Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 9 сентября 2020 г. N Ф08-7839/20 по делу N А32-61246/2019

г. Краснодар

09 сентября 2020 г.

Дело N А32-61246/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 09 сентября 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 09 сентября 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Драбо Т.Н. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании от заинтересованного лица - Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края (ИНН 2308076951, ОГРН 1022301228630) - Петросяна Р.Л. (доверенность от 02.06.2020), Бурджалиани Т.Д. (доверенность от 14.07.2020), в отсутствие в судебном заседании заявителя - Министерства транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края (ИНН 2308077190, ОГРН 1022301219940), третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - государственного казенного учреждения Краснодарского края "Краснодаравтодор" (ИНН 2309075012, ОГРН 1022301430249), извещенных о месте и времени судебного разбирательства (уведомление N 28241 3, отчет о публикации судебных актов на сайте в сети Интернет, извещения о вручении телеграмм), рассмотрев кассационную жалобу Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.07.2020 по делу N А32-61246/2019, установил следующее.

Министерство транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края (далее - министерство) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Департаменту финансово-бюджетного надзора Краснодарского края (далее - департамент) о признании недействительным представления от 18.10.2019 N 19-027.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено ГКУ Краснодарского края "Краснодаравтодор".

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 24.03.2020 в удовлетворении заявления отказано.

Судебный акт мотивирован наличием оснований для выдачи представления.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 07.07.2020 решение суда от 24.03.2020 отменено, дело передано в Краснодарский краевой суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Судебный акт мотивирован тем, что возникший спор не подлежит рассмотрению арбитражным судом.

В кассационной жалобе департамент просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, решение суда оставить в силе.

Заявитель кассационной жалобы указывает, что в рамках контрольного мероприятия объектом контроля являлось министерство, нарушившее требования бюджетного законодательства. Проверка проведена и акт составлены в отношении министерства, представление вынесено по результатам проверки его финансово-хозяйственной деятельности, оспариваемый акт является актом государственного органа, затрагивающим права и законные интересы министерства в сфере экономической деятельности. Следовательно, данный спор относится к компетенции арбитражного суда. Адресация представления законному представителю министерства (руководителю) не свидетельствует об отсутствии у арбитражного суда компетенции по его проверке. Вопрос о видах и субъектах административной ответственности при определении компетенции суда правового значения не имеет.

В судебном заседании представители департамента поддержали доводы жалобы, просили дело направить для рассмотрения по существу в апелляционную инстанцию.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, выслушав представителей департамента, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, считает, что постановление апелляционной инстанции подлежит отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции по следующим основаниям.

Из материалов дела усматривается, что департамент провел внеплановую камеральную проверку соблюдения министерством законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг при исполнении государственных контрактов при заключении с НАО "Лабинское дорожное ремонтно-строительное управление", по результатам которой составил акт от 06.09.2019 и вынес министру Переверзеву Л.А. представление от 18.10.2019 N 19-027, которым до 18.11.2019 предложено устранить причины и условия, способствовавшие:

нарушению статей 743, 744 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 7 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктов 4.4, 4.9, 7.1, 7.1.1, 7.3, 7.3.1 Свода правил СП 48.13330.2011 "СНиП 12-01-2004. Организация строительства", утвержденного приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.12.2010 N 781, выразившиеся в принятии построенных (отремонтированных) объектов, не соответствующих параметрам, определенным проектно-сметной документацией;

- нарушению статей 34, 158 и 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), выразившихся в неэффективном использовании бюджетных средств (3 215 726 рублей 87 копеек) по повторной оплате ремонтно-восстановительных работ по государственному контракту от 18.12.2017 N 741 по содержанию четырех объектов.

Министерство обжаловало представление в арбитражный суд.

Суд первой инстанции счел совершение вмененных министерству в представлении нарушений доказанным, представление - законным и обоснованным, отказав министерству в удовлетворении заявления.

Руководствуясь пунктами 1.1, 6.1 Порядка осуществления департаментом финансово-бюджетного надзора Краснодарского края полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 22.04.2014 N 369 (далее - Порядок N 369), суд первой инстанции правильно отклонил довод министерства о необходимости адресации представления непосредственному объекту контроля (надзора), а не руководителю. Представление адресовано министру как представителю объекта контроля.

Признавая спор не относящимся к компетенции арбитражного суда, судебная коллегия со ссылкой на части 1, 2 статьи 27, пункт 2 части 1 статьи 29, пункт 1 части 1 статьи 150, часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), отметила адресацию представления непосредственно должностному лицу (министру Переверзеву Л.А.), наличие в нем требований о совершении определенных действий именно этим должностным лицом. В тексте представления руководитель министерства предупреждается о возможном привлечении к административной ответственности за неисполнение представления. Тем самым затрагиваются права должностного лица (Переверзева Л.А.), поскольку административный штраф в случае привлечения его к административной ответственности будет взыскиваться из денежных средств должностного лица. В представлении отмечена возможность привлечения к административной ответственности по части 20 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которой устанавливается ответственность должностных лиц за невыполнение в установленный срок законного предписания (представления) органа государственного (муниципального) финансового контроля.

