Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19 июля 2021 г. N Ф08-6469/21 по делу N А32-44592/2020

г. Краснодар

19 июля 2021 г.

Дело N А32-44592/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 13 июля 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 июля 2021 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Мещерина А.И. и Соловьева Е.Г., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Солнечный берег" (ОГРН 1162375021115) - Жарова Д.С. (руководитель), Пацюк И.О. (доверенность от 16.06.2020), от заинтересованного лица (органа, осуществляющего публичные полномочия) - Администрации муниципального образования город-курорт Геленджик (ОГРН 1022300777840) - Карелина И.В. (доверенность от 30.12.2020), в отсутствие представителей третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - муниципального унитарного предприятия благоустройства и хозяйственного обеспечения муниципального образования город-курорт Геленджик, извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Солнечный берег" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 12.01.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2021 по делу N А32-44592/2020, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Солнечный берег" (далее - общество, ООО "Солнечный берег") обратилось в Геленджикский городской суд Краснодарского края с административным иском к Администрации муниципального образования город-курорт Геленджик (далее - администрация), в котором просило:

- признать незаконным отказ администрации от 30.03.2020 N 110-15-4032/20-35-11 в заключении с обществом договора на использование земельного участка без его предоставления и установления сервитута,

- в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца, обязать административного ответчика принять решение о заключении с обществом договора на использование земельного участка площадью 13 645 кв. м с кадастровым номером 23:40:0403019:23, расположенного в г. Геленджике, по ул. Революционной, в районе кафе "Лакомка", без его предоставления и установления сервитута (далее также - земельный участок с кадастровым номером 23:40:0403019:23).

Определением Геленджикского городского суда Краснодарского края от 31.08.2020 по делу N 2а-2127/2020 административное дело по административному иску ООО "Солнечный берег" к администрации о признании незаконным отказа в заключении договора на использование земельного участка без его предоставления и установления сервитута, передано по подсудности в Арбитражный суд Краснодарского края.

Определением Арбитражного суда Краснодарского края от 21.10.2020 заявление общества принято к производству, к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное унитарное предприятие благоустройства и хозяйственного обеспечения муниципального образования город-курорт Геленджик (далее - предприятие, МУП "БХО"; т. 1, л. д. 1 - 2).

