Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 8 сентября 2020 г. N Ф08-6483/20 по делу N А32-30877/2019

г. Краснодар

08 сентября 2020 г.

Дело N А32-30877/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 08 сентября 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 08 сентября 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Сидоровой И.В. и Соловьева Е.Г., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Точка опоры" (ИНН 2360011001, ОГРН 1182375100412) - Суслова А.В. (руководитель), в отсутствие органов, осуществляющих публичные полномочия: администрации муниципального образования город-курорт Анапа (ИНН 2301027017, ОГРН 1022300523057), управления имущественных отношений администрации муниципального образования город-курорт Анапа (ИНН 2301027017, ОГРН 1022300523057), извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Точка опоры" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.12.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2020 по делу N А32-30877/2019, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Точка опоры" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд к администрации муниципального образования город-курорт Анапа (далее - администрация) и управлению имущественных отношений администрации муниципального образования город-курорт Анапа (далее - управление) с заявлением, в котором просило:

- признать незаконными действия администрации, формализованные в письме от 31.05.2019 N 103-07-5053/19;

- обязать уполномоченный муниципальный орган принять решение о заключении договора на размещение антенно-мачтового сооружения связи (опора двойного назначения) на земельном участке, расположенном относительно ориентира: г. Анапа, проспект Пионерский, 267А, кадастровый номер квартала 23:37:0107002, сроком на 120 (сто двадцать) месяцев.

Требования основаны на положениях главы V.6 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный Кодекс), Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" (далее - Закон N 126-ФЗ), постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 06.07.2015 N 627 "Об установлении Порядка и условий размещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута на территории Краснодарского края" (далее - постановление N 627). Заявление мотивировано незаконностью отказа уполномоченного муниципального органа в предоставлении обществу разрешения на использование земель муниципальной собственности (земельного участка в кадастровом квартале 23:37:0107002) для размещения антенно-мачтового сооружения связи (опора двойного назначения).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 24.12.2019, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2020, в удовлетворении требований отказано.

Суды установили, что 05.05.2019 общество обратилось в администрацию с заявлением, в котором просило принять решение о заключении договора на размещение объекта на землях, находящихся в муниципальной собственности, без предоставления земельного участка и установления сервитута, в порядке статьи 39.36 Земельного кодекса. Заявитель просил принять решение о заключении договора на использование на использование муниципальных земель для размещения антенно-мачтового сооружения связи (опора двойного назначения) на земельном участке в границах кадастрового квартала 23:37:0107002, расположенном относительно ориентира: г. Анапа, проспект Пионерский, 267А. Администрация 31.05.2019 письмом N 103-07-5053/19 отказала обществу в заключении договора на размещение указанного объекта со ссылкой на Генеральный план, утвержденный решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14.11.2013 N 404 (далее - Генеральный план). Испрашиваемый земельный участок расположен в зоне общественных пространств и зеленых насаждений общего пользования, в границах которой размещение антенно-мачтового сооружения связи не предусмотрено. Ссылаясь на незаконность действий (решения) уполномоченного муниципального органа, общество оспорило его в арбитражном суде по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). При разрешении спора судебные инстанции руководствовались положениями статей 1, 7, 85 Земельного кодекса, статей 36, 37, 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), статьи 2 Закона N 126-ФЗ. Суды исходили из того, что при рассмотрении заявления о признании незаконным отказа в заключении договора на размещение антенно-мачтового сооружения связи необходимо выяснить, соответствует ли использование участка градостроительному регламенту, установленному для данной территориальной зоны, а также установить, не создает ли такое использование земельного участка опасность для жизни или здоровья человека, окружающей среды. Согласно Генеральному плану и Правилам землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа, утвержденным решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 26.12.2013 N 424 (далее - Правила землепользования и застройки), размещение сооружений связи на муниципальных землях в координатах, указанных обществом в заявлении, не предусмотрено. Использование земельного участка, расположенного относительно ориентира: г. Анапа, проспект Пионерский, 267А, в кадастровом квартале 23:37:0107002, в целях размещения сооружения связи не соответствует целевому назначению земель. Антенно-мачтовое сооружение связи является самостоятельным объектом строительства, какой-либо вспомогательной функции применительно к объектам улично-дорожной сети, размещение которых предусмотрено Правилами землепользования и застройки на испрашиваемом заявителем участке (в зоне рекреационного назначения "Р", в зоне озелененных пространств рекреационного назначения "Р-О"), не несет. Поскольку размещение антенно-мачтового сооружения связи (опора двойного назначения) на бетонном фундаменте глубиной 4 метра, высотой металлической конструкции 24,5 метров на земельном участке, расположенном в кадастровом квартале 23:37:0107002, в зоне улично-дорожной сети, не соответствует требованиям земельного и градостроительного законодательства, требования общества не подлежат удовлетворению. При этом суд первой инстанции отклонил довод администрации о том, что объект на основании пункта 3 части 1 статьи 48.1 Градостроительного кодекса, пункта 14.1 статьи 2 Закона N 126-ФЗ относится к особо опасным, технически сложным сооружениям связи, поскольку глубина мачтовой опоры сооружения связи (согласно проектной документации) составляет более 5 метров. Из пояснительной записки к проектной документации следует, что глубина мачтовой опоры сооружения связи составляет 4 метра. Следовательно, антенно-мачтовое сооружение связи не относится к особо опасным, технически сложным сооружениям связи.