По этим причинам суд апелляционной инстанции счел представление порождающим для должностного лица неблагоприятные правовые последствия в виде возможности привлечения его к административной ответственности, о чем он непосредственно уведомляется в тексте представления. К компетенции арбитражного суда не относится рассмотрение споров с участием физических (должностных) лиц.

Судебная коллегия также указала, что представление каких-либо требований и условий непосредственно к министерству не содержит.

В связи с этим, ссылаясь на правовую позицию, изложенную в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 18.07.2019 по делу N А32-52393/2018, статью 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционная инстанция сочла спор не относящимся к компетенции арбитражного суда, отменила решение суда от 24.03.2020 и передала дело в Краснодарский краевой суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Между тем, суд апелляционной инстанции не учел следующее.

По общему правилу, установленному частью 1 статьи 197 Кодекса, дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, иных органов, осуществляющих публичные полномочия), рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным Кодексом, с особенностями, установленными в главе 24 Кодекса.

Исходя из частей 1 и 2 статьи 27, пункта 2 части 1 статьи 29 Кодекса арбитражный суд рассматривает в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности ненормативных правовых актов государственных органов, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями. При этом такие организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, осуществляющего публичные полномочия, если полагают, что он не соответствует закону и нарушает их права и законные интересы в сфере экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Кодекса).

К полномочиям органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля отнесен контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе устанавливающих требования к бухгалтерскому учету и составлению и представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных (муниципальных) учреждений (пункт 1 статьи 269.2 Бюджетного кодекса).

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля объектам контроля в том числе направляются акты, заключения, представления и (или) предписания (пункт 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса).

Под представлением в целях Бюджетного кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению: требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения (пункт 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса).

В силу пункта 6.1 Порядка N 369 предписание и (или) представление оформляется в соответствии с Бюджетным кодексом и в порядке, предусмотренном приказом департамента, подписывается руководителем (заместителем руководителя) департамента, и направляется (вручается) представителю объекта (субъекта) контроля в срок не более 5 рабочих дней со дня принятия решения о выдаче обязательного для исполнения предписания и (или) представления в соответствии с абзацем вторым пункта 5.8 Порядка.

Из материалов дела следует, что объектом контроля департамента являло министерство (вводная часть представления, акт проверки).

Адресация представления министру в рассматриваемом случае не изменяет субъектный состав спорных правоотношений и не свидетельствует об отсутствии компетенции арбитражного суда по рассмотрению спора, поскольку представление адресовано ему как законному представителю объекта контроля, по результатам хозяйственной деятельности которого (неэффективное использование бюджетных средств - повторная оплата ранее оплаченных по другому государственному контракту работ) и принято обжалуемое представление.

Требование по делу также заявлено самими министерством, оно же признано судом участвующим в деле лицом, процессуальная замена заявителя по делу судом не производилась. Доказательства обжалования министром представления департамента в суд общей юрисдикции в материалах дела отсутствуют.

Представление носит административно-властный характер, содержит требование о выполнении содержащихся в нем требований лицом, допустившим нарушения законодательства - объектом контроля, по результатам деятельности которого и вынесен оспариваемый акт.

Неисполнение предписания влечет экономические последствия для объекта контроля как юридического лица. Установленный Бюджетным кодексом порядок направления и исполнения представлений и предписаний порождает правоотношения между органом контроля и объектом контроля, как юридическими лицами, носящими исключительно экономический характер.

В данном случае министр является органом управления минстерства, действует от имени юридического лица и в его интересах, следовательно, адресованное ему представление налагает обязанности на само министерство, а не на его руководителя как физическое лицо.

Согласно пункту 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства, ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 Кодекса.

Упомянутое представление департамента принято уполномоченным органом по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, его неисполнение влечет административную ответственность, и оно может быть оспорено в арбитражном суде по правилам главы 24 Кодекса.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский процессуальный кодекс) суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений. Рассматриваемый спор не относится к указанным категориям. Гипотетическая возможность привлечения руководителя инспекции к ответственности за неисполнение представления не исключает имеющееся у него право обжаловать решение о привлечении его как должностного лица к административной ответственности в установленном Гражданским процессуальным кодексом или Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации порядке.

Суды рассматривают и разрешают дела, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных федеральным конституционным законом и федеральным законом к компетенции арбитражных судов (часть 3 статьи 22 Гражданского процессуального кодекса).

Согласно Федеральному закону от 08.03.2015 N 23-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" дела, возникающие из публичных правоотношений, не подлежат рассмотрению в рамках Гражданского процессуального кодекса.

