Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10 сентября 2020 г. N Ф08-7241/20 по делу N А32-28637/2019

г. Краснодар

10 сентября 2020 г.

Дело N А32-28637/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 10 сентября 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 сентября 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Драбо Т.Н. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Успешные инвестиции" (ОГРН 1112311004959, ИНН 2311136181) - Великого О.В. (доверенность от 28.01.2020), Чернейко А.М. (директор, выписка из ЕГРЮЛ), в отсутствие в судебном заседании заинтересованного лица - Министерства природных ресурсов Краснодарского края (ИНН 2312161984, ОГРН 1092312004113), извещенного о месте и времени судебного разбирательства (уведомление N 24723 8, отчет о публикации судебных актов на сайте в сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу Министерства природных ресурсов Краснодарского края на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 25.03.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.06.2020 по делу N А32-28637/2019, установил следующее.

ООО "Успешные инвестиции" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Министерству природных ресурсов Краснодарского края (далее - министерство) о признании недействительным приказа от 19.02.2019 N 354 "О досрочном прекращении права пользования недрами по лицензии от 30.09.2011 КРД 80271 ТР".

Решением суда от 25.03.2020, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 16.06.2020, требование удовлетворено. С министерства в пользу общества взыскано 3 тыс. рублей судебных расходов по уплате государственной пошлины.

Судебные акты мотивированы добросовестностью общества, принятием всех необходимых мер к переводу земельных участков, необходимых для ведения работ по лицензии, из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности.

В кассационной жалобе министерство просит решение суда и постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требования.

Заявитель кассационной жалобы ссылается на соблюдение процедуры досрочного прекращения права пользования недрами. Общество не доказало соблюдение подпункта 3 пункта 3.2 лицензионного соглашения, в связи с чем министерство могло досрочно прекратить право пользования недрами.

В отзыве на кассационную жалобу общество просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители общества поддержали доводы, изложенные в отзыве на жалобу.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей общества, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Суд установил, что обществу предоставлено право пользования недрами на основании переоформленной лицензии от 30.09.2011 КРД N 80271 ТР с целевым назначением "разведка и добыча песка на Малинковском месторождении" (далее - спорная лицензия).

Обществу принадлежат на праве собственности земельные участки с кадастровыми номерами 23:30:0901000:10211, 23:30:0901000:10224, 23:30:0901000:10225, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения.

Министерство 26.03.2016 направило обществу уведомление о возможном досрочном прекращении права пользования недрами из-за существенных нарушений условий лицензии - осуществление добычи полезного ископаемого без оформленного в установленном законом порядке земельного участка.

Протоколом заседания постоянно действующей рабочей группы по рассмотрению вопросов, связанных с внесением изменений в условия лицензий на пользование участками недр, переоформлением лицензий, досрочным прекращением права пользования участками недр местного значения на территории Краснодарского края, а также предоставлением права краткосрочного (сроком до одного года) пользования участками недр местного значения на территории Краснодарского края и права пользования участками недр местного значения для геологического изучения в целях поисков и оценки подземных вод, для добычи подземных вод или для геологического изучения в целях поисков и оценки подземных вод и их добычи на территории Краснодарского края от 21.03.2019 министерству рекомендовано досрочно прекратить право пользования недрами в связи с неустранением нарушений, перечисленных в уведомлении от 28.09.2018 N 202-03.5-28186/18.

23 марта 2019 года общество получило приказ от 19.02.2019 N 354 "О досрочном прекращении права пользования недрами по лицензии от 30.09.2011 КРД 80271 ТР".

Общество обжаловало приказ в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленное общество требование, суд указал следующе.

Статьей 11 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) предусмотрено, что предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора. Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд при разведке и добыче углеводородного сырья, использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Статьей 12 Закона о недрах установлено, что лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими Закону. Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменение этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.

Пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных в лицензии (пункт 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах).

Основания для досрочного прекращения права пользования недрами установлены статьей 20 Закона о недрах, которой предусмотрены случаи досрочного прекращения права пользования недрами.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2011 N 1862-О-О указано, что Закон о недрах, определяя, как указано в его преамбуле, правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр и устанавливает разрешительный режим пользования недрами. Интересы государства как собственника недр обеспечиваются возможностью досрочного прекращения органами, предоставившими лицензию, права пользования недрами в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии либо если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах (пункты 2 и 5 части 2 статьи 20 Закона о недрах). При этом права пользователя недр гарантируются установленным порядком досрочного прекращения права пользования недрами. Данный механизм обеспечивает защиту прав пользователя недр и не исключает возможность исправления выявленных нарушений условий лицензионного соглашения, допущенных обществом. Данное регулирование обеспечивает рациональное использование и охрану природных ресурсов, находящихся в государственной собственности, и тем самым направлено на установление баланса публичных и частных интересов в сфере недропользования.

