, отказ миграционного органа в регистрации их ходатайства о предоставлении им статуса вынужденного переселенца. Сестры Салтуевы 11 декабря 1994 г. покинули г.Грозный в связи с началом антитеррористической операции и переехали в сельскую местность, откуда в 1999 г. выехали в Республику Ингушетия, так как их жилье в г.Грозном было разрушено. Причиной своего выезда из Чеченской Республики они назвали проведение на ее территории военных действий. Суд вынес решение отказать в удовлетворении жалобы, поскольку проведение на территории ЧР операции по борьбе с террористическими группировками не доказывает того факта, что сестры подвергались насилию и преследованию по признакам, перечисленным в ст.1 Федерального закона "О вынужденных переселенцах".

*(10) К категории малообеспеченных граждан Закон относит одиноких пенсионеров, одиноких инвалидов, семьи, состоящие только из пенсионеров и (или) инвалидов, одинокого родителя (заменяющего его лица) с ребенком или с детьми в возрасте до 18 лет, многодетную семью с тремя и более детьми в возрасте до 18 лет.

*(11) См.: Амелин В. Мигранты в Оренбуржье: проблемы социальной адаптации. Оренбург, 2002. С.25-26.

*(12) См.: Коммерсантъ-Власть. 2002. 12 февраля. С.13.

*(13) С учетом изменений, внесенных постановлением от 28 февраля 2002 г. N 137.

*(14) Предоставление жилых помещений из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев предусмотрено подпунктом 2 п.1 ст.6, подпунктом 1 п.3 ст.7 и статьей 11 Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах".

*(15) В соответствии с п.4 ст.5 Закона РФ "О вынужденных переселенцах" срок действия этого статуса составляет 5 лет. Если в течение этого времени вынужденный переселенец не обустроился на новом месте в силу объективных обстоятельств, срок действия статуса продлевается на каждый последующий год.

*(16) Более подробно о порядке принятия на учет см.: Миграция в России. 2000. N 5/6. 2000. С.78-79.

*(17) См.: Миграционная обстановка в Ростовской области. Минфедерации России, Территориальный орган в Ростовской области. Ростов-на-Дону, 2001.

*(18) См. выступление С.Б. Ягодина, начальника отдела по работе с жалобами вынужденных мигрантов Аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ // Материалы Международной конференции по проблемам перемещенных внутри страны лиц...

*(19) В международной практике понятие "возмещение вреда" имеет два смысловых значения: "компенсация" - денежное возмещение имущественных потерь в предусмотренных законом случаях и "реституция" - возврат виновной стороной всего полученного ею и возмещение понесенных расходов. В российском же законодательстве, а именно в тексте Федерального закона "О борьбе с терроризмом", эти два понятия объединены.

*(20) При содействии правозащитных организаций лишь один-единственный в России человек выиграл дело по возмещению ущерба, нанесенного Министерством обороны и Министерством внутренних дел жителю Чечни. Решение суда приведено в исполнение; деньги выплачены совокупно Минобороны и МВД в Ставрополе.

*(21) В редакции постановлений Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 999 и от 28 мая 2001 г. N 418.

*(22) Пункт 1 Указа Президента от 5 сентября 1995 г. N 898, во исполнение которого издано постановление N 510, предписывает осуществить компенсационные выплаты "лицам, которым причинен материальный ущерб, в том числе потерявшим жилье". Пункт 2 Указа содержит поручение Правительству РФ определить источники финансирования соответствующих затрат и "порядок осуществления компенсационных выплат лицам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике". Таким образом, Президент уполномочил правительство определить только порядок выплаты компенсаций за утраченное жилье и имущество, не предоставив ему права на установление круга лиц, правомочных получить компенсационные выплаты. Однако пунктом 1 Порядка, утвержденного постановлением N 510, правительство определило не только размеры компенсационных выплат и условия их осуществления, но и категории граждан, имеющих право на получение компенсаций, при этом значительно сузив круг этих лиц. Таким образом, Правительство РФ вышло за пределы полномочий, предоставленных ему Указом Президента. Это нарушает ч.1 ст.115 Конституции РФ, в соответствии с которой правительство на основании и во исполнение Конституции РФ, законов и нормативных указов Президента обеспечивает их исполнение, издает постановления и распоряжения. Включение в текст Порядка рамочного ограничения сроков с 12 декабря 1994 г. по 23 ноября 1996 г. для приоберения права на получение компенсации нарушает также конституционные нормы, гарантирующие всем гражданам РФ защиту их прав со стороны государства, и не соответствует действительному положению в Чеченской Республике, где процесс массового вынужденного исхода граждан начался в конце осени 1991 г., когда незаконные вооруженные формирования фактически захватили власть в г. Грозном и на территории, которая впоследствии была определена как территория Чеченской Республики.

*(23) Одно из постановлений будет регулировать порядок выплаты для тех, кто остался в Чечне. Предполагается, что эти лица будут получать помощь через строительные организации. Пострадавший может сам или с родственниками включен в ремонтно-восстановительные бригады. Их труд по восстановлению собственного жилья будет оплачен государством. Второе постановление адресовано тем, кто покинул Чечню и живет в другом субъекте Федерации. Им планируется предоставлять жилищные сертификаты. Третье постановление связано с компенсацией утраченного имущества, будь то автомобиль, мебель, одежда и др.

*(24) В соответствии со ст.90 Жилищного кодекса РСФСР выселение из занимаемого жилого помещения производится в судебном порядке. Допускается выселение в административном порядке с санкции прокурора лишь лиц, самоуправно занявших жилое помещение или проживающих в домах, грозящих обвалом.

*(25) Всероссийский чрезвычайный съезд в защиту мигрантов. М.: Информационное агентство "Миграция", 2002. С.181.

*(26) Должность Уполномоченного по правам человека учреждена Конституцией РФ 1993 г. Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" 25 декабря 1996 г. был принят Государственной Думой и 4 марта 1997 г. официально вступил в силу. Должность Уполномоченного учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Основными направлениями деятельности Уполномоченного являются: - рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению; - анализ законодательства РФ в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; - анализ правоприменительной практики в этой области и выработка предложений по ее совершенствованию; - подготовка ежегодного доклада о своей деятельности для Президента РФ, направление в Государственную Думу специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод; - обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд РФ для защиты прав и свобод граждан.

*(27) См.: Информационный бюллетень "Права человека". 2000. N 1 (3). С.38-39.

*(28) См.: Веб-сайт "Чечняфри.ру" (Россия).2003. 16 января.

*(29) См.: Миграционный вестник. 2002. N 2.

*(30) Бюллетень сети этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов. 2002. N 44. С.61.