Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20 октября 2020 г. N Ф08-8289/20 по делу N А53-75/2020

г. Краснодар

20 октября 2020 г.

Дело N А53-75/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 15 октября 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 октября 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Прокофьевой Т.В., судей Драбо Т.Н. и Черных Л.А., при участии в судебном заседании от заинтересованного лица - Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ростовской области и Республике Калмыкия (ИНН 6164226375, ОГРН 1046164025951) - Дорджиева Д.В. (доверенность от 20.12.2019), в отсутствие заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Комсомольскнефть" (ИНН 0816016527, ОГРН 1110816002395), надлежаще извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Комсомольскнефть" на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.07.2020 по делу N А53-75/2020, установил следующее.

ООО "Комсомольскнефть" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области к Межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ростовской области и Республике Калмыкия (далее - управление) со следующими уточненными в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации требованиями:

- отменить постановление управления от 23.12.2019 N В-28.3/11-2019 о привлечении общества к административной ответственности по части 2 статьи 7.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) в виде 300 тыс. рублей административного штрафа;

- прекратить производство по делу об административном правонарушении по части 2 статьи 7.3 Кодекса.

Решением от 05.03.2020 суд прекратил производство по делу в части требования общества о прекращении производства по делу об административном правонарушении по части 2 статьи 7.3 Кодекса, признал незаконным и отменил постановление управления от 23.12.2019 N В-28.3/11-2019. Суд установил, что по письму УФСБ управление провело внеплановую проверку в отношении общества, в ходе которой установлено отсутствие у общества проекта производства работ по геологическому изучению недр с положительным заключением экспертизы в течение более чем одного года с момента получения лицензии в 2016 году. Суд указал, что по смыслу статей 11, 22 Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) привлечение к административной ответственности по части 2 статьи 7.3 Кодекса возможно только при условии непосредственного пользования недрами. Часть 1 статьи 26.1 Кодекса предписывает устанавливать наличие события административного правонарушения, а пункт 4 части 1 статьи 29.10 Кодекса обязывает отражать указанные обстоятельства в постановлении. Протокол об административном правонарушении 16.12.2019 и оспариваемое постановление от 23.12.2019 не содержат описания события правонарушения и конкретных обстоятельств нарушения, в силу чего не доказан факт пользования недрами (отсутствуют доказательства непосредственной добычи недр) и не исследован вопрос о наличии объективной стороны правонарушения. Бездействие без факта пользования недрами не образует объективную сторону вменяемого обществу правонарушения, не является основанием для привлечения к административной ответственности.

Постановлением от 07.07.2020 суд апелляционной инстанции отменил решение суда от 05.03.2020 в части удовлетворения заявленных требований. В указанной части принял по делу новый судебный акт об отказе обществу в удовлетворении заявленных требований. Суд пришел к выводу, что в действиях общества содержится состав административного правонарушения по части 2 статьи 7.3 Кодекса, так как общество пользовалось недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами.

Общество обратилось в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить постановление апелляционной инстанции от 07.07.2020, оставить в силе решение суда от 05.03.2020. Заявитель жалобы считает, что выводы суда апелляционной инстанции о наличии в действиях общества состава правонарушения по части 2 статьи 7.3 Кодекса сделаны без учета положений статьи 4.5 Кодекса. Суд не учел, что лицензия выдана обществу 21.01.2016, следовательно, проектная документация должна быть утверждена не позднее 20.01.2017, т. е. правонарушение допущено обществом 21.01.2017, следовательно постановление о привлечении общества к ответственности должно быть вынесено в течение 1 года, то есть до 15.02.2018. В материалах дела отсутствуют доказательства фактического пользования обществом недрами. Невыполнение условий лицензионного соглашения и отсутствие утвержденного в установленном порядке технического проекта разработки месторождения не образует состав правонарушения по части 2 статьи 7.3 Кодекса.

В отзыве на кассационную жалобу управление считает обжалуемый судебный акт законным и обоснованным и просит кассационную жалобу оставить без удовлетворения.

Представитель управления в судебном заседании просил постановление оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, отзыв, выслушав представителя управления, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению на основании следующего.

