Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 21 декабря 2021 г. N Ф08-13311/21 по делу N А32-20155/2021

г. Краснодар

21 декабря 2021 г.

Дело N А32-20155/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 14 декабря 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 декабря 2021 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Посаженникова М.В. и Прокофьевой Т.В., в отсутствие в судебном заседании заявителя - Администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310032246 ОГРН 1022301606799), представитель с доверенностью, оформленной в порядке статьи 61 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), не явился, в признании полномочий представителя Михайловой А.А. отказано в связи с отказом представить подлинную или надлежащим образом заверенную копию доверенности на участие в деле), заинтересованного лица - индивидуального предпринимателя Скороплетовой Ольги Александровны (ИНН 233602187557 ОГРНИП 309234929500045), извещенных о месте и времени судебного разбирательства (уведомления N 57710 5, 57712 9, 57711 2, отчет о публикации судебных актов на сайте в сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу Администрации муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.06.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.09.2021 по делу N А32-20155/2021, установил следующее.

Представитель администрации в подтверждение полномочий на участие в рассмотрении дела представил заверенную им самим на втором листе копию доверенности от 19.05.2021. Доверенность лица, подписавшего кассационную жалобу, также не представил. Между тем, определением кассационной инстанции от 18.11.2021 администрации предлагалось представить копию диплома о высшем юридическом образовании, доверенность, выданную и оформленную в соответствии с федеральным законом (часть 4 статьи 61 Кодекса), подписанную руководителем и скрепленную печатью. При этом разъяснялось, что удостоверение подписи доверителя им же самим противоречит смыслу статьи 185 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), выдавшее доверенность, не может одновременно удостоверить верность своей же подписи, поскольку такое удостоверение не может гарантировать третьим лицам, которым впоследствии предъявляется доверенность, достоверность подписи доверителя. В определении отмечено, что документы, подтверждающие полномочия представителей участвующих в деле лиц, приобщаются к делу (часть 3 статьи 63 Кодекса). В случае непредставления лицом, участвующим в деле, его представителем необходимых документов в подтверждение полномочий или представления документов, не соответствующих требованиям, арбитражный суд отказывает в признании полномочий соответствующего лица на участие в деле (часть 4 статьи 63 Кодекса).

Представитель администрации, несмотря на предложение суда как при назначении жалобы к производству, так в период, предоставленный ему по окончании судебного заседания, надлежащим образом копию доверенности (или ее оригинал) кассационной инстанции не представил. Не представлена в материалы дела и кем-либо заверенная доверенность лица, подписавшего кассационную жалобу (имеется только скан-образом из КАД-Арбитр). Тем самым администрация нарушила части 1, 7 статьи 4, часть 1 статьи 41, статьи 59 и 60, часть 2 статьи 60, часть 4 статьи 63, часть 3 статьи 75 Кодекса, статья 185, абзац второй пункта 1 статьи 160 Гражданского кодекса, пункт 2 статьи 5, пункт 2 статьи 6 Федерального закона от 06.04.2011 N 63-ФЗ "Об электронной подписи" (далее - Закон об электронной подписи), пункт 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 12 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ "О внесении изменения в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации"", пункт 10 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2015), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26.06.2015, определение Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2011 N 18-В11-26), пункт 16 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции"), пункты 3, 7, четвертый абзац пункта 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26.12.2017 N 57 "О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов", пункт 1.3 Порядка подачи в арбитражные суды Российской Федерации документов в электронном виде, в том числе в форме электронного документа, утвержденного приказом Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 28.12.2016 N 252. Невыполнение требований суда о соблюдении названных норм повлекло отказ в признании полномочий представителя администрации.

Администрация муниципального образования город Краснодар (далее - администрация) обратилась в Октябрьский районный суд города Краснодара с заявлением к Скороплетовой Ольге Александровне (далее