Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 ноября 2020 г. N Ф08-7908/20 по делу N А32-30889/2019

г. Краснодар

26 ноября 2020 г.

Дело N А32-30889/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 19 ноября 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 26 ноября 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Мазуровой Н.С. и Сидоровой И.В. при участии в судебном заседании от заявителя - индивидуального предпринимателя Дилбандян Седы Хадчиковны (ИНН 230105700798, ОГРНИП 318237500334650) - Юркиной Т.Н. (доверенность от 21.02.2020), в отсутствие в судебном заседании представителей органов, осуществляющих публичные полномочия: администрации муниципального образования город-курорт Анапа (ИНН 2301027017, ОГРН 1022300523057), управления имущественных отношений администрации муниципального образования город-курорт Анапа (ИНН 2301006401, ОГРН 1022300518118), третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - администрации Краснодарского края, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу глава крестьянского (фермерского) хозяйства Дилбандян Седы Хадчиковны на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 18.03.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2020 по делу N А32-30889/2019, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель глава крестьянского (фермерского) хозяйства Дилбандян Седа Хадчиковна (далее - глава хозяйства) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования город-курорт Анапа (далее - администрация), к управлению имущественных отношений администрации муниципального образования город-курорт Анапа (далее - управление) о признании незаконными изложенного в письме от 30.04.2019 N 27.02-3189 решения об отказе в предоставлении в аренду земельного участка площадью 120 065 кв. м с кадастровым номером 23:37:0711001:4528, расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Анапа, с/о Приморский, с. Цибанобалка, бригада N 2, отделение 2, относящегося к категории земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием под виноградники шпалера (далее - земельный участок) на 25 лет для осуществления деятельности крестьянско-фермерского хозяйства, о понуждении к предоставлению земельного участка в аренду, подготовке, подписанию и направлению главе хозяйства проекта договора аренды (требования уточнены в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - Арбитражный процессуальный кодекс).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрации Краснодарского края.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 18.03.2020, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2020, в удовлетворении заявления отказано. Судебные акты мотивированы следующим. Земельный участок расположен в границах населенного пункта и не относится к землям сельскохозяйственного назначения. Предоставление земельного участка для возделывания виноградников нецелесообразно с учетом развития населенного пункта и близости застроенной территории. По данным правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа земельный участок находится в границах зоны комплексного развития, шумовой зоны аэропорта и третьей зоны округа горно-санитарной охраны курорта. Правилами установлены ограничения использования земельных участков на территории полос воздушных подходов аэродромов и на приаэродромной территории в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов. На территории третьей зоны округа горно-санитарной охраны курорта ограниченно размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов. Земельный участок учтен в целях планировки и развития граничащего с ним населенного пункта. Генеральный план городского округа город-курорт Анапа не оспорен в установленном законом порядке и не признан недействующим. Основания предоставления земельного участка в аренду отсутствуют.

Глава хозяйства обжаловал решение Арбитражного суда Краснодарского края от 18.03.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2020 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса, приведя следующие основания проверки законности судебных актов. Нахождение земельного участка в нескольких функциональных и территориальных зонах не соответствует требованиям законодательства о градостроительной деятельности. Правила землепользования и застройки приняты в нарушение действующего законодательства. По сведениям Единого государственного реестра недвижимости земельный участок относятся к категории земель населенных пунктов. В декабре 2017 года на официальном сайте администрации размещено объявление о проведении торгов на право заключения договора аренды земельного участка с разрешенным использованием под виноградниками, что противоречило генеральному плану, утвержденному в 2013 году. Законодательство не содержит запрета на изменение сведений Единого государственного реестра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка, не предусмотренном градостроительным регламентом. Правовой режим земельного участка должен определяться в соответствии с его фактическим использованием. Произвольное изменение разрешенного использования земельного участка не допускается. Между земельным участком и аэропортом в границе шумовой зоны имеется автозаправочная станция. Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов исключены из состава земель особо охраняемых природных территорий.

