Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 2 декабря 2021 г. N Ф08-11130/21 по делу N А53-11346/2020

г. Краснодар

02 декабря 2021 г.

Дело N А53-11346/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 25 ноября 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 декабря 2021 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Воловик Л.Н., судей Прокофьевой Т.В. и Черных Л.А., при участии в судебном заседании от заявителя - Министерства строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области (ИНН 6163086510, ОГРН 1076163007766) - Холодовой Г.Н. (доверенность от 06.07.2021), от заинтересованного лица - Управления Федерального казначейства по Ростовской области (ИНН 6163030517, ОГРН 1026103280060) - Александрова О.В. (доверенность от 28.06.2019) и Булаевой Ж.В. (доверенность от 28.06.2019), в отсутствие третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Министерства труда и социального развития Ростовской области (ИНН 6163022298, ОГРН 1026103171104), надлежаще извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе посредством размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Ростовской области на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2021 по делу N А53-11346/2020, установил следующее.

Министерство строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Ростовской области (далее - управление, казначейство) о признании недействительным представления от 16.03.2020 N 58-22-11/22-2486 в части возложения обязанности по возврату в доход федерального бюджета денежных средств в размере 275 103 904 рублей.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство труда и социального развития Ростовской области.

Решением от 24.03.2021 суд отказал в удовлетворении заявленного министерством требования. Решение суда мотивировано тем, что в перечень лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, министерство неправомерно включило бывших несовершеннолетних узников концлагерей, гетто, других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны; приравнивание узников фашизма по предоставляемым им мерам социальной поддержки к инвалидам и участникам Великой Отечественной войны не дает правовых оснований для обеспечения их жилым помещением за счет средств федерального бюджета во внеочередном порядке в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2008 N 714 "Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов" (далее - Указ N 714), поскольку на эту категорию лиц его действие не распространяется. Установленный пунктом 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) специальный пятилетний срок исковой давности к спорным правоотношениям не применяется.

Постановлением от 28.07.2021, суд апелляционной инстанции отменил решение суда от 24.03.2021, удовлетворил заявленное министерством требование. Согласившись с выводом суда первой инстанции о том, что министерство необоснованно включило в перечень лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, бывших несовершеннолетних узников концлагерей, гетто, других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны, суд апелляционной инстанции, с учетом периода за который управлением проведена проверка министерства, посчитал, в данном случае, пропущенным пятилетний срок давности, установленный статьей 93.4 Бюджетного кодекса.

В кассационной жалобе управление просит отменить постановление суда апелляционной инстанции от 28.07.2021, оставить в силе решение суда от 24.03.2021. Податель кассационной жалобы полагает, что суд апелляционной инстанции не учел, что положения статьи 196 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), пункта 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса к спорным правоотношениям неприменимы. Казначейство провело проверку министерства на предмет целевого расходования средств, предоставленных из федерального бюджета, а также соблюдения условий и порядка их предоставления и расходования, по итогам которой установило нецелевое расходование бюджетных средств. Федеральный законодатель не установил срок, ограничивающий период проведения проверки, а также срок для применения мер бюджетного принуждения, поскольку бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства. Основной задачей, при распределении и перераспределении финансовых ресурсов на определенной территории, является достижение финансового обеспечения публичных функций и целей, при этом предназначение федерального бюджета как материальной основы реализации конституционных функций публичной власти и социального правового государства требует повышенной охраны и защиты. Исходя из предназначения федерального бюджета, законодатель определяет не только порядок правомерного использования бюджетных средств, но и меры их повышенной охраны и защиты, устанавливая за нарушение такую ответственность, как меры бюджетного принуждения, между тем, законодателем не установлен пресекательный срок для требований органа государственного финансового контроля по возврату средств, использованных не по целевому назначению. При выявлении органом государственного финансового контроля нарушений расходования средств федерального бюджета, требование о возврате средств, использованных с нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, предъявляется за весь период и на всю сумму совершенного нарушения.

В отзыве на кассационную жалобу министерство просит оставить постановление апелляционной инстанции без изменения, полагая, что оно является законным и обоснованным. На момент проведения казначейством проверки министерства (2020 год), применительно к проверяемому периоду (2010 - 2013 годы), срок, установленный пунктом 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса, истек.

В отзыве на кассационную жалобу казначейства Министерство труда и социального развития Ростовской области просит оставить постановление апелляционной инстанции без изменения, полагая, что оно принято в соответствии с действующим законодательством и обстоятельствами дела.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва, выслушав представителей участвующих в деле лиц, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что кассационная жалоба удовлетворению не подлежит, по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, казначейство в период с 14.01.2020 по 29.01.2020, в соответствии с поручением Федерального казначейства от 11.12.2019 N 17-03-06/26842, на основании приказа от 19.12.2019 N 1094 провело внеплановую проверку министерства по вопросу предоставления и использования субвенций, предоставленных из федерального бюджета на осуществление переданных полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, установленных Федеральным законом от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах" (далее - Закон N 5-ФЗ), в соответствии с Указом N 714, в ходе которой установило, что министерство необоснованно включило в перечень лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, бывших несовершеннолетних узников концлагерей, гетто, других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны, потребность в средствах федерального бюджета на которые заявлена за период с 2010 по 2013 год в общей сумме 275 103 904 рубля в том числе: в 2010 году - 138 граждан на сумму 135 626 400 рублей; в 2011 году - 28 граждан на сумму 29 188 800 рублей; в 2012 году - 64 гражданина на сумму 75 221 824 рубля; в 2013 году - 29 граждан на сумму 33 968 880 рублей.