Решением от 12.01.2021, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 25.03.2021, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Судебное решение мотивировано следующим. ООО "Солнечный берег" на основании решения Федерального агентства водных ресурсов от 12.08.2016 является водопользователем части акватории Геленджикской бухты в целях организованного отдыха детей, ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов. Срок водопользования установлен до 01.07.2036. Предоставленная обществу в пользование акватория прилегает к муниципальному земельному участку площадью 13 645 кв. м с кадастровым номером 23:40:0403019:23, с видом разрешенного использования "для эксплуатации пляжа". 05.03.2020 общество обратилось в администрацию с заявлением о заключении на срок до 01.07.2036 договора на использование земельного участка с кадастровым номером 23:40:0403019:23 без его предоставления и установления сервитута, для размещения нестационарных объектов благоустройства пляжных территорий и обеспечения безопасности людей на водном объекте. Письмом от 30.03.2020 администрация отказала обществу в заключении договора, сославшись на то, что испрашиваемый земельный участок ранее уже предоставлен МУП "БХО" для организации обслуживания зон отдыха населения на пляжных территориях.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута для размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации. Согласно Перечню видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов (утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 N 1300; далее - Перечень N 1300), к таким объектам отнесены нестационарные объекты для организации обслуживания зон отдыха населения, в том числе на пляжных территориях в прибрежных защитных полосах водных объектов (теневые навесы, аэрарии, солярии, кабинки для переодевания, душевые кабинки, временные павильоны и киоски, туалеты, питьевые фонтанчики и другое оборудование, в том числе для санитарной очистки территории, пункты проката инвентаря, медицинские пункты первой помощи, площадки или поляны для пикников, танцевальные, спортивные и детские игровые площадки и городки), для размещения которых не требуется разрешения на строительство (пункт 19); объекты, предназначенные для обеспечения безопасности людей на водных объектах, сооружения водно-спасательных станций и постов в береговой и прибрежной защитных полосах водных объектов, для размещения которых не требуется разрешения на строительство (пункт 21). Порядок и условия размещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута на территории Краснодарского края утвержден постановлением Главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 06.07.2015 N 627 (далее - постановление N 627, Порядок). В соответствии с подпунктом 3 пункта 2.13 Порядка решение об отказе в заключении договора на размещение объекта принимается в случае, если земельный участок, на котором планируется размещение объекта, предоставлен физическому или юридическому лицу. Использование земельного участка площадью 13 645 кв. м с кадастровым номером 23:40:0403019:23 для размещения нестационарных объектов для организации обслуживания зон отдыха населения на пляжных территориях и для обеспечения безопасности людей на водных объектах разрешено администрацией МУП "БХО" на срок с 20.04.2017 по 20.04.2027 на основании договора на размещение нестационарных объектов от 11.05.2017 (далее - договор на размещение от 11.05.2017). По мнению общества, заключенный администрацией и предприятием договор на размещение от 11.05.2017 является ничтожным в силу статей 166, 168 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), как посягающий на публичные интересы, и нарушающий исключительное право ООО "Солнечный берег" на использование земельного участка в пределах предоставленной акватории водного объекта. В данном случае заявитель не представил доказательств того, что договор на размещение от 11.05.2017 нарушает публичные интересы либо права третьих лиц, в том числе, подтверждающих невозможность использования пляжной территории неопределенным кругом лиц. Довод общества о нарушении процедуры заключения договора на размещение от 11.05.2017, в связи с отсутствием публикации в средствах массовой информации постановления администрации от 20.04.2017 N 1319, о недействительности указанного договора не свидетельствует. Нарушений норм водного и земельного законодательства также не усматривается. Ни Земельный кодекс, ни Водный кодекс Российской Федерации (далее - Водный кодекс) не устанавливают исключительное право пользователя акватории водного объекта на приобретение в пользование земельного участка, примыкающего к такой акватории. Кроме того, на момент предоставления обществу в пользование участка водного объекта (12.08.2016), прилегающая к акватории водного объекта пляжная территория, находилась в аренде у МУП "БХО" на основании договора от 06.03.2015 аренды земельного участка с кадастровым номером 23:40:0403019:23, предоставленного для эксплуатации пляжа (далее - договор аренды от 06.03.2015). Договор аренды от 06.03.2015 расторгнут по соглашению сторон с 31.12.2016. Договор на размещение от 11.05.2017 не является договором аренды земельного участка, предполагает лишь размещение на участке нестационарных объектов без его предоставления. Сама по себе неверная ссылка в отказе от 30.03.2020 на пункт 16 постановления N 627 не является основанием для признания такого отказа незаконным, свидетельствует о технической ошибке и по существу не противоречит законодательно установленным основаниям отказа. Отсутствуют основания для признания незаконным отказа от 30.03.2020 и обязания администрации принять решение о заключении договора на использование земельного участка без его предоставления. На основании статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс) расходы по уплате государственной пошлины следует возложить на общество.

Оставляя решение от 12.01.2021 без изменения, суд апелляционной инстанции дополнительно отметил следующее. Правовая позиция общества об имеющемся праве на заключение договора на использование земельного участка без его предоставления и установления сервитута, ввиду наличия у него предусмотренных договором водопользования обязанностей (организация спасательного поста, обустройство входа в воду и т.д.), строится на толковании пункта 3.2 статьи 22 Земельного кодекса, утратившего силу с 01.03.2015. В настоящее время отсутствует правовая норма, и общество также не указывает, в силу каких законодательных положений определен статус водопользователя как преимущественного и единственного легального претендента на пользование береговой полосой (пляжем), примыкающим к акватории, переданной ему по договору водопользования. Действующее законодательство не устанавливает, что водопользователь является единственным лицом, на которое могут быть возложены обязанности по осуществлению благоустройства пляжа и организации безопасности. Согласно части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ, Закон о местном самоуправлении) создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения (пункт 20), осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья (пункт 32), отнесены к вопросам местного значения городского округа. Финансирование данных мероприятий осуществляется за счет средств муниципального бюджета. Причина отказа от 30.03.2020, а именно, наличие заключенного между администрацией и МУП "БХО" (пользователь) договора от 11.05.2017 на размещение нестационарных объектов для организации обслуживания зон отдыха населения на пляжных территориях и обеспечения безопасности людей на водных объектах на земельном участке, находящемся в муниципальной собственности, без его предоставления и установления сервитута, соответствует подпункту 3 пункта 2.13 Порядка. Ссылка в отказе от 30.03.2020 на отсутствующий в Порядке пункт 16, оспариваемое решение администрации не порочит. Договор на размещение от 11.05.2017 прав и обязанностей водопользователя, а также публичных интересов, не нарушает. Договор на размещение от 11.05.2017 не содержит положений, которые бы препятствовали использованию земельного участка в соответствии с его разрешенным использованием (для эксплуатации пляжа). Доводы общества о доказанности самовольного использования предприятием акватории Черного моря, недействительность договора на размещение от 11.05.2017 не подтверждают. Из мотивировочной и резолютивной частей решения видно, что оспариваемый отказ проверен на соответствие Порядку, а также нормам водного и земельного законодательства, на которые указал заявитель.

