Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 9 июля 2020 г. N Ф08-3890/20 по делу N А53-39788/2019

г. Краснодар

09 июля 2020 г.

Дело N А53-39788/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 02 июля 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 09 июля 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Воловик Л.Н., судей Драбо Т.Н. и Прокофьевой Т.В. в отсутствие в судебном заседании заявителя - Местной церкви Иисуса Христа святых последних дней в Ростовской области (ИНН 6164080574, ОГРН 1026100007636) и заинтересованного лица - Управления Министерства Внутренних дел России по городу Новороссийску (ИНН 2315061385, ОГРН 1032309088910), надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу Местной церкви Иисуса Христа святых последних дней в Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 27.12.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.02.2020 по делу N А53-39788/2019, установил следующее.

МРО Церкви Иисуса Христа Святых последних дней в Ростовской области (далее - организация) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению МВД России по городу Новороссийску (далее - управление, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 14.10.2019 N 15-325090 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 18.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) в виде 400 тыс. рублей штрафа.

Решением от 27.12.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 07.02.2020, суд отказал в удовлетворении заявленного организацией требования. Судебные акты мотивированы наличием в действиях организации состава вмененного правонарушения, соблюдением управлением порядка и срока привлечения организации к административной ответственности, отсутствием оснований для признания правонарушения в качестве малозначительного.

В кассационной жалобе организация просит отменить судебные акты, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области в ином составе. Заявитель полагает, что организации вменено правонарушение, объективная сторона которого не установлена законодателем, что свидетельствует о неправильном применении норм материального права; суды в нарушение требований части 1 статьи 67 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации положили в основу доказывания обстоятельства, не относящие к данному делу; организации в нарушение части 5 статьи 4.1 Кодекса вменено одно и то же правонарушение дважды (дело N А53-29154/2019); организация предприняла все зависящее от нее меры для обеспечения соблюдения иностранным гражданином заявленной цели въезда в Российскую Федерацию.

Отзыв на кассационную жалобу не поступил.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что судебные акты подлежат отмене по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, 26.09.2019 в 16 часов 30 минут по адресу: г. Новороссийск, ул. Луначарского, 19, сотрудники управления установили, что гражданин США Гааг Д.У. въехал с целью - религиозные дела, а фактически 01.03.2019 в г. Новороссийске, по ул. Кутузовская, 13 в помещении, занимаемом организацией, осуществлял обучение навыкам английского языка с группой граждан, нарушив правила пребывания в Российской Федерации.

Полагая, что организация, являясь приглашающей стороной для гражданина США Гааг Д.У., не приняла установленные меры по обеспечению соблюдения приглашенным иностранным гражданином режима пребывания в Российской Федерации в части соответствия заявленной им цели въезда в Российскую Федерацию фактически осуществляемой в период пребывания, административный орган составил протокол об административном правонарушении от 26.09.2019 N 15-325090/665 и постановлением от 14.10.2019 N 15-325090 привлек организацию к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 18.9 Кодекса в виде 400 тыс. рублей штрафа.

Полагая, что постановление административного органа является незаконным, организация обратилась в арбитражный суд с заявлением.

Отказав в удовлетворении заявленного организацией требования, суды со ссылкой на положения статей 1, 24, 25.1 25.1, 25.6 Федерального закона от 15.08.1996 N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", статей 1, 2, 16 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом статусе иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 115-ФЗ), пункт 78 раздела 7 совместного приказа МИД России N 19723А, МВД России N 1048, ФСБ России N 922 от 27.12.2003 "Об утверждении перечня "Цели поездок", используемых уполномоченными государственными органами Российской Федерации при оформлении приглашений и виз иностранных граждан и ЛБГ", сделали вывод о наличии в действиях организации состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 18.9 Кодекса. При этом суды исходили из того, что материалами дела, в том числе протоколом об административном правонарушении от 26.09.2019 N 15-325090/665, установлен факт того, что организация, являясь приглашающей стороной для гражданина США Гааг Д.У., не приняла установленных мер по обеспечению соблюдения приглашенным иностранным гражданином режима пребывания в Российской Федерации в части соответствия заявленной им цели въезда в Российскую Федерацию фактически осуществляемой в период пребывания.

