Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14 июля 2020 г. N Ф08-5197/20 по делу N А32-36115/2019

г. Краснодар

14 июля 2020 г.

Дело N А32-36115/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 14 июля 2020 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 июля 2020 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Илюшникова С.М., судей Андреевой Е.В. и Денека И.М., при участии в судебном заседании от третьего лица - государственного казенного учреждения Краснодарского края "Краснодаравтодор" (ИНН 2309075012, ОГРН 1022301430249) - Цымбала Д.Д. (доверенность 11.03.2020), в отсутствие заявителя - Министерства транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края (ИНН 2308077190, ОГРН 1022301219940), заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (ОГРН 1022301433813), третьего лица - общества с ограниченной ответственности "СУ-7" (ИНН 2311261070, ОГРН 1182375053255), извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации о движении дела на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в открытом доступе, рассмотрев кассационную жалобу государственного казенного учреждения Краснодарского края "Краснодаравтодор" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 27.11.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.02.2020 по делу N А32-36115/2019, установил следующее.

Министерство транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края (далее - министерство) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее - управление, антимонопольный орган) от 15.07.2018 по делу N РНП-23-366/2019 об отказе внести сведения об ООО "СУ-7" (далее - общество, подрядчик) в реестр недобросовестных поставщиков.

Решением суда от 27.11.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 03.02.2020, в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебные акты мотивированы законностью обжалованного ненормативного акта антимонопольного органа, отсутствием в действиях общества признаков недобросовестности и цели уклониться от исполнения государственного контракта. Напротив, как установили суды двух инстанций, общество предпринимало меры по надлежащему исполнению обязательств. Однако исполнению контракта препятствовало бездействие самого заказчика.

В кассационной жалобе министерство просит отменить судебные акты на том основании, что они приняты с нарушением норм материального права, при неполном исследовании судами письменных доказательств, имеющихся в материалах дела. По мнению заявителя жалобы, вывод судов о том, что подрядчик предпринимал меры в целях надлежащего исполнения обязательств по контракту, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Суды не учли, что решение министерства о расторжении с обществом в одностороннем порядке контракта принято по причине неисполнения подрядчиком существенных условий контракта, нарушения сроков выполнения работ. Представленная обществом схема ограждения места производства работ не соответствовала требованиям ОДМ 218.6.019-2016. Подрядчик был информирован о том, что в нарушение пункта 4.4.5 контракта не утверждены у заказчика рецепты на составы выпускаемых асфальтобетонных смесей и полуфабрикатов, а паспорт качества N 103 на асфальтобетонную смесь от изготовителя ООО "Дор-Индустрия" не соответствует требованиям ГОСТ 9128-2013 "Смеси асфальтобетонные, полимерасфальтобетонные, асфальтобетон, полимерасфальтобетон для автомобильных дорог и аэродромов" (показатель сдвигоустойчивости: сцепление при сдвиге при температуре 50 градусов С рассчитан неверно, что свидетельствует о недостоверных результатах испытания данной продукции. Право заказчика по государственному контракту на односторонний отказ от исполнения договора подряда предусмотрен пунктом 3 статьи 450, статьями 715 и 717 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель ГКУ Краснодарского края "Краснодаравтодор" высказался в поддержку доводов кассационной жалобы.

Изучив материалы дела, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалобу надлежит оставить без удовлетворения.

Как видно из материалов дела, 25.04.2019 министерство (заказчик) ООО "СУ-7" (подрядчик) заключили контракт N 229 на выполнение работ по ремонту автомобильной дороги на участке станица Медведовская - хутор Ленинский, км 1+069 - км 8+132 в Тимашевском районе" (дополнительные работы) на сумму 3 714 477 рублей 73 копейки. Общество не приступило к ремонту дороги, в связи с чем министерство 29.05.2019 приняло решение об одностороннем отказе от исполнения контракта в соответствии с частью 9 статьи 95 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) и обратилось в антимонопольный орган с заявлением о включении сведений об ООО "СУ-7" в реестр недобросовестных поставщиков. Рассмотрев заявление, антимонопольный орган решением от 15.07.2019 по делу N РНП-23-366/2019 отказал министерству в удовлетворении требования о включении сведений об обществе в реестр недобросовестных поставщиков. Это послужило основанием для обращения министерства в арбитражный суд с заявлением.