Общество обжаловало решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. Податель жалобы просит указанные акты отменить, требования удовлетворить, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судами норм права, а также несоответствие выводов судебных инстанций фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Жалоба мотивирована следующим. Судебные инстанции при разрешении спора ошибочно исходили из того, что размещение антенно-мачтового сооружение связи (опора двойного назначения) на земельном участке, расположенном в кадастровом квартале 23:37:0107002, не соответствует требованиям земельного и градостроительного законодательства. Примечания к Правилам землепользования и застройки содержат оговорку о том, что содержание перечисленных в них видов разрешенного использования допускает без отдельного указания в градостроительном регламенте размещение и эксплуатацию линейных и иных объектов, в том числе, антенно-мачтовых сооружений. Аналогичные положения содержатся и в Классификаторе видов разрешенного использования земельных участков, утвержденных Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 N 540 (далее - приказ N 540) в соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса. В примечании N 2 к данному Приказу отражено, что содержание видов разрешенного использования, перечисленных в классификаторе, допускает без отдельного указания в нем размещения и эксплуатации ряда объектов, включая, антенно-мачтовые сооружения, если федеральным законом не установлено иное. В письме департамента недвижимости Минэкономразвития России от 18.03.2016 N Д23и-1239 разъяснено, что положения примечания N 2 к Приказу N 540 следует понимать как дополнение к любому из видов разрешенного использования, указанного в классификаторе, если иное прямо не запрещено федеральным законом. Размещение указанных в этом примечании антенно-мачтовых сооружений допускается на земельных участках с любым видом разрешенного использования без дополнительного кадастрового учета изменений в части разрешенного использования земельного участка. Такая же правовая позиция высказана Верховным Судом Российской Федерации в постановлении от 08.05.2019 N 46-АД19-7. Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 N 1300 утвержден Перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов (далее - постановление N 1300, Перечень). В данный Перечень включены линии связи, линейно-кабельные сооружения связи и иные сооружения связи, для размещения которых не требуется разрешения на строительство (пункт 11). Таким образом, вне зависимости от установленных градостроительным регламентом ограничений, размещение антенно-мачтовых сооружений, для установки которых не требуется разрешения на строительство, допускается в границах любой из существующих зон.

От иных участвующих в деле лиц отзывы на жалобу не поступили.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы кассационной жалобы, которую просил удовлетворить.

Администрация и управление, извещенные о времени и месте судебного заседания, явку представителей в окружной суд не обеспечили.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителя общества, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит решение и апелляционное постановление подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Как видно из материалов дела и установлено судебными инстанциями, 05.05.2019 общество обратилось в администрацию с заявлением, в котором просило принять решение о заключении договора на размещение объекта на землях, находящихся в муниципальной собственности, без предоставления земельного участка и установления сервитута. Заявление подано обществом на основании статьи 39.36 Земельного кодекса, которое просило администрацию принять решение о заключении договора на использование муниципальных земель для размещения антенно-мачтового сооружения связи (опора двойного назначения) на земельном участке в границах кадастрового квартала 23:37:0107002, расположенном относительно ориентира: г. Анапа, проспект Пионерский, 267А.

Администрация 31.05.2019 письмом N 103-07-5053/19 отказала обществу в заключении договора на размещение указанного объекта со ссылкой на Генеральный план. Испрашиваемый земельный участок расположен в зоне общественных пространств и зеленых насаждений общего пользования, в границах которой размещение антенно-мачтового сооружения связи не предусмотрено.

Ссылаясь на незаконность действий (решения) уполномоченного муниципального органа, общество оспорило его в арбитражном суде по правилам главы 24 Кодекса.

В силу части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном данным Кодексом.

Основанием для признания незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, является наличие одновременно двух условий: несоответствие таких решений, действия (бездействия) закону (иному нормативному правовому акту) и нарушение ими прав (законных интересов) лица, обратившегося в арбитражный суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской (иной экономической) деятельности (часть 1 статьи 198, часть 2 статьи 201 Кодекса).

Главой V.6 Земельного кодекса установлены случаи использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, без предоставления земельных участков и установления сервитута. К таким случаям, в том числе, относится размещение объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации (подпункт 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса).