По результатам проверки управление составило акт проверки от 29.01.2020 и выдало министерству представление от 16.03.2020 N 58-22-11/22-2486, в соответствии с которым на основании статей 269.2, 270.2 Бюджетного кодекса, пункта 68 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092, потребовало по пункту 1 представления устранить бюджетное нарушение и принять меры по устранению причин и условий его совершения, а именно: обеспечить возврат в доход федерального бюджета средства в сумме 275 103 904 рубля из бюджетов субъектов Российской Федерации в срок до 08.06.2020 включительно.

Не согласившись с представлением управления в оспариваемой части, министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Оценив представленные в материалы дела доказательства и установив фактические обстоятельства, связанные с включением министерством в период с 2010 по 2013 годы в перечень лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, бывших несовершеннолетних узников концлагерей, гетто, других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны, руководствуясь положениями статей 38, 158, 162, 269.2, Бюджетного кодекса, статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Правилами предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15.10.2005 N 614, Положением о форме и порядке предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, утвержденным постановлением Правительства Ростовской области от 25.06.2012 N 541, Указом N 714, Указом Президента Российской Федерации от 15.10.1992 N 1235 "О предоставлении льгот бывшим несовершеннолетним узникам концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период второй мировой войны", суды, в данном случае, сделали правильный вывод о том, что бывшие несовершеннолетние узники концлагерей, гетто, других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны, не имеют право на обеспечение жильем за счет средств федерального бюджета, несмотря на предоставление им ряда мер социальной поддержки как иной категории лиц - инвалидов и участников Великой Отечественной войны.

При этом судебные инстанции обоснованно исходили из того, что категория граждан, имеющая статус "бывшие несовершеннолетние узники фашистских лагерей", в Указе N 714 не поименована, реализация права этой категории граждан на получение меры социальной поддержки по обеспечению жильем за счет средств федерального бюджета не может осуществляться на основании Указа N 714. Министерство как главный распорядитель бюджетных средств контролирует обоснованность включения граждан в списки, сформированные Министерством труда и социального развития Ростовской области, в целях предотвращения нецелевого расходования средств федерального бюджета и только при соблюдении всех условий и требований законодательства должен перечислять средства федерального бюджета на оказание мер социальной поддержки по обеспечению жильем. Единовременные денежные выплаты на строительство или приобретение жилого помещения бывшим несовершеннолетним узникам фашистских лагерей в период 2010 - 2013 годы во всех случаях осуществлялись из федерального бюджета на основании решений межведомственной комиссии. Указанные категории граждан исключены из списков нуждающихся как не подпадающие под действие Указа N 714, что отражено в протоколе областной межведомственной комиссии от 19.04.2019.

Выводы судов в указанной части соответствуют правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за 3 квартал 2012 года, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26.12.2012, а также в определениях от 24.02.2012 N 33-В11-13, 29.05.2017 N 85-КГ17-6, 85-КГ17-7, 85-КГ17-9, 24.07.2017 N 85-КГ17-20, 20.11.2017 N 85-КГ17-33, 19.02.2018 N 18-КГ17-231, 12.07.2021 N 308-ЭС21-10024.

Суд первой инстанции, сославшись на положения статей 6, 93.4 Бюджетного кодекса, отклонил довод министерства о необходимости применения в рассматриваемом споре пятилетнего срока давности, установленного пунктом 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса, указав, что в силу положений статьи 6 Бюджетного кодекса рассматриваемый спор не является спором, связанным с предоставлением и (или) исполнением Российской Федерацией государственных гарантий Российской Федерации, а, следовательно, предусмотренный пунктом 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса срок давности, в данном случае применению не подлежит.

Вместе с тем, повторно рассмотрев дело, и установив, что в данном случае денежные средства федерального бюджета перечислены министерством для предоставления жилья бывшим несоверешеннолетним узникам фашистских лагерей за период с 2010 по 2013 год, суд апелляционной инстанции обоснованно не согласился с указанным выводом суда первой инстанции и удовлетворил заявленное министерством требование. При этом суд апелляционной инстанции обоснованно руководствовался следующим.

Бюджетным кодексом не установлены положения о периоде, охватываемом проверкой, за который может быть выдано представление.

Исходя из правового подхода, сформированного в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 20.07.2011 N 20-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 6 статьи 5 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" и статьи 116 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год" в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации", осуществляя правовое регулирование отношений по поводу предоставления на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, федеральный законодатель в рамках этого механизма организует работу по возврату задолженности юридических лиц, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по денежным обязательствам перед Российской Федерацией. Эта функция возложена на Министерство финансов Российской Федерации при участии агентов Правительства Российской Федерации (пункт 3 статьи 93.4 Бюджетного кодекса).