Суды указали, что мерами, направленными на обеспечение соблюдения цели въезда, понимаются действия, направленные на обеспечение соблюдения приглашенным иностранным гражданином цели поездки, указанной в визе в соответствии с перечнем целей поездок, используемым при оформлении и выдаче виз иностранным гражданам. Заключение с иностранным гражданином договора о добровольческой (волонтерской) деятельности, предоставление жилого помещения для проживания, поддержание постоянной связи с иностранным гражданином, оказание необходимой помощи и поддержки свидетельствуют о создании организацией условий, при которых приглашенный иностранный гражданин фактически может осуществлять ту цель, которую заявил при въезде в Российскую Федерацию. Организация не представила доказательства, например, о разъяснении приглашенному иностранному гражданину необходимости соблюдения цели въезда и последствий в случае ее несоблюдения.

Вместе с тем, судебные инстанции не учли следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 Кодекса административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В силу части 2 статьи 18.9 Кодекса непринятие приглашающей стороной установленных мер по обеспечению соблюдения приглашенным иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания (проживания) в Российской Федерации в части соответствия заявленной ими цели въезда в Российскую Федерацию фактически осуществляемой в период пребывания (проживания) в Российской Федерации деятельности или роду занятий либо непринятие приглашающей стороной установленных мер по обеспечению своевременного выезда приглашенного иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы Российской Федерации по истечении определенного срока их пребывания в Российской Федерации - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от 400 тыс. до 500 тыс. рублей.

Принцип законности применения мер административного принуждения основан на соблюдении правил, в соответствии с которыми нормы Кодекса следует применять на основаниях, установленных законом, в порядке, установленном законом и в пределах компетенции органа или должностного лица в соответствии с законом (статья 1.6 Кодекса).

Деятельность должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, а также рассматривать дела об административных правонарушениях при применении норм Кодекса должна быть основана на неукоснительном соблюдении принципа законности применения мер административного воздействия за совершение административного правонарушения.

В соответствии пунктом 1 статьи 26.1 Кодекса по делу об административном правонарушении выяснению подлежит наличие события административного правонарушения.

Согласно статье 26.2 Кодекса доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых должностное лицо, в производстве которого находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, иными документами.

Протокол об административном правонарушении относится к числу доказательств по делу об административном правонарушении и является процессуальным документом, где фиксируется противоправное деяние лица, в отношении которого возбуждено производство по административному делу, формулируется вменяемое данному лицу правонарушение. Сведения, которые должны быть указаны в протоколе об административном правонарушении, предусмотрены частью 2 статьи 28.2 Кодекса.

Как следует из протокола об административном правонарушении от 26.09.2019 N 15-325090, организация, являясь приглашающей стороной для гражданина США Гааг Д.У., не приняла установленных мер по обеспечению соблюдения приглашенным иностранным гражданином режима пребывания в Российской Федерации в части соответствия заявленной им цели въезда в Российскую Федерацию, фактически осуществляемой в период пребывания, а именно: гражданин США Гааг Дэвид въехал на территорию Российской Федерации с целью - религиозные дела, а фактически 01.03.2019 в г. Новороссийске по ул. Кутузовской 13 в помещении занимаемой организацией осуществлял обучение навыкам английского языка с группой граждан, нарушив правила пребывания. При этом протокол об административном правонарушении от 26.09.2019 N 15-325090 не содержит сведений о том, какие законодательно установленные меры в рассматриваемом случае не приняты организацией, а также ссылку на конкретный нормативный правовой акт, нормы которого в рассматриваемом случае нарушены организацией. Событие конкретного правонарушения, за которое организации назначено административное наказание по части 2 статьи 18.9 Кодекса, в протоколе об административном правонарушении от 26.09.2019 N 15-325090 не указано.

Кроме того, сделав вывод о наличии в действиях общества состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрено частью 2 статьи 18.9 Кодекса (в редакции Федерального закона от 19.07.2018 N 215-ФЗ "О внесении изменения в статью 18.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"), суды не учли следующее.

Конституционный суд Российской Федерации неоднократно указывал, что правонарушение должно быть четко определено в законе, чтобы, исходя из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть последствия своих действий (бездействия). Неточность, неясность и неопределенность закона порождают возможность неоднозначного его истолкования (постановления от 27.05. 2008 N 8-П, 13.07.2010 N 15-П; определение от 05.03.2013 N 323-0).

Законы, устанавливающие, изменяющие или отменяющие административную ответственность должны соответствовать конституционным правилам действия правовых норм во времени: согласно статье 54 Конституции Российской Федерации закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет (часть 1); никто не может нести ответственность за деяние, которое на момент его совершения не признавалось правонарушением; если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон (часть 2).