Порядок досрочного прекращения права пользования недрами установлен статьей 21 Закона о недрах и Порядком подготовки и рассмотрения материалов, связанных с досрочным прекращением права пользования участками недр, утвержденным постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 25.08.2011 N 923 (далее - Порядок N 923).

Статьей 21 Закона о недрах установлено, что в случаях, предусмотренных пунктами 2, 3, 5 и 8 части 2 статьи 20 Закона о недрах, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Порядок N 923 определяет процедуру подготовки и рассмотрения министерством материалов, связанных с досрочным прекращением права пользования участками недр местного значения на территории Краснодарского края.

Право пользования участками недр досрочно прекращается министерством по основаниям, указанным в статье 20 Закона о недрах (пункт 1.2 Порядка N 923).

В целях обеспечения комплексного анализа результатов работ по выполнению недропользователем лицензионных условий и получения обоснованных рекомендаций о целесообразности применения процедуры досрочного прекращения права пользования недрами министерство формирует постоянно действующую рабочую группу из представителей своих структурных подразделений, заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти Краснодарского края (по согласованию) по рассмотрению вопросов, связанных с досрочным прекращением права пользования участками недр (пункт 2.2 Порядка N 923).

При нарушении владельцем лицензии условий пользования недрами в случаях, предусмотренных пунктами 2, 3, 5 и 8 части 2 статьи 20 Закона о недрах, решение о прекращении права пользования недрами принимается не ранее трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им 0нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь недр не устранил эти нарушения (пункт 2.3 Порядка N 923).

При выявлении нарушений условий пользования участками недр министерство направляет пользователю недр письменное уведомление о допущенных им нарушениях и начале процедуры досрочного прекращения права пользования недрами (далее - уведомление) (пункт 2.3 Порядка N 923).

Уведомление направляется заказным письмом с уведомлением о его вручении по последнему из известных адресов пользователя недр или вручается непосредственно его представителю под роспись (пункт 2.3 Порядка N 923).

Судебные инстанции установили, что основанием для прекращения права пользования недрами по спорной лицензии послужило непринятие обществом мер по переводу земельного участка в соответствующую категорию с учетом условий требований спорной лицензии (из категории земель "сельскохозяйственного назначения" в категорию "земли промышленности, связи_ и иного специального назначения") и, в связи с этим, - нецелевое использование земельного участка, расположенного в границах предоставленного горного отвода.

Статьей 7 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" предусмотрено, что перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных, в частности, с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.

Суд установил, что актуальным разрешенным использованием земельных участков, расположенных в границах горного отвода в соответствии со спорной лицензией, на момент возбуждения процедуры досрочного прекращения правом пользования недрами, являлось "земли для сельскохозяйственного назначения". Обществу предложено до 28.09.2016 добровольно устранить выявленные нарушения.

17 ноября 2016 года на заседании постоянно действующей рабочей группы министерству рекомендовано продлить срок для устранения нарушений до 01.07.2017.

20 июля 2017 года на заседании рабочей группы рекомендовано министерству продлить срок для устранения обществом нарушений до 15.01.2018.

12 декабря 2017 года в Единый государственный реестр юридических лиц внесены изменения в связи с изменением юридического адреса общества на: Краснодарский край Темрюкский район станица Старотитаровская улица Ленина дом 217 помещение 7, о чем общество уведомило министерство, что подтверждается направлением министерством обществу почтовой корреспонденции (письмо от 23.01.18 N 202-03.5-1433/18-23.01.18 "О возможном досрочном прекращении права пользования недрами и приглашении на заседание рабочей группы").

15 февраля 2018 года на заседании рабочей группы в отсутствие представителя общества министерству рекомендовано продлить срок устранения нарушений до 10.07.2018.

04 апреля 2018 года министерство направило обществу письмо о продлении срока для устранения нарушений до 10.07.2018 по адресу: Краснодар, шоссе Нефтяников, 28.

В связи с отправкой письма по неверному адресу общество не уведомлено о дате, к которой необходимо представить материалы о выполнении действий по изменению категории земельных участков, на которых осуществляется деятельность по недропользованию. Доказательства получения обществом письма министерства от 04.04.2018 не представлены.

17.01.2019 на заседании рабочей группы министерству рекомендовано досрочно прекратить право общества пользования недрами по спорной лицензии.

О месте и времени заседания рабочей группы, состоявшегося 17.01.2019, общество надлежащим образом не уведомлялось.

19 февраля 2019 года министерство приняло оспариваемый приказ и направило его обществу 12.03.2019.

Из ответа прокуратуры Краснодарского края от 24.04.2019 следует, что уведомления о возможном досрочном прекращении права пользования недрами общество не получало, на заседании постоянно действующей рабочей группы представители общества не присутствовали, оно не имело реальной возможности представить документы и сведения о соблюдении либо устранении нарушений существенных условий лицензии.

Доказательства уведомления общества по адресу государственной регистрации (Краснодарский край Темрюкский район станица Старотитаровская улица Ленина дом 217 помещение 7) после 12.12.2017 не представлены.