Как видно из материалов дела, общество является пользователем недр согласно лицензии ЭЛИ 00390 HP. Наименование участка недр предоставленного в пользование - Кумо-Манычский. Вид пользования недрами - для геологического изучения, включающего поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, разведку и добычуи полезных ископаемых. Наименование основных видов полезных ископаемых, содержащихся в пределах предоставленного участка недр - углеводородное сырье. Участок недр расположен в Черноземельском районе Республики Калмыкия. Лицензия зарегистрирована Отделом геологии и лицензирования по Республике Калмыкия Департамента по недропользованию по Южному федеральному округу 21.01.2016 (N 126). Дата окончания действия лицензии 25.01.2041.

В соответствии с пунктом 4.1.1 условий пользования недрами по лицензии ЭЛИ 00390 HP подготовка и утверждение в установленном порядке проектной документации на проведение работ по геологическому изучению недр, получившей положительное заключение экспертизы в соответствии с Законом о недрах, - не позднее 12 месяцев с даты государственной регистрации лицензии.

На основании письма Управления Федеральной службы безопасности по Республике Калмыкия от 12.04.2019 N 63/5003, мотивированного представления о назначении внеплановой проверки от 20.05.2019, управление 20.05.2019 издало приказ о проведении внеплановой выездной проверки общества в период с 03 июня по 01 июля 2019 года. Названный приказ согласован прокуратурой Республики Калмыкия 21.05.2019.

01 июля 2019 года управлением составлен акт о невозможности проведения проверки общества N В-19/06-2019.

30 сентября 2019 года управление издало приказ о проведении внеплановой выездной проверки общества N 221 в период с 05 ноября по 02 декабря 2019 года.

Согласно письму отдела геологии и лицензировании по Республике Калмыкия Департамента по недропользованию по Южному Федеральному округу от 29.11.2019 N РК-ЮФО-07-08/432 в государственном реестре работ по геологическому изучению недр по территории Республике Калмыкия работы по лицензии ЭЛИ 00390 HP не регистрировались. Положительное заключение экспертизы на проектную документацию на проведение работ по геологическому изучению недр Кумо-Манычского участка недр не поступало в адрес Департамента по недропользованию по Южному федеральному округу.

Согласно письму Калмыцкого филиала ФБУ "ТФГИ по Южному федеральному округу" от 29.11.2019 N 237 проектная документация на проведение работ по геологическому изучению недр в территориальные фонды геологической информации не представлялась.

Управление пришло к выводу о том, что общество не выполнило условия пользования недрами, предусмотренные лицензией ЭЛИ 00390 HP в части подготовки и утверждения в установленном порядке проектной документации на проведение работ по геологическому изучению недр, получившей положительное заключение экспертизы.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 04.12.2019 N В-28/11-2019.

Указанные обстоятельства послужили основанием для составления управлением в отношении общества протокола об административном правонарушении от 16.12.2019 N В-28.3/11-2019 и вынесения постановления от 23.12.2019 N В-28.3/11-2019 о привлечении общества к административной ответственности по части 2 статьи 7.3 Кодекса в виде 300 тыс. рублей штрафа.

Общество, не согласившись с указанным постановлением, обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Частью 2 статьи 7.3 Кодекса предусмотрена административная ответственность за пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта.

Объективной стороной указанного административного правонарушения является пользование недрами с нарушением условий лицензии.

Таким образом, для квалификации правонарушения по части 2 статьи 7.3 Кодекса необходимо наличие одновременно двух условий - непосредственно пользование недрами (осуществление какого-либо или каких-либо видов пользования, предусмотренных статьей 6 Закона о недрах) и совершение при этом действий или бездействия, повлекших нарушение условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами.

Согласно статье 6 Закона о недрах недра предоставляются в пользование для:

1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд при разведке и добыче углеводородного сырья, размещения в пластах горных пород вод, образующихся у пользователей недр, осуществляющих разведку и добычу, а также первичную переработку калийных и магниевых солей;

3.1) разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых;

4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

В соответствии со статьей 2 Закона о недрах государственный фонд недр составляют как используемые участки недр, так и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа.

В соответствии со статьей 11 Закона о недрах лицензия на пользование недрами является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

В силу статьи 22 Закона о недрах пользователь недр обязан обеспечить соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Исходя из буквального содержания приведенных норм, привлечение к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 7.3 Кодекса, возможно только при условии непосредственного пользования недрами (осуществление каких-либо видов пользования, предусмотренных статьей 6 Закона о недрах).

