Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25 сентября 2020 г. N Ф08-7068/20 по делу N А32-40779/2019

г. Краснодар

25 сентября 2020 г.

Дело N А32-40779/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 24 сентября 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 25 сентября 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Трифоновой Л.А., судей Кухаря В.Ф. и Рыжкова Ю.В., при участии в судебном заседании от заявителя - акционерного общества "Флот Новороссийского морского торгового порта" (ИНН 2315005197, ОГРН 1022302378340) - Беловой Е.В. (доверенность от 31.12.2019) и Головинской Н.А. (доверенность от 24.08.2020), от заинтересованного лица - Черноморо-Азовского морского управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ИНН 2315984143, ОГРН 1152315003631) - Балагуры С.В. (доверенность от 29.07.2020), в отсутствие третьего лица - Южного Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Черноморо-Азовского морского управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 13.02.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.06.2020 по делу N А32-40779/2019, установил следующее.

АО "Флот НМТП" (далее - заявитель, флот) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Черноморо-Азовскому морскому управлению Росприроднадзора (далее - управление) о признании недействительными предписаний от 22.05.2019 N 0087/03/147-КНД/ПР/2019, 0088/03/147-КНД/ПР/2019, 0089/03/147-КНД/ПР/2019, 0090/03/147-КНД/ПР/2019, 0091/03/147-КНД/ПР/2019, 0092/03/147-КНД/ПР/2019, 0093/03/147-КНД/ПР/2019, 0094/03/147-КНД/ПР/2019, 0095/03/147-КНД/ПР/2019.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Южное Межрегиональное управление Росприроднадзора (далее - Росприроднадзор).

Решением от 13.02.2020, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 02.06.2020, заявленные требования удовлетворены. Судебные акты мотивированы неисполнимостью оспариваемых предписаний, поскольку они не содержат указаний на конкретные действия, которые необходимо совершить флоту для устранения нарушений природоохранного законодательства.

В кассационной жалобе управление просит отменить судебные акты и отказать в заявленных требованиях. Податель жалобы ссылается на то, что заявителем не учтены образованные на судах отходы, являющиеся объектами негативного воздействия на окружающую среду (далее - НВОС), - "мусор от бытовых помещений судов и прочих плавучих средств, не предназначенных для перевозки пассажиров" (код по ФККО 7 33 151 01 72 4). Действующее законодательство не содержит требования об указании на конкретные действия, которые должен совершить обязанный субъект для устранения нарушения норм закона, последний вправе самостоятельно избрать способы устранения выявленных нарушений. Обжалуемые предписания выданы управлением в соответствии с приказом Минприроды России от 29.06.2012 N 191 и не допускают двоякого толкования вопроса, об устранении каких нарушений идет речь, не создают правовой неопределенности относительно характера действий, которые должен совершить флот для устранения выявленных нарушений, и исполнимы в установленные сроки.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты надлежит отменить по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в соответствии с приказом управления от 01.04.2019 N 147-КНД проведена плановая выездная проверка деятельности флота в части соблюдения обязательных требований в области охраны окружающей среды, атмосферного воздуха, использования и охраны водных объектов, обращения с отходами производства и потребления и т. д. Указанная проверка проводилась с учетом риск-ориентированного подхода в отношении конкретных объектов НВОС.

В ходе проверки установлено, что при эксплуатации объектов НВОС образуется вид отхода - мусор от бытовых помещений судов и прочих плавучих средств, не предназначенных для перевозки пассажиров (код по ФККО 7 33 151 01 72 4) - и этот вид отхода не отражался флотом в материалах учета в 2018 году и по настоящее время, это является нарушением статьи 19 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ).

По результатам проверки выявленные нарушения отражены в акте проверки от 22.05.2019 N 0038/03/147-КНД/ПР/2019. Флоту выданы предписания от 22.05.2019 N 0087/03/147-КНД/ПР/2019, 0088/03/147-КНД/ПР/2019, 0089/03/147-КНД/ПР/2019, 0090/03/147-КНД/ПР/2019, 0091/03/147-КНД/ПР/2019, 0092/03/147-КНД/ПР/2019, 0093/03/147-КНД/ПР/2019, 0094/03/147-КНД/ПР/2019, 0095/03/147-КНД/ПР/2019 об устранении допущенных нарушений в срок до 16.09.2019.

Считая вынесенные предписания недействительными, флот обратился в арбитражный суд с заявлением в порядке статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Удовлетворяя заявленные требования, судебные инстанции руководствовались следующим.

На основании части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 3 статьи 201 АПК РФ ненормативный акт, решение и действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц могут быть признаны недействительными или незаконными при одновременном несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Таким образом, предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

При этом требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Исследовав и оценив представленные в дело доказательства, суды сочли, что оспариваемые предписания не соответствуют закону, поскольку флот правильно отражал их по коду соответствующей классификации; неясны и неисполнимы, так как содержат общие формулировки, констатирующие, что отходы по коду ФККО 733 151 01 72 4 по каждому из эксплуатируемых судов не отражены флотом в материалах учета в 2018 году и по настоящее время; не содержат порядка устранения нарушений и указания на документы, которыми должно быть подтверждено их исполнение.