Оценив представленные в дело доказательства и доводы сторон, суды отказали в удовлетворении требований, не установив в действиях общества признаков недобросовестности и цели уклониться от исполнения государственного контракта. Напротив, суды установили, что исполнению контракта в установленный срок препятствовало бездействие самого заказчика, не обеспечившего устранение препятствий к надлежащему выполнению договора. Обжалованное решение антимонопольного органа суды признали законным. При этом суды правомерно руководствовались следующим.

Согласно части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном этим Кодексом. В соответствии с частью 1 статьи 198 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (часть 5 статьи 200 Кодекса).

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Законом N 44-ФЗ. Из части 8 статьи 95 Закона N 44-ФЗ следует, что расторжение контракта допускается по соглашению сторон, по решению суда, в случае одностороннего отказа стороны контракта от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством. Заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от контракта по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, при условии, что это предусмотрено контрактом (часть 9 статьи 95 Закона N 44-ФЗ).

В пункте 2 статьи 450.1 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что в случае одностороннего отказа от договора (исполнения договора) полностью или частично, если такой отказ допускается, договор считается соответственно расторгнутым или измененным. В силу статей 309 и 310 Кодекса обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, односторонний отказ от их исполнения не допускается.

В силу положений части 12 статьи 95 Закона N 44-ФЗ решение заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта не позднее чем в течение трех рабочих дней с даты принятия указанного решения размещается в единой информационной системе и направляется поставщику (подрядчику, исполнителю) по почте заказным письмом с уведомлением о вручении по адресу поставщика (подрядчика, исполнителя), указанному в контракте, а также телеграммой, либо посредством факсимильной связи, либо по адресу электронной почты, либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование такого уведомления и получение заказчиком подтверждения о его вручении поставщику (подрядчику, исполнителю). Выполнение заказчиком требований настоящей части считается надлежащим уведомлением поставщика (подрядчика, исполнителя) об одностороннем отказе от исполнения контракта. При этом по смыслу указанной статьи для возникновения гражданско-правовых последствий в виде расторжения договора достаточно доставки подрядчику сообщения заказчика об отказе от исполнения договора любым из вышеназванных способов. Согласно положениям частей 13 и 16 статьи 95 Закона N 44-ФЗ решение заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта вступает в силу и контракт считается расторгнутым через десять дней с даты надлежащего уведомления заказчиком поставщика (подрядчика, исполнителя) об одностороннем отказе от исполнения контракта. Информация о поставщике (подрядчике, исполнителе), с которым контракт был расторгнут в связи с односторонним отказом заказчика от исполнения контракта, включается в установленном данным Федеральным законом порядке в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Частью 1 статьи 104 Закона N 44-ФЗ предусмотрено, что ведение реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок. В соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд" (далее - постановление N 94), ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.2013 N 1062 "О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)" установлены Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - Правила N 1062). Ведение реестра, в том числе включение (исключение) в реестр информации о недобросовестных поставщиках (подрядчиках, исполнителях), осуществляется Федеральной антимонопольной службой.

Согласно части 2 статьи 104 Закона N 44-ФЗ в реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов.

Приказом ФАС России от 27.08.2007 N 267 "О ведении реестра недобросовестных поставщиков, включении и исключении сведений из реестра недобросовестных поставщиков, проведении проверок фактов уклонения участника размещения заказа от заключения государственного или муниципального контракта, осуществлении внеплановых проверок при рассмотрении сведений о недобросовестных поставщиках" на Комиссию по контролю в сфере размещения заказов возложены полномочия по рассмотрению сведений о недобросовестных поставщиках (исполнителях, подрядчиках) и проведению проверок фактов уклонения от заключения государственного или муниципального контракта. Согласно пункту 12 Правил N 1062 по результатам рассмотрения представленных информации документов и проведения проверки фактов, указанных в пункте 11 настоящих Правил, выносится решение. В случае подтверждения достоверности указанных фактов уполномоченный орган выносит решение о включении информации о недобросовестном поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр. В ином случае уполномоченный орган выносит решение об отказе во включении информации о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр.