В суд общей юрисдикции подано заявление о признании генерального плана и правил землепользования и застройки недействующими в части отнесения земельного участка к нескольким функциональным и территориальным зонам.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что глава хозяйства обратился в администрацию с заявлением от 25.04.2019 о предоставлении земельного участка в аренду на 25 лет для осуществления деятельности крестьянско-фермерского хозяйства. Письмом от 30.04.2019 N 27.02-3189 управление известило заявителя о принятом решении об отказе в предоставлении земельного участка в аренду ввиду его расположения в границах населенного пункта и четырех территориальных зон, в том числе зоны делового, общественного и коммерческого назначения, зоны озеленения специального назначения (в том числе зеленые, лесопарковые и иные зоны, изъятые из интенсивного хозяйственного использования), зоны застройки индивидуальными жилыми домами. Режимами этих зон не предусмотрено использование земельного участка для сельскохозяйственного производства (возделывание виноградников).

Названные обстоятельства послужили основаниями обращения главы хозяйства в арбитражный суд. Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса установлено, что удовлетворение требования о признании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а его или должностного лица решения, действия (бездействия) - незаконным (далее - оспариваемые акты, органы) возможно при установлении несоответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200).

Нормами Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) определено, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в аренду на основании соответствующего договора аренды (подпункт 3 пункта 1 статьи 39.1). По общему правилу такой договор заключается на торгах, проводимых в форме аукциона (пункт 1 статьи 39.6). Договор аренды может быть заключен без проведения торгов при предоставлении земельного участка крестьянскому (фермерскому) хозяйству в установленных Федеральным законом от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон N 101-ФЗ) случаях (подпункт 12 пункта 2 статьи 39.6), а также при его предоставлении гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в соответствии со статьей 39.18 настоящего Кодекса (подпункт 15 пункта 2 статьи 39.6).

Одной из особенностей предоставления земельных участков гражданину или крестьянскому (фермерскому) хозяйству для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности является необходимость опубликования извещения о таком предоставлении (подпункт 1 пункта 1 статьи 39.18). От поступления заявлений иных граждан, крестьянских (фермерских) хозяйств зависит последующая процедура предоставления земельного участка - заключение договора без проведения торгов или по результатам соответствующего аукциона (пункты 5, 7 статьи 39.18). Уполномоченный орган должен принять решение об отказе в предоставлении без проведения торгов земельного участка, расположенного в границах зоны с особыми условиями использования территории, не допускающими использование земельного участка в соответствии с указанными в заявлении целями его использования (пункт 14.1 статьи 39.16), а также земельного участка, предназначенного в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и документацией по планировке территории для размещения объектов местного значения (пункт 17 статьи 39.16).

Закон N 101-ФЗ регулирует отношения, связанные с оборотом только земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения (пункт 1 статьи 1). Последние определяются как земли, находящиеся за границами населенного пункта, предназначенные для нужд сельского хозяйства (пункт 1 статьи 77 Земельного кодекса). Землями населенных пунктов являются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов (пункт 1 статьи 83 Земельного кодекса). При установлении правилами землепользования и застройки градостроительного регламента для каждой территориальной зоны учитывается возможность территориального сочетания различных видов использования земельных участков (статья 85 Земельного кодекса).

Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) к основным принципам законодательства о градостроительной деятельности отнесены обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (статья 2). Градостроительная деятельность осуществляется в виде территориального планирования, градостроительного зонирования. Одним из результатов территориального планирования является установление функциональных зон, а при градостроительном зонировании определяются территориальные зоны и устанавливаются градостроительные регламенты (статья 1). Реализация генерального плана осуществляется путем подготовки и утверждения соответствующей ему документации по планировке территории (статья 26). Правила землепользования и застройки разрабатываются с учетом содержащихся в генеральном плане положений о территориальном планировании (статьи 23, 31) в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц. Границы территориальных зон отражаются на карте градостроительного зонирования, а правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом (статьи 30,36).

Под земельными участками общего пользования понимаются незакрытые для общего доступа земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, на которых граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка (пункт 1 статьи 262 Гражданского кодекса). Статьей 1 Градостроительного кодекса к таким территориям отнесены площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары. Пунктом 8 статьи 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" в числе земель общего пользования названы площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водные объекты, пляжи и другие объекты. В силу пункта 8 статьи 27, пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон.

В соответствии с правовой позицией, сформулированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.04.2011 N 15248/10, земельный участок, который относится к землям (территориям) общего пользования, не может быть выделен из земель общего пользования и предоставлен в индивидуальное пользование конкретному лицу.