Суды указали, что отнесение бытовых отходов с судов флота к коду ФККО 733100 01 72 4 соответствует утвержденным для заявителя Росприроднадзором по Краснодарскому краю и Республике Адыгея нормативам образования отходов и лимитов на их размещение. Требования контролирующего органа об учете мусора от судов флота по коду ФККО 7 33 151 01 72 4 приведут к нарушению установленных приказом N 16-27/1253 Управления Росприроднадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея нормативов и лимитов по данному коду.

Ссылка управления на представленный флотом скорректированный журнал учета отходов за 3 квартал 2019 года, отклонена судом апелляционной инстанции, поскольку предпринятые флотом попытки к исполнению предписаний сами по себе не свидетельствуют об их исполнимости.

Доводы управления о соответствии оспариваемых предписаний критериям ясности и исполнимости со ссылками на судебную практику, не приняты судом апелляционной инстанции со ссылкой на иные фактические обстоятельства, установленные по указанной судебной практике - между сторонами отсутствовал спор о неясности содержания предписания (контролирующий орган в рамках указанных дел дал конкретные указания, в какие документы вносить изменения и в каком объеме).

Указанные выводы сделаны судами по неполно выясненным обстоятельствам.

Согласно письму Минприроды России от 15.09.2014 N 05-12-44/20925 с 01.08.2014 подтверждением отнесения отходов 1-1У классов опасности к конкретному классу опасности для хозяйствующего субъекта является копия письма территориального органа Росприроднадзора о соответствии данного вида отходов аналогичному виду отхода, включенного в ФККО и баБанк данных об отходах (БДО), и его конкретному классу опасности или о соответствии данного вида оитхода конкретному классу опасности и о его включении в ФККО и БДО.

В силу разъяснений Росприроднадзора от 03.10.2014 "О порядке паспортизации отходов" для отходов, включенных в ФККО, класс опасности может быть установлен на основании сведений, содержащихся в ФККО и БДО, при условии совпадения всех классификационных признаков отходов: происхождения, условий образования, химического и (или) компонентного состава, агрегатного состояния и физической формы.

Из материалов дела видно, что отход у флота образовался непосредственно на соответствующих судах (данное обстоятельство флот не оспаривал), а не в бытовых или офисных помещениях, что по происхождению, по утверждению управления, относится к отходу, учитываемому по коду ФККО 7 33 151 01 72 4.

Суды этому обстоятельству оценки не дали, не проверили довод управления о невозможности отнесения данного вида отхода к отходу "мусор от бытовых и офисных помещений" (код ФККО 7 33 100 01 72 4.

Свои возражения об отсутствии у него обязанности учитывать спорный отход по указанному управлением коду ФККО флот обосновал тем, что приказом от 23.12.2016 N 16-27/1253 Управления Росприроднадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея утверждены предложенные флотом виды отходов, нормативы их образования и лимиты на их размещение на период с 23.12.2016 по 22.12.202, в которых к коду ФККО 7 33 151 01 72 4. отнесен только мусор бытовой, принимаемый от отходов со сторонних судов (по критерию его образования) и у флота нет возможности учитывать выявленный управлением на судах отход по коду ФККО 7 33 151 01 72 4.

Согласно пункту 5 Порядка учета в области обращения с отходами, утвержденного приказом Минприроды России от 01.09.2011 N 721, учету подлежат все виды отходов 1-V классов опасности, образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных юридическим лицом в учетный период.

Из оспариваемых предписаний видно, что флот не учел образованный на судах, являющихся объектом НВОС, мусор от бытовых помещений судов и прочих плавучих средств, не предназначенных для перевозки пассажиров, по коду ФККО 7 33 151 01 72 4. По мнению судов флот не мог нарушить утвержденные нормативы.

Однако суды не проверили, к какому коду должны относиться данные отходы в силу закона и иных нормативных актов, имеющих большую юридическую силу по отношению к утвержденным нормативам (статьи 6, часть 2 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ).

Суды не установили, к какому виду отходов относится выявленный управлением мусор, не дали оценку приведенным возражениям флота, не оценили приказ N 16-27/1253, не сослались на нормы права, согласно которым неправильная классификация отходов ввиду ее утверждения уполномоченным органом позволяет нарушить установленный законодательством порядок учета данного отхода.

В части вывода судов о неисполнимости оспариваемых предписаний суды не учли следующее.

В оспариваемых предписаниях указано, какие нарушения допустил флот со ссылкой на нарушенные нормы права, содержится предложение устранить эти нарушения и срок их устранения. Формулировка предписаний и вид выявленных нарушений не оставляют сомнений в способе их устранения - осуществлять учет отходов в соответствии с положениями указанных в предписании норм права. Флот самостоятельно избирает приемлемый для него механизм исполнения предписания, в случае возникновения затруднений - обращается с заявлением о его разъяснении. Флот не обращался к управлению ни за разъяснениями, ни за продлением срока.

Суды эти обстоятельства также не учли.

Поскольку судебные акты приняты по неполно исследованным обстоятельствам и без учета приведенных норм права, судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела суду следует устранить допущенные недостатки, полно и всесторонне исследовать значимые для дела обстоятельства, оценить представленные доказательства и доводы лиц, участвующих в деле и принять законный и обоснованный судебный акт.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 13.02.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.06.2020 по делу N А32-40779/2019 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Трифонова

Судьи

В.Ф. Кухарь Ю.В. Рыжков