Поскольку оспариваемое представление выдано департаментом по результатам проверки законности и обоснованности расходования министерством средств краевого бюджета и соблюдения законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Краснодарского края, а основаниями его принятия послужили выводы о нарушении министерством (объектом контроля) бюджетного законодательства, основанные на материалах проверки и акте в отношении министерства, представление вынесено департаментом по результатам проверки его финансово-хозяйственной деятельности и в связи с выявлением нарушений бюджетного законодательства, оно в рассматриваемом случае является актом государственного органа, затрагивающим права и законные интересы министерства в сфере экономической деятельности.

Поскольку нарушения установлены при расходовании средств краевого бюджета объектом контроля (министерством), их устранение возложено обжалуемым представлением на этот объект. Иное противоречило бы принципам юридической ответственности.

Использование бюджетных средств является экономической сферой деятельности министерства. Из материалов дела следует, что оно принято в сфере финансово-бюджетных отношений и связано с его экономической деятельностью. Характер спора, основанного на таких правоотношениях, и субъектный состав лиц, участвующих в деле, свидетельствуют об экономическом характере спора.

Суд апелляционной инстанции, квалифицируя отношения участвующих в деле лиц, избрал определяющим признаком только возможное в будущем негативное последствие для должностного лица объекта контроля (гипотетическое привлечение к административной ответственности).

Определение компетенции дела подобным образом противоречит нормам процессуального права, статьям 27, 29, 198 Кодекса.

Вопрос о видах и субъектах административной ответственности при определении подсудности правового значения не имеет.

Следовательно, спор о признании недействительным обжалуемого в настоящем деле представления относится к компетенции арбитражного суда.

Ссылка суда апелляционной инстанции на правовую позицию, выраженную в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 18.07.2019 по делу N А32-52393/2018, применительно к обстоятельствам настоящего спора, является неправомерной, поскольку по названному делу заявителем по делу выступало непосредственно должностное лицо, тогда как по настоящему делу заявителем выступает объект контроля (инспекция), что в совокупности с правовой природой спорных правоотношений относит дело к компетенции арбитражного суда.

Более того, такой вывод противоречит существующим на протяжении многих лет правовым подходам, сформированным в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.09.2009 N 6720/09, 25.10.2011 N 7407/11, определении Верховного Суда Российской Федерации от 25.11.2014 N 307-КГ14-1309.

Кассационная инстанция также учитывает, что министерство самостоятельно выбрало компетентный суд, правильно обратившись за разрешением спора в арбитражный суд. При этом оно указало себя, а не руководителя, лицом, охраняемые законом права и интересы которого нарушены оспариваемым актом.

При рассмотрении дела судом первой инстанции министерство доказывало наличие совокупности оснований для признания представления недействительным: нарушение закона при его издании и охраняемых законом прав и интересов юридического, а не физического лица.

Министерство же определило и субъектный состав участвующих в деле лиц, указав себя заявителем по делу, а не своего руководителя.

Последующее, после получения отрицательного для министерства решения суда, возникновение довода об отсутствии у арбитражного суда компетенции по рассмотрению спора кассационная инстанция считает злоупотреблением процессуальными правами и очевидной попыткой выбрать компетентный суд.

Право на судебную защиту, рассмотрение дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, гарантирует право каждого в установленном законом порядке требовать от суда как органа правосудия обеспечения субъективных прав посредством рассмотрения и разрешения своего дела в зависимости от его судебной подведомственности в конституционном, гражданском, административном или уголовном судопроизводстве. Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 16.03.1998 N 9-П, от 11.11.2003 N 16-П отметил, что право каждого на судебную защиту означает, что судебный орган, в предметную компетенцию которого входит рассмотрение определенной категории споров, должен быть определен законом заранее ясно и недвусмысленно. Ситуации, когда судебный орган определяется судьей или участвующими в деле лицами самостоятельно, недопустимы, так как нарушают общеправовой критерий определенности правовой нормы, вытекающий из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство обеспечивается при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы каждым правоприменительным органом.

Таким образом, выбор участвующими в деле лицами в зависимости от результата рассмотрения дела прямо запрещен законом.

Доводы об ошибочном направлении заявления в суд при рассмотрении дела судом первой инстанции министерство не приводило.

В числе оснований отмены постановления арбитражного суда апелляционной инстанций в частях 1, 3 статьи 288 Кодекса названо нарушение либо неправильное применение норм процессуального права, приведшее или могущее привести к принятию неправильного постановления. Так как допущенное апелляционной инстанции нарушение норм процессуального права повлекло принятие неправильного судебного акта, препятствующего дальнейшему движения дела в арбитражном суде, обжалуемое постановление суда апелляционной инстанции подлежит отмене, а дело - направлению в суд апелляционной инстанции для рассмотрения по существу спора, поскольку решение суда первой инстанции не подвергалось судебному контролю в апелляционном порядке, фактические обстоятельства дела судебной коллегией не устанавливались, а установленный Кодексом механизм обжалования препятствует проверке решения суда первой инстанции в кассационном порядке, минуя суд апелляционной инстанции.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.07.2020 по делу N А32-61246/2019 отменить, дело направить в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд на рассмотрение по существу.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Черных

Судьи

Т.Н. Драбо Т.В. Прокофьева