В целях реализации указанной нормы Земельного кодекса постановлением N 1300 утвержден Перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов.

В данный Перечень включены линии связи, линейно-кабельные сооружения связи и иные сооружения связи, для размещения которых не требуется разрешения на строительство (пункт 11).

Исходя положений пункта 27 статьи 2 Закона N 126-ФЗ под сооружениями связи понимаются объекты инженерной инфраструктуры (в том числе линейно-кабельные сооружения связи), созданные или приспособленные для размещения средств связи, кабелей связи.

Постановлением N 627 утвержден Порядок и условия размещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута на территории Краснодарского края (далее - Порядок). Положения Порядка распространяются на земли и земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам (пункт 1.2). Заявление о заключении договора на размещение объекта заявитель подает в уполномоченные исполнительные органы государственной власти Российской Федерации или Краснодарского края или органы местного самоуправления муниципальных образований Краснодарского края (пункт 1.3). Уполномоченными органами на принятие решения о заключении (об отказе в заключении) договора на размещение объекта, заключение договора на размещение объекта являются органы местного самоуправления муниципальных образований Краснодарского края, в собственности которых находятся земли или земельные участки, - в случае размещения объекта на землях или земельных участках, находящихся в муниципальной собственности (подпункт 3 пункта 1.4 Положения). Основания для принятия уполномоченным органом решения об отказе в заключении договора на размещение объекта приведены в пункте 2.13 Порядка. В частности, такое решение принимается в случаях: если размещение объекта не соответствует документам территориального планирования, градостроительного зонирования, требованиям нормативных документов, в том числе в области обеспечения безопасности дорожного движения (подпункт 4); вид объекта, указанного в заявлении, не соответствует видам объектов, установленным Перечнем (подпункт 5).

Отказ в удовлетворении заявленных обществом требований, судебные инстанции мотивировали следующим. Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки размещение сооружений связи на муниципальных землях в указанных в заявлении координатах не предусмотрено. Участок находится в зоне улично-дорожной сети, которая выделена для организации движения транспорта (включая транспорт общего пользования) и пешеходов, отражающей местоположение объектов транспортной инфраструктуры. Использование земельного участка, расположенного в границах кадастрового квартала 23:37:0107002, для размещения сооружения связи не соответствует его целевому назначению. Антенно-мачтовое сооружение связи (опора двойного назначения) является самостоятельным объектом строительства, какой-либо вспомогательной функции применительно к объектам улично-дорожной сети не несет.

Между тем при разрешении спора суды первой и апелляционной инстанций не учли следующее.

Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса).

Земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на категории, указанные в пункте 1 статьи 7 Земельного кодекса. Эти земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. При этом виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса).

Классификатор видов разрешенного использования земельных участков утвержден Приказом N 540, примечанием N 2 к которому предусмотрено, что содержание видов разрешенного использования, перечисленных в Классификаторе, допускает без отдельного указания в нем размещения, в том числе, антенно-мачтовых сооружений, если федеральным законом не установлено иное.

В письме Минэкономразвития России от 18.03.2016 N Д23и-1239 разъяснено, что примечание N 2 к Приказу N 540 следует понимать как дополнение к любому из видов разрешенного использования, указанного в Классификаторе, если иное прямо не запрещено федеральным законом. Таким образом, размещение указанных в примечании 2 к приказу N 540 антенно-мачтовых сооружений, допускается на земельных участках с любым видом разрешенного использования без дополнительного кадастрового учета изменений в части разрешенного использования земельного участка. Данное положение применимо ко всем категориям земель, за исключением случаев, когда размещение некоторых видов линейных объектов запрещено правовым режимом определенной категории земель.

Таким образом, Приказом N 540 допускается размещение отдельных объектов, виды которых указаны в постановлении N 1300, на земельных участках с любым видом разрешенного использования без дополнительного кадастрового учета изменений в части разрешенного использования земельного участка. Действующее законодательство не препятствует использованию земель (земельных участков), находящихся в зоне улично-дорожной сети в целях размещения отдельных видов объектов, указанных в Перечне, без отдельного указания в документах территориального планирования на размещение такого объекта. В частности, речь идет о линейных объектах и антенно-мачтовых сооружениях, для размещения которых не требуется разрешения на строительство. Приведенный подход подтверждается правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 29.06.2018 N 41-АД18-14, от 08.05.2019 N 46-АД19-7, от 01.07.2019 N 46-АД19-10, а также в определении от 14.06.2018 N 127-КГ18-13. Кроме того, информация, аналогичная содержащейся в примечании N 2 к Приказу N 540 (о возможности размещения ряда объектов, включая антенно-мачтовые сооружения, на земельных участках с любым видом разрешенного использования), содержится также в Правилах землепользования и застройки (т. 1, л. д. 43).