Эти обстоятельства суд счел свидетельствующими о формальном подходе министерства к исполнению его обязанности уведомить общество, после изменения юридического адреса фактически лишенного возможности участвовать в процедуре досрочного прекращения права пользования недрами.

Нарушение процедуры принятия ненормативного правового акта является самостоятельным основанием для признания такого акта незаконным.

Суд также отметил, что статьей 12 Закона о недрах вопросы использования земли (земельных участков) для целей недропользования к обязательным условиям лицензии не отнесены. Несмотря на возможность по включению в лицензию дополнительных условий при выдаче лицензии (частями 2 и 5 статьи 12 Закона о недрах), предоставленной обществу, вопросы использования земельных участков, необходимых для осуществления работ по лицензии, не урегулированы. Законодательство о недрах не регулирует вопросы предоставления и использования (целевого использования) земельных участков для целей недропользования, не содержит требований к включению в лицензию условий о правовом режиме использования земельных участков для целей недропользования. Правоотношения по использованию земли (земельных участков) находятся вне сферы регулировании законодательства о недрах, вне сферы действия лицензии и вне сферы компетенции лицензирующего органа.

Суд не усмотрел недобросовестного поведения общества к исполнению своей публично-правовой обязанности, сослался на представленные в материалы дела доказательства совершения обществом зависящих от него действий по изменению категории земельных участков, на которых ведется деятельность по недропользованию.

Суд согласился с аргументом общества о невозможном представлении министерству документов об изменении категории земельных участков на заседании рабочей группы из-за неизвещения общества о дне заседания рабочей группы после 12.12.2017.

Исходя из пункта 3 части 3.2 статьи 3 Условий пользования недрами с целью разведки и добычи песка на Малинковском месторождении добыча полезного ископаемого владельцем лицензии разрешается при наличии оформленного земельного участка на соответствующий участок работ.

Суд отметил, что из этой нормы следует, что общество должно оформить права на земельный участок, необходимый для ведения работ по лицензии. Такое условие регулирует отношения не по соблюдению режима использования земельных участков, а по оформлению прав (вещных, имущественных) на земельный участок, то есть имущественные взаимоотношения по владению и пользованию землей.

Поскольку обществу на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами 23:30:0901000:10211, 23:30:0901000:10224, 23:30:0901000:10225, оформлен земельный отвод, суд счел соблюденным обществом пункт 3 части 3.2 статьи 3 Условий пользования недрами.

Исходя из Закона о недрах, постановления Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 N 3314-1 "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами", пункта 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", практики Конституционного Суда Российской Федерации, решение о досрочном прекращении лицензии должно отвечать требованиям справедливости, быть адекватной мерой, соразмерной и необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов субъектов недропользования и иных лиц.

Осуществляя выбор меры принуждения, уполномоченный орган обязан выбрать ту меру, которая наиболее отвечает характеру допущенного нарушения.

Суд указал, что министерство не учло, что основным видом деятельности общества является разработка гравийных и песчаных карьеров и досрочное прекращение права общества на пользование недрами в силу положений Гражданского кодекса Российской Федерации ограничивает правоспособность юридического лица, поскольку лишает его возможности заниматься определенным видом деятельности. В то же врем прекращение права пользования недрами является крайней мерой воздействия на нарушителя, которая должна применяться исходя из характера нарушения и только в том случае, когда другие более мягкие меры воздействия не смогут оказать на нарушителя должного воздействия и не приведут к соблюдению им условий лицензионного соглашения; когда имеется необходимость защиты конституционных прав и свобод, а также прав и законных интересов других лиц. При рассмотрении вопроса о досрочном прекращении права пользования недрами, подлежал выяснению не только факт нарушения, но и причины его возникновения, а также наличие объективной возможности устранения этого нарушения.

Министерство, как отметил суд, не доказало принятие мер по выяснению таких обстоятельств при принятии оспариваемого приказа.

Судебные инстанции не установили основания применения крайней меры принуждения, наличие таких обстоятельств, как необходимость защиты конституционных прав и свобод, а также прав и законных интересов других лиц, что требовало бы принятия приказа о прекращении права пользования недрами.

Наличие формальных признаков не может являться достаточным основанием для принятия решения о прекращении права пользования недрами. Министерство не обосновало необходимость принятия крайней меры принуждения, не доказало адекватность, соразмерность, справедливость принятой меры, необходимость применения ее в целях защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов субъектов недропользования и иных лиц.

Выводы суда основаны на правильном применении норм права к установленным им обстоятельствам и соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам. Фактически доводы жалобы сводятся к переоценке исследованных и оцененных судом доказательств, что в полномочия кассационной инстанции не входит. Основания для отмены или изменения обжалуемых судебных актов не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 25.03.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.06.2020 по делу N А32-28637/2019 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Черных

Судьи

Т.Н. Драбо Т.В. Прокофьева