Подпунктом 1 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса к ограниченным в обороте отнесены находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий. До вступления в силу Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (30.12.2013; далее - Закон N 406-ФЗ) статьей 95 Земельного кодекса и статьей 2 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон N 33-ФЗ) земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов включались в перечень земель особо охраняемых природных территорий, а сами лечебно-оздоровительные местности и курорты - к категориям особо охраняемых природных территорий. Статьей 1 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - Закон N 26-ФЗ) курорт определялся как освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

В силу пункта 4 статьи 31 Закона N 33-ФЗ, пункта 2 статьи 3 Закона N 26-ФЗ и принятого в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 06.07.1994 N 1470 "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей" распоряжения Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 N 591-р, курорты и рекреационные зоны в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов г. Анапы, г. Геленджика и г. Сочи признавались особо охраняемыми природными территориями, имеющими федеральное значение.

Статьями 2, 6 Закона N 406-ФЗ из понятия курорта исключено слово "природная", земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов исключены из перечня земель особо охраняемых природных территорий, а сами лечебно-оздоровительные местности и курорты - из категорий особо охраняемых природных территорий. Вместе с тем, особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу Закона N 406-ФЗ, в силу его части 3 статьи 10, сохранились в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу Закона N 406-ФЗ.

В Определении от 27.09.2018 N 2369-О Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу Закона N 406-ФЗ, сохранились в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления. Данная норма обеспечивает преемственность сложившихся отношений в сфере охраны окружающей среды посредством сохранения ранее созданных особо охраняемых природных территорий. При этом курорты, будучи национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся к особо охраняемым объектам и территориям. Подобное правовое регулирование согласуется и с требованиями Конституции Российской Федерации, согласно которым земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1), каждому гарантируется право на благоприятную окружающую среду, охрану здоровья и медицинскую помощь (статьи 41, 42).

Оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса имеющиеся в деле доказательства, правильно применив вышеприведенные нормативные положения и разъяснения высшей судебной инстанции, суды первой и апелляционной инстанции вправе были заключить о следующем. Земельный участок, относящийся к категории земель населенного пункта и не относящийся к землям сельскохозяйственного назначения, не мог быть предоставлен главе хозяйства в аренду для возделывания виноградника в порядке, определенном Законом N 101-ФЗ. Нахождение земельного участка в границах зон делового, общественного и коммерческого назначения, озеленения специального назначения, застройки индивидуальными жилыми домами, режимами которых не предусмотрено использование земельного участка для сельскохозяйственного производства (возделывания виноградников), обусловило принятие органом местного самоуправления законного решения об отказе в удовлетворении заявления главы хозяйства на основании пункта 14.1 статьи 39.16 и подпункта 2 пункта 1 статьи 39.18 Земельного кодекса. Планируемое в одной из этих зон строительство улично-дорожной сети, основных автомобильных дорог общего пользования местного значения также являлось самостоятельным основанием для отказа главе хозяйства в предоставлении земельного участка в аренду в испрашиваемых целях на основании пункта 17 статьи 39.16 Земельного кодекса. Установленная документами территориального планирования и градостроительного зонирования перспектива создания в границах земельного участка зеленых, лесопарковых и иных зон, изъятых из интенсивного хозяйственного использования и являющихся по сути территориями общего пользования, не позволяла администрации предоставить этот участок в индивидуальное арендное пользование главы хозяйства. Оспариваемое решение администрации законно, не нарушило и не могло нарушить права и законные интересы главы хозяйства в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности

Доводы кассационной жалобы названные выводы не опровергают и направлены в части на установление обстоятельств, не установленных судами первой и апелляционной инстанций или отвергнутых ими как не подтвержденных доказательствами. Переоценка судом кассационной инстанции доказательств по делу, то есть иные по сравнению со сделанными судами первой и апелляционной инстанций выводы относительно того, какие обстоятельства по делу можно считать установленными исходя из иной оценки доказательств, в частности, относимости, допустимости, достоверности каждого доказательства в отдельности, а также достаточности и взаимной связи доказательств в их совокупности, не допускается (пункт 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции").

Соответствие выводов арбитражных судов первой и апелляционной инстанций о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильное применение норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов в совокупности с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе, исключают возможность удовлетворения последней в силу норм статей 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 18.03.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2020 по делу N А32-30889/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

Н.С. Мазурова И.В. Сидорова