Реестр недобросовестных поставщиков является специальной мерой ответственности, установленной законодателем в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя в рамках процедуры размещения государственного или муниципального заказа обязательств. При этом одним из последствий включения в реестр недобросовестных поставщиков (в качестве санкции за допущенное нарушение) может являться ограничение прав такого лица на участие в течение установленного срока в торгах по размещению государственного и муниципального заказа. Таким образом, реестр недобросовестных поставщиков служит инструментом, обеспечивающим реализацию целей регулирования отношений, определенных в общих положениях законодательства в сфере закупок, по добросовестной конкуренции и предотвращению злоупотреблений в сфере размещения заказов, следовательно, является механизмом защиты государственных и муниципальных заказчиков от недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков). Установление недобросовестности действий поставщиков исполнителей, подрядчиков предполагает не только формальное нарушение требований законодательства, но и отсутствие реального намерения исполнить государственный контракт. В связи с этим для включения в реестр недобросовестных поставщиков по данному основанию, помимо факта нарушения, необходимо установить направленность воли и недобросовестный характер поведения подрядчика. Следовательно, основанием для включения в реестр недобросовестных поставщиков является только такое недобросовестное поведение лица, при котором им умышленно совершаются действия (бездействие) в противоречие требованиям Закона N 44-ФЗ, в том числе приведшие к неисполнению или ненадлежащему исполнению контракта, что ведет, прежде всего, к эффективному использованию бюджетных средств в предусмотренном бюджетным законодательством порядке.

В соответствии с разъяснениями Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в постановлениях от 30.07.2001 N 13-П и от 21.11.2002 N 15-П, меры государственного понуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств. Применяемые государственными органами санкции, в том числе штрафного характера должны отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционного защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения.

При рассмотрении спора суды установили следующие обстоятельства. Согласно пункту 3.2 контракта установлены сроки выполнения работ: начало - с даты заключения государственного контракта (25.04.2019); окончание - 31.05.2019. В соответствии с условиями пунктов 4.3.2 и 4.4.16 контракта подрядчик с участием представителя заказчика (уполномоченного представителя) до начала производства работ обязан принять участок работ по акту приема-передачи у организации, эксплуатирующей данный участок дороги. Пунктами 4.4.5 - 4.4.6 контракта предусмотрено, что подрядчик обязан до начала работ предъявить заказчику (уполномоченному представителю) сертификаты качества применяемых материалов и конструкций, утвердить у заказчика (уполномоченного представителя) составы выпускаемых смесей и полуфабрикатов; обязан до начала работ выполнить входной лабораторный контроль качества материалов и изделий (в том числе у субподрядчиков), организовать на объектах операционный контроль за ходом выполняемых работ, при необходимости путем заключения договоров на лабораторные исследования с соответствующими организациями. Согласно условий пункта 4.4.14 контракта подрядчик обязуется обеспечить надлежащее ограждение места производства работ в полном соответствии со схемой, утвержденной уполномоченным представителем заказчика - государственного казенного учреждения Краснодарского края "Краснодаравтодор" (далее - заказчик, учреждение, ГКУ КК "Краснодаравтодор").

Из представленной в дело переписки и пояснений министерства суды установили, что основанием для расторжения в одностороннем порядке контракта послужило то, что общество (подрядчик) не приступило к производству работ на объекте и не утвердило у заказчика (уполномоченного представителя) схемы ограждения места производства работ, сертификаты качества применяемых материалов и конструкций, составы выпускаемых смесей и полуфабрикатов. Участок работ по акту приема-передачи у организации, эксплуатирующей участок автомобильной дороги, подлежащей ремонту, общество не приняло. Это, по мнению министерства, является существенным нарушением условий пунктов 4.4.2, 4.4.5, 4.4.14 и 4.4.16 контракта.

Проверяя законность оспариваемого ненормативного акта антимонопольного органа, суды достаточно подробно исследовали фактические взаимоотношения и переписку сторон (учреждения, министерства и общества) и установили следующее. Письмом от 08.05.2019 N 01-04/1594-КАД учреждение уведомило общество о необходимости выполнить обязательства по контракту. Общество 14.05.2019 с сопроводительным письмом N 46 во исполнение пунктов 3.2, 4.4.5, 4.4.6 и 4.4.1 контракта направило в адрес учреждения для согласования комплект соответствующих документов, в том числе акт приема-передачи участка работ. По результатам рассмотрения указанных документов учреждение в письме от 17.05.2019 N 01-04/1721-КАД сообщило о том, что разработка схем ограждения мест производства работ производится с учетом фактической ситуации ремонтируемого участка автодороги, подписывается руководителем Брюховецкого дорожного филиала ГКУ Краснодарского края "Краснодаравтодор", утверждается печатью учреждения. Паспорта качества на материалы, планируемые к использованию при производстве работ, не согласованы учреждением по формальным причинам - указана лишь часть показателей (как установлено, конкретные недостатки по материалам определены ГКУ КК "Краснодаравтодор" лишь 24.05.2019, что подтверждается письмом от 24.05.2019 N 01-04/1771- КАД в ответ на повторный запрос общества от 23.05.2019 N 64); в части приема-передачи объекта учреждение указало на необходимость обратиться непосредственно к руководителю Брюховецкого дорожного филиала ГКУ КК "Краснодаравтодор" Еременко А.И.