Суд первой инстанции указал, что в данном случае ни протокол об административном правонарушении от 16.12.2019 N В-28.3/11-2019, ни постановление от 23.12.2019 N В-28.3/11-2019 о назначении административного наказания не содержат надлежащего описания события правонарушения и конкретных обстоятельств выявленного нарушения именно обществом. Управление в нарушение названных норм не исследовало вопрос о наличии объективной стороны вмененного обществу правонарушения. Управление не доказало факт пользования недрами обществом в проверяемом периоде. Доказательства того, что общество как недропользователь вел непосредственную добычу недр, не представлены.

Вместе с тем, отменяя решение суда первой и инстанции, суд апелляционной инстанции правомерно указал, что статья 6 Закона о недрах к недропользованию относит не только добычу полезных ископаемых, но также и геологическое изучение (геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр, поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых).

Как видно из материалов дела, согласно лицензии ЭЛИ 00390 HP обществу предоставлен Кумо-Манычский участок недр для геологического изучения, включающего поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, разведку и добычу полезных ископаемых.

Статья 12 Закона о недрах закрепляет, что лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать в числе прочего сроки начала работ (подготовки технического проекта и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу).

Тем самым, указанное условие отнесено к существенным (указано, что лицензия также может дополняться и иными условиями, не противоречащими данному Закону).

Указанное свидетельствует о том, что осуществление проектирования в установленные в лицензии сроки является юридически значимым обстоятельством, определяющим надлежащий либо ненадлежащий характер исполнения условий лицензии и влекущим соответствующие правовые последствия вплоть до прекращения действия лицензии.

Суд апелляционной инстанции правомерно указал, что в рассматриваемом случае пунктом 4.1.1 условий пользования недрами по лицензии ЭЛИ 00390 HP установлен конкретный срок выполнения лицензионных требований по проектированию, по условиям лицензии к дате завершения проектирования привязаны, в частности, сроки начала геологического изучения (пункт 4.2.2).

Исходя же из позиции, выраженной судом первой инстанции, общество могло неопределенно долго игнорировать требование лицензии о проектировании, ссылаясь на то, что к геологическому изучению недр оно не приступало, и срок лицензии еще не истек.

Такой подход правомерно признан судом апелляционной инстанции не соответствующим смыслу и цели указанного правового регулирования.

Апелляционным судом установлено, что обществом не выполнены условия пользования недрами, предусмотренные лицензией ЭЛИ 00390 HP в части подготовки и утверждения в установленном порядке и в установленные сроки проектной документации на проведение работ по геологическому изучению недр, получившей положительное заключение экспертизы.

Выявленное нарушение образует состав административного правонарушения по части 2 статьи 7.3 Кодекса.

Как указано в протоколе об административном правонарушении и в оспариваемом постановлении, факт совершения указанного административного правонарушения и вина в его совершении подтверждены материалами дела, в том числе:

1. Актом проверки от 04.12.2019 N В-28/11-2019.

2. Копией лицензии ЭЛИ 00390 HP с приложением.

3. Копиями сведений о выполнении условий пользования недрами при поисках, разведке и добыче углеводородного сырья по форме федерального статистического наблюдения N 1-ЛС за 2018 год.

4. Копией отчета по геологическому изучению недр, разработке месторождений углеводородного сырья на лицензионных площадях и месторождениях за 2018 год.

5. Письмом Отдела геологии и лицензировании по Республике Калмыкия Департамента по недропользованию по Южному федеральному округу от 29.11.2019 N РК-ЮФО-07-08/432.

6. Письмом Калмыцкого филиала ФБУ "ТФГИ по Южному федеральному округу" от 29.11.2019 N 237.

7. Протоколом об административном правонарушении от 16.12.2019 N В-28.3/11-2019, в котором описаны указанные выше обстоятельства проверки. К протоколу в числе прочего были приложены и указаны в качестве приложений:

- сведения о выполнении условий пользования недрами при поисках, разведке и добыче углеводородного сырья по форме федерального статистического наблюдения N 1-ЛС за 2018 год;

- отчет по геологическому изучению недр, разработке месторождений углеводородного сырья на лицензионных площадях и месторождениях за 2018 год.

В постановлении отражены изложенные выше обстоятельства проверки и указано, что обстоятельства правонарушения подтверждаются представленными документами (по перечню), в числе которых также прямо названы сведения общества о выполнении условий пользования недрами при поисках, разведке и добыче углеводородного сырья по форме федерального статистического наблюдения N 1-ЛС за 2018 год и отчет общества по геологическому изучению недр, разработке месторождений углеводородного сырья на лицензионных площадях и месторождениях за 2018 год.