Исходя из приведенных правовых норм и разъяснений, вывод судебных инстанций о том, что размещение антенно-мачтового сооружения связи на земельном участке, расположенном в кадастровом квартале 23:37:0107002, для размещения сооружения связи, не соответствует целевому назначению земель, а также требованиям земельного и градостроительного законодательства, ошибочен.

Вместе с тем, кассационная инстанция полагает преждевременным удовлетворение требований общества по вопросу о принятии решения для заключения договора на размещение объекта (антенно-мачтового сооружения связи) на земельном участке, расположенном в границах кадастрового квартала 23:37:0107002.

Возражая против удовлетворения заявления общества, администрация ссылалась на то, что спорный объект на основании пункта 3 части 1 статьи 48.1 Градостроительного кодекса, пункта 14.1 статьи 2 Закона N 126-ФЗ относится к особо опасным, технически сложным сооружениям связи. Уполномоченный орган указывал, что глубина мачтовой опоры сооружения связи (согласно проектной документации) составляет более 5 метров. Доводы уполномоченного муниципального органа отклонены судом первой инстанции со ссылкой на пояснительную записку к проектной документации (т. 1, л. д. 115), согласно которой глубина мачтовой опоры сооружения связи составляет 4 метра, что исключает отнесение его к особо опасным, технически сложным сооружениям связи. Между тем, в материалы дела представлена иная пояснительная записка с графическим изображением антенно-мачтового сооружения связи (т. 1, л. д. 20), из содержания которой следует, что объект имеет высоту 29,75 метров и глубину (от уровня покрытия до низа сваи) - 5 метров. При этом правильное установление данных обстоятельств (проверка соответствующих доводов администрации) имеет существенное значение для правильного разрешения спора.

В соответствии с частью 2 статьи 51 Градостроительного кодекса строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных частью 17 указанного Кодекса.

Выдача разрешения на строительство не требуется в случае: строительства, реконструкции объектов, не являющихся объектами капитального строительства; строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования; иных случаях, если в соответствии с настоящим Кодексом, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности получение разрешения на строительство не требуется (пункты 2, 3, 5 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Постановлением N 1300 утвержден Перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов. В него включены линии связи, линейно-кабельные сооружения связи и иные сооружения связи, для размещения которых не требуется разрешения на строительство (пункт 11).

В силу пункта 10 статьи 1 Градостроительного кодекса под объектами капитального строительства понимаются здания, строения, сооружения, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие).

Согласно пункту 10.2 статьи 1 Градостроительного кодекса к некапитальным относятся строения, сооружения, которые не имеют прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений (в том числе киосков, навесов и других подобных строений, сооружений).

При этом сооружения связи относятся к особо опасным и технически сложным объектам (пункт 3 части 1 статьи 48 Градостроительного кодекса). Проектной документацией указанных объектов предусмотрены такие характеристики, как высота от семидесяти пяти до ста метров и (или) заглубление подземной части (полностью или частично) ниже планировочной отметки земли от пяти до десяти метров (подпункт 14.1 статьи 2 Закона N 126-ФЗ).

Таким образом, положения части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса предусматривающей случаи, когда выдача разрешения на строительство не требуется, не распространяются на сооружения связи, относящиеся к особо опасным и технически сложным объектам.

В силу пункта 3 части 1 статьи 287 Кодекса по результатам рассмотрения жалобы суд кассационной инстанции вправе отменить решение и апелляционное постановление и направить дело на новое рассмотрение, если выводы, содержащиеся в обжалуемых актах, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

Основаниями для отмены решения, апелляционного постановления являются несоответствие выводов фактическим обстоятельствам, установленным судами первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (часть 1 статьи 288 Кодекса).

Обжалуемые обществом судебные акты не могут быть признаны окружным судом законными и обоснованными, принятыми на основе всестороннего, полного и объективного исследования материалов дела. Поскольку в силу требований части 2 статьи 287 Кодекса суд кассационной инстанции не наделен полномочиями по установлению дополнительных обстоятельств и исследованию доказательств, дело следует направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

При новом рассмотрении суду необходимо учесть изложенное в настоящем постановлении, установить все существенные для правильного разрешения спора обстоятельства, исследовать представленные в дело доказательства по правилам статьи 71 Кодекса, дать оценку доводам (возражениям) лиц, участвующих в деле. Спор следует разрешить при правильном применении норм материального и процессуального права.

Согласно абзацу второму части 3 статьи 289 Кодекса при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается судом, вновь рассматривающим дело. В этой связи следует учесть, что обществом в федеральный бюджет при подаче кассационной жалобы уплачена государственная пошлина в размере 1500 рублей (платежное поручение от 16.07.2020 N 119).

Руководствуясь статьями 274, 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.12.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2020 по делу N А32-30877/2019 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е. Епифанов

Судьи

И.В. Сидорова Е.Г. Соловьев