24 мая 2019 года общество повторно обратилось к руководителю Брюховецкого дорожного филиала ГКУ КК "Краснодаравтодор" с письмом N 65-1 с просьбой согласовать схемы ограждения места производства работ, календарный график выполнения работ по контракту, а также предложило подписать акт приема-передачи объекта. Кроме того, учитывая недостатки при подборе асфальтобетонной смеси, изложенные в письме от 24.05.2019 N 01-04/1771- КАД, общество направило на согласование новый подбор смеси (письмо от 29.05.2019 N 66). Суды установили, что ответ на указанное обращение направлен учреждением 10.06.2019 (письмо от 10.06.2019 N 01-04/2011- КАД), а также в материалы дела представлено письмо от 30.05.2019, направление которого в адрес общества не подтверждено. В письме от 10.06.2019 ГКУ КК "Краснодаравтодор" конкретизировало (дополнило) требования к порядку согласования схемы ограждения места производства работ, календарного графика выполнения работ по контракту с указанием на организацию, эксплуатирующую участок автомобильной дороги, подлежащей ремонту согласно контракту. При этом, как отметили суды, руководитель Брюховецкого дорожного филиала ГКУ КК "Краснодаравтодор", назначенный ответственным должностным лицом за взаимодействие с ООО "СУ-7" в рамках исполнения контракта согласно приказу от 25.04.2019 N 254 и письму учреждения от 17.05.2019 N 01- 04/1721- КАД, указал на то, что по вопросам исполнения контракта необходимо обращаться в ГКУ КК "Краснодаравтодор" (письмо от 30.05.2019).

Заказчик принял решение от 29.05.2019 об одностороннем отказе от исполнения контракта, которое направлено в адрес подрядчика заказным письмом с уведомлением, по электронной почте, а также размещено в ЕИС.

Суды установили и из материалов дела следует, что обществом направлялся акт приема-передачи объекта, подлежащий ремонту, в адрес заказчика. Однако, согласно пояснениям заказчика, в нем неверно было указано лицо, передающее объект. Вместе с тем, доказательства принятия мер по надлежащему оформлению акта приема-передачи, направление сведений по данному вопросу обществу, направление надлежащим образом оформленного акта со стороны заказчика, заинтересованного в надлежащем выполнении данных работ, в материалы дела не представлены. Таким образом, суды установили, что общество предпринимало меры в целях исполнения обязательств по контракту. Учитывая вышеизложенные обстоятельства, антимонопольный орган обоснованно отказал во включении сведений об обществе в реестр недобросовестных поставщиков. Суд кассационной инстанции считает правильным вывод судов о том, что в рассматриваемом случае отсутствует совокупность критериев для признания оспариваемого акта антимонопольного органа недействительным, поскольку обжалуемое решение не противоречит Закону N 44-ФЗ, права и законные интересы заказчика, допустившего в данном случае бездействие, не нарушает. Правовых оснований для признания незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 15.07.2018 по делу N РНП-23-366/2019 и включения сведений в отношении ООО "СУ-7" в реестр недобросовестных поставщиков не имеется.

Обжалуя судебные акты, учреждение документально не опровергло правильности выводов судебных инстанций. Напротив, материалы дела свидетельствуют о том, что суды первой и апелляционной инстанций достаточно полно и всесторонне исследовали фактические обстоятельства, надлежаще оценили представленные сторонами доказательства и доводы. Приведенные в жалобе доводы не дают оснований для вывода о том, что общество намеренно желало уклониться от исполнения контракта и предпринимало для этого какие-либо действия, либо умышленно бездействовало, что в конечном итоге по субъективным причинам, зависящим от общества, привело к нарушению сроков его исполнения. Подрядчик предпринимал все меры, направленные на выполнение контракта, недобросовестность общества не доказана. Отсутствие недобросовестного поведения в действиях общества исключает применение к нему санкции в виде внесения в реестр недобросовестных поставщиков. Кроме того, доводы кассационной жалобы по сути сводятся к переоценке имеющихся в деле доказательств, что в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 274, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 27.11.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.02.2020 по делу N А32-36115/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

С.М. Илюшников

Судьи

Е.В. Андреева И.М. Денека