Закон N 5-ФЗ является правовой основой проведения государством (в лице его органов, уполномоченных им агентов) - в рамках осуществления социальной поддержки и реализации соответствующих целевых программ инвестирования с использованием бюджетно-финансовых инструментов - социальной политики, направленной на поддержку социально значимых и незащищенных лиц, устанавливая им гарантии социальной защиты в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе, с привлечением средств федерального бюджета, то есть общенациональных средств. Государство, в том числе через институт уполномоченных лиц (агентов), выполняет регулятивную функцию, в условиях рыночных отношений направленную на поддержку социально незащищенных, уязвимых лиц. Реализуя данную функцию, государство выступает не как обычный субъект хозяйственной деятельности в рамках гражданско-правовых отношений, а именно как регулятор социально-экономических отношений с помощью бюджетно-финансовых рычагов.

Таким образом, правоотношения по поводу бюджетных денежных средств, будучи гражданско-правовыми, имеют явную публично значимую цель, что позволяет федеральному законодателю - исходя из необходимости соблюдения баланса конституционно защищаемых публичных и частных интересов и специфики взаимоотношений государства и получателей бюджетных средств - ввести специальный порядок возврата этих средств, в том числе с точки зрения сроков исковой давности.

Отказываясь от применения установленной гражданским законодательством исковой давности к требованиям Российской Федерации, возникшим в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, федеральный законодатель исходил из особого значения публичных финансов. С учетом существа и содержания преимуществ, имеющихся у получателей бюджетных средств, такое законодательное решение само по себе не может рассматриваться как чрезмерно обременяющее этих лиц, которым указанные средства были предоставлению. Заключая соответствующий договор, они не могли не осознавать особый характер правоотношений, в которые вступают, и целевое назначение выделяемых им денежных средств - удовлетворение публично значимого интереса, заключающегося в социальной поддержке.

Как отмечено в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 19.05.2009 N 596-О-О, вступая на добровольной основе в подобные отношения, следует исходить из того, что при этом предполагается не только приобретение тех или иных прав и преимуществ, но и возложение определенных обязанностей перед Российской Федерацией, которая в лице уполномоченных органов действует - в силу Конституции Российской Федерации, независимо от характера правоотношений, в которые вступает, - как представитель интересов всего народа.

Не может само по себе введение федеральным законодателем специального регулирования сроков исковой давности для взыскания задолженности по обязательствам в отношении денежных средств, предоставленных из федерального бюджета на возвратной и (или) возмездной основе, рассматриваться и как устанавливающее необоснованные преимущества или иммунитеты для государства, которое в данном случае не только действует в качестве участника имущественных отношений наряду с другими частноправовыми субъектами, но и реализует публичную регулятивную функцию - распределение бюджетных средств в публично значимых целях.

Такие льготы предоставляются ветеранам в целях исполнения Российской Федерацией закрепленных в Конституции Российской Федерации государственных гарантий, в том числе статьями 7, 17, 39, 40 и 45. Установление гарантий социальной защиты (статья 7 Конституции Российской Федерации) является конституционной обязанностью государства, а определяемые перспективные задачи государства в области социальной поддержки конкретизируются в том числе в Законе N 5-ФЗ.

К государственным гарантиям Российской Федерации как социального государства отнесены и меры государственной поддержки и иные гарантии социальной защиты инвалидов и ветеранов войны, что следует из смысла определений Конституционного Суда Российской Федерации от 04.12.2003 N 423-О, 28.11.2019 N 3188-О, 19.06.2007 N 473-О-О.

Поскольку за использование не по целевому назначению средств федерального бюджета, предоставленные на возвратной основе бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам средства, подлежат перечислению (взысканию) в федеральный бюджет (пункт 2 статьи 93.4 Бюджетного кодекса), а для требований Российской Федерации, возникающих в связи с их предоставлением (включая предоставление и (или) исполнение Российской Федерацией государственных гарантий Российской Федерации) установлен срок исковой давности в пять лет (пункт 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса)).

Указанная правовая позиция поддержана Верховным Судом Российской Федерации (определение от 12.07.2021 308-ЭС21-10024).

Поскольку в данном случае казначейством в 2020 году осуществлялась проверка министерства по обеспечению установленной гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации, за период 2010 - 2013 годы, вывод суда апелляционной инстанции о нарушении управлением на момент вынесения оспариваемого представления пятилетнего срока, установленного пунктом 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса, является правильным.

Доводы кассационной жалобы выводы суда апелляционной инстанции не опровергают, направлены на переоценку доказательств о фактических обстоятельствах, установленных судом, переоценка которых не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Нормы права при рассмотрении дела применены судом апелляционной инстанции правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие безусловную отмену обжалуемого судебного акта (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

Основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2021 по делу N А53-11346/2020 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.Н. Воловик

Судьи

Т.В. Прокофьева Л.А. Черных