Указанные сведения и отчет имеются в материалах административного производства и представляют собой документы, исходящие от общества, подписанные и заверенные оттиском печати. Отчет содержит сведения о наличии у общества 6 лицензий на право пользования участками недр на территории Черноземельского района Республики Калмыкия и одной лицензии на геологическое изучение, включающее поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, разведку и добычу полезных ископаемых на Кумо-Манычском (то есть спорном) участке. Отчет содержит сведения о заключенных обществом в целях исполнения условий лицензий договорах, а также о выполненных в 2018 году работах по геоэкологическому мониторингу.

Таким образом, является правомерным вывод суда апелляционной инстанции о наличии в действиях общества состава административного правонарушения по части 2 статьи 7.3 Кодекса, так как общество пользовалось недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами.

Доказательства наличия объективных причин, препятствующих соблюдению заявителем требований действующего законодательства в области осуществляемой деятельности, не представлены. Доказательства, свидетельствующие о принятии обществом полного комплекса мер, направленных на соблюдение установленных законом требований, в материалах дела отсутствуют.

Довод общества об отсутствии у управления полномочий для рассмотрения дела об административном правонарушении проверен судом апелляционной инстанции и с учетом Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.05.2005 N 293, а также Положения об управлении, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 27.08.2019 N 478, и Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденного приказом Минприроды России от 29.06.2012 N 196, правомерно отклонен как несостоятельный.

Суды сделали вывод об отсутствии оснований для признания совершенного правонарушения в качестве малозначительного и применения статьи 2.9 Кодекса.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 18.1 постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснил, что оценка вывода арбитражного суда первой и (или) апелляционной инстанции о наличии или отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям исходя из совершенного лицом правонарушения и, как следствие, о возможности или невозможности квалификации такого правонарушения как малозначительного с учетом положений статей 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию арбитражного суда кассационной инстанции.

Суд апелляционной инстанции установил соблюдение управлением требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в ходе проведения внеплановой выездной проверки общества. Выводы суда в этой части обществом не опровергнуты.

Суд апелляционной инстанции установил, что управлением соблюдена процедура привлечения общества к административной ответственности. Наказание назначено обществу в пределах срока, установленного статьей 4.5 Кодекса в минимальном размере, предусмотренном санкцией части 2 статьи 7.3 Кодекса.

Довод общества о том, что на момент вынесения постановления о привлечении к административной ответственности срок давности привлечения к административной ответственности истек, и оспариваемое постановление вынесено за пределами срока, установленного статьей 4.5 Кодекса, основан на неправильном применении нормы права.

Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. При длящемся административном правонарушении указанный срок начинает исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей (постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

Лицо, осуществляющее деятельность с нарушением условий лицензионного соглашения, может быть привлечено к административной ответственности в течение всего периода, пока деятельность не прекращена или нарушение не устранено. Соответствующее нарушение представляет собой длительное непрекращающееся невыполнение обязанностей, возложенных на пользователя недрами, то есть является длящимся.

Как видно из материалов дела, общество не выполнило условие лицензионного соглашения, не подготовило и не утвердило в установленном порядке проектную документацию на проведение работ по геологическому изучению недр ни в установленный срок, но позже. На момент проведения проверки (акт проверки от 04.12.2019) общество продолжало пользоваться недрами с нарушением данного условия.

Таким образом, обществу вменено нарушение лицензионных требований, которое представляет собой длительное непрекращающееся невыполнение обязанностей, возложенных на пользователя недрами, то есть является длящимся и поэтому со дня обнаружения административного правонарушения при проверке начал течь срок давности привлечения к административной ответственности.

Срок давности привлечения общества к административной ответственности, установленный частью 1 статьи 4.5 Кодекса для данной категории дел, с учетом части 2 названной нормы, управлением соблюден.

Данный вывод согласуется с правовой позицией, изложенной в Постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 27.01.2015 по делу N 306-АД14-5347 и постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.02.2008 N 9199/07.

Доводы кассационной жалобы не подтверждают неправильного применения судом апелляционной инстанции норм материального или процессуального права, а направлены на переоценку исследованных судом обстоятельств дела, представленных доказательств и сделанных на их основе выводов, что в силу положений статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не относится к компетенции суда кассационной инстанции.

Нарушения судами норм процессуального права, являющихся самостоятельными основаниями для отмены принятого судебного акта в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.07.2020 по делу N А53-75/2020 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.В. Прокофьева

Судьи

Т.Н. Драбо Л.А. Черных