Устанавливая административную ответственность, законодатель в рамках имеющейся у него дискреции может по-разному, в зависимости от существа охраняемых общественных отношений, конструировать составы административных правонарушений и их отдельные элементы, включая такой элемент состава административного правонарушения, как объективная сторона, в том числе использовать в указанных целях бланкетный (отсылочный) способ формулирования административно-деликтных норм, что прямо вытекает из взаимосвязанных положений статьи 1.2, пункта 3 части 1 статьи 1.3 и пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса; применяя бланкетные нормы законодательства об административных правонарушениях, компетентные субъекты (органы, должностные лица) административной юрисдикции обязаны воспринимать и толковать их в неразрывном единстве с регулятивными нормами, непосредственно закрепляющими те или иные правила, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 N 2017-О).

Формулировка части 2 статьи 18.9 Кодекса, которая по своему содержанию является бланкетной, содержит отсылку к другому нормативному правовому акту, регулирующему правоотношения в сфере миграционного законодательства, а именно к части 6 статьи 16 Закона N 115-ФЗ, согласно которой приглашающая сторона принимает меры по обеспечению соблюдения приглашенным иностранным гражданином порядка пребывания (проживания) в Российской Федерации в части соответствия заявленной им цели въезда в Российскую Федерацию фактически осуществляемой в период пребывания (проживания) в Российской Федерации деятельности или роду занятий, а также по обеспечению своевременного выезда приглашенного иностранного гражданина за пределы Российской Федерации по истечении определенного срока его пребывания в Российской Федерации. Перечень и порядок применения указанных мер устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Вместе с тем, перечень указанных в части 6 статьи 16 Закона N 115-ФЗ мер и порядок их применения в силу прямого указания рассматриваемой нормы устанавливается Правительством Российской Федерации.

Однако на момент вынесения оспариваемого постановления управления и рассмотрения данного дела судебными инстанциями, перечень указанных в части 6 статьи 16 Закона N 115-ФЗ мер и порядок их применения Правительством Российской Федерации не установлен.

Проект постановления Правительства Российской Федерации "О порядке применения приглашающей стороной мер по обеспечению соблюдения приглашенным иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания (проживания) в Российской Федерации в части соответствия заявленной им цели въезда в Российскую Федерацию фактически осуществляемой в период пребывания (проживания) в Российской Федерации деятельности или роду занятий, а также по обеспечению своевременного выезда приглашенного иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы Российской Федерации по истечении определенного срока его пребывания в Российской Федерации" (ID проекта 02/07/09-18/00083687) от 05.09.2018, которым предварительно определен перечень мер, которые должна применять приглашающая сторона, после прохождения этапов общественного обсуждения текста проекта и проведения независимой антикоррупционной экспертизы, находится на стадии утверждения окончательного текста (сведения с официального сайта Федерального портала проектов нормативных правовых актов в сети Интернет https://regulation.gov.ru/).

При рассмотрении дела в порядке главы 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение о законности или незаконности привлечения лица к административной ответственности принимается судом по тем основаниям, которые установлены соответствующим органом, в том числе, в части описания объективной стороны вменяемого правонарушения. Отсутствие сведений об обстоятельствах, свидетельствующих о выявленном нарушении, носит существенный характер, что не позволяет полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении. В нарушение указанных требований в данном случае ни протокол об административном правонарушении, ни постановление не содержат надлежащего описания события правонарушения и конкретных обстоятельств выявленного нарушения. Согласно части 4 статьи 210 Кодекса по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Согласно части 2 статьи 211 Кодекса в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

При таких обстоятельствах выводы судов о доказанности управлением состава вмененного организации правонарушения сделаны с неправильным применением норм материального и процессуального права. В силу части 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неправильное применение судами норм материального права и в связи с этим несоответствие сделанных судами выводов материалам дела является основанием для отмены обжалуемых судебных актов. Для разрешения спора по существу кассационной инстанции не требуется установления новых обстоятельств и исследования новых доказательств, поэтому согласно пункту 2 статьи 287 Кодекса суд вправе, не передавая дела на новое рассмотрение, принять решение об удовлетворении заявления организации.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 27.12.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.02.2020 по делу А53-39788/2019 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Новороссийску от 14.10.2019 по делу об административном правонарушении N 15-325090.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.Н. Воловик

Судьи

Т.Н. Драбо Т.Н. Прокофьева