В кассационной жалобе ООО "Солнечный берег" просит решение и апелляционное постановление по настоящему делу отменить, не передавая его на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования в полном объеме.

По мнению подателя жалобы, резолютивная часть решения не соответствует требованиям части 5 статьи 201 Кодекса. Со стороны администрации не представлено ни одного доказательства, опровергающего доводы общества о длящемся нарушении публичных интересов и прав неограниченного круга лиц, не приведено каких-либо доказательств законности отказа от 30.03.2020. Суды легализовали самозахват федеральной собственности (акватории Черного моря), не усмотрев, что под прикрытием договора с администрацией на благоустройство пляжа предприятием осуществляется нелегальное водопользование. Пляж как объект не существует в отрыве от морской акватории. Ложным является вывод о том, что всякое лицо, согласовав схему размещения киосков на территории пляжа в администрации муниципального образования, вправе осуществлять мероприятия, определенные непосредственно в Водном кодексе для водопользователей. Отказ в заключении договора на использование земельного участка без его предоставления, со ссылкой на пункт 16 постановления N 627, незаконен. Итоговый вывод об отсутствии противоречия оспариваемого решения администрации законодательно установленным основаниям отказа, противоречит установленным судом обстоятельствам неверного указания нормы права в отказе от 30.03.2020, допущенной технической ошибки. Апелляционная коллегия указала, что под основанием отказа нужно подразумевать пункт 2.13 Порядка, однако земельный участок МУП "БХО" не предоставлен и не передан. При этом суды обеих инстанций не обосновали правомерность отказа администрации, ссылающейся не неверную норму закона, допуская техническую ошибку. Земельный участок с кадастровым номером 23:40:0403019:23 имеет вид разрешенного использования "для эксплуатации пляжа". Правилами охраны жизни людей на водных объектах в Краснодарском крае (утверждены постановлением Главы администрации Краснодарского края от 30.06.2006 N 536; далее - Правила охраны на водных объектах) запрещено открытие и использование пляжа по назначению без разрешения, выданного водопользователю (владельцу пляжа) должностным лицом уполномоченного федерального органа исполнительной власти. В силу пункта 5.2 договора на размещение от 11.05.2017, использование земельного участка предприятием должно быть прекращено, если размещение им объектов препятствует использованию участка в соответствии с его разрешенным использованием. Судами не дана оценка доводам общества об антиконкурентности сделки между администрацией и МУП "БХО". Недопустима подмена разрешения на осуществление водопользования акваторией Черного моря, договором благоустройства пляжа. В соответствии с действующим законодательством и выданным в установленном порядке решением о предоставлении водного объекта в пользование, общество является единственным легитимным претендентом на заключение договора на использование земельного участка с кадастровым номером 23:40:0403019:23 без его предоставления и установления сервитута в пределах закрепленной акватории.

Отзывы на кассационную жалобу в арбитражный суд округа не поступили.

В судебном заседании генеральный директор и представитель ООО "Солнечный берег" на удовлетворении кассационной жалобы настаивали, представитель администрации просил жалобу отклонить.

Арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее, а также соответствие выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в нем доказательствам (части 1, 3 статьи 286 Кодекса).

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав в открытом судебном заседании представителей сторон, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, с направлением дела на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края, по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса граждане, организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, их должностных лиц. Такое заявление может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 2 статьи 201 Кодекса, пункт 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).

По смыслу статей 65, 198, 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий (статья 9 Арбитражного процессуального кодекса, постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.03.2012 N 12505/11).

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Исследовав и оценив представленные в обоснование заявленных требований и возражений против них доказательства, судебные инстанции пришли к выводам о том, что отказ администрации от 30.03.2020 в заключении с обществом договора на использование земельного участка с кадастровым номером 23:40:0403019:23 без его предоставления и установления сервитута, для целей размещения нестационарных объектов для организации обслуживания зон отдыха населения и объектов, предназначенных для обеспечения безопасности людей на водных объектах, для размещения которых не требуется разрешение на строительство, мотивированный предоставлением земельного участка юридическому лицу (МУП "БХО"), не противоречит статье 39.33 Земельного кодекса, Водному кодексу и Порядку, а у ООО "Солнечный берег" отсутствует исключительное право на использование земельного участка (пляжа), примыкающего к предоставленной ему в пользовании акватории Черного моря; отклонили доводы общества о недействительности (ничтожности) заключенного администрацией и МУП "БХО" договора на размещение от 11.05.2017. Апелляционный суд также указал на соответствие оспариваемого отказа подпункту 3 пункта 2.13 Порядка; отметил отсутствие законодательно определенного единого субъекта, обязанного осуществлять благоустройство пляжа, заключил о том, что водопользователь не является единственным лицом, на которое могут быть возложены обязанности по осуществлению благоустройства пляжа и организации безопасности.

Принимая во внимание, что правовая норма, на которую сослалась администрация в отказе от 30.03.2020, в Порядке имеется (подпункт 3 пункта 2.13), судебные инстанции обоснованно сочли недостаточной, для признания оспариваемого решения администрации не соответствующим законодательству и нарушающим права, законные интересы общества, ошибочную ссылку уполномоченного органа на отсутствующий в постановлении N 627 пункт 16.

В то же время, факт предоставления какому-либо лицу, включая МУП "БХО", на момент совершения администрацией отказа от 30.03.2020, земельного участка с кадастровым номером 23:40:0403019:23 ни судом первой инстанции, ни апелляционным судом, не установлен.

Напротив, суд первой инстанции прямо указал, что договор на размещение от 11.05.2017 не является договором аренды земельного участка.

Доводы апелляционного суда о том, что спорный отказ мотивирован наличием заключенного между администрацией и МУП "БХО" договора на размещение от 11.05.2017, и названная причина соответствует подпункту 3 пункта 2.13 Порядка, опровергаются действительным содержанием отказа от 30.03.2020 и указанной нормы Порядка, в которых ограничение заключения договора на размещение связано с наличием не другого такого же договора на размещение объектов без предоставления земельного участка и установления сервитута, а с предоставлением непосредственно земельного участка гражданину или юридическому лицу.

Возможность одновременного размещения на находящемся в публичной собственности земельном участке с кадастровым номером 23:40:0403019:23, без его предоставления и установления сервитута, нестационарных объектов, заявленных обществом и предприятием, судами не исследована.

Допустимость выполнения обществом обязанностей водопользователя акватории Черного моря (г. Геленджик), предназначенной для организованного отдыха детей, ветеранов, граждан пожилого возраста и инвалидов, без размещения на спорном участке заявленных им нестационарных объектов и (или) заключения договора на размещение таких объектов с администрацией, суды не проверили, необходимость привлечения к участию в деле Кубанского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов, принявшего решение от 12.08.2016 о предоставлении водного объекта в пользование ООО "Солнечный берег" на срок до 01.07.2036, не обсуждали.

Ссылаясь на факт заключения администрацией с МУП "БХО" договора на размещение от 11.05.2017, и отклоняя доводы общества о недействительности (ничтожности) данной сделки, в том числе, в связи с несоблюдением публичных (конкурентных) процедур при ее совершении, судебные инстанции не исследовали нормативные правила, регламентирующие такую процедуру, не проверили ее соблюдение при заключении договора на размещение от 11.05.2017, не установили достоверно влияние либо отсутствие правового значения размещения объектов предприятием на реализацию прав и законных интересов общества как водопользователя.

При таких обстоятельствах решение от 12.01.2021 и апелляционное постановление от 25.03.2021 не могут быть признаны законными, основанными на верном применении норм права, а фактические обстоятельства, имеющие значение для дела - установленными посредством полного и всестороннего исследования доказательств (часть 4 статьи 15, части 1 - 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса).

При новом рассмотрении дела суду необходимо устранить нарушения и недостатки, изложенные в тексте настоящего постановления, с учетом характера спорных правоотношений и подлежащего применению законодательства, сформировать круг лиц, участвующих в деле, с достаточной полнотой установить существенные для его рассмотрения обстоятельства, дать исчерпывающую правовую оценку всем доводам участников спора, после чего разрешить дело с правильным применением норм материального и процессуального права.

Согласно абзацу второму части 3 статьи 289 Кодекса при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается судом, вновь рассматривающим дело, по правилам статьи 110 Кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 12.01.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2021 по делу N А32-44592/2020 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Н.С. Мазурова

Судьи

А.И. Мещерин Е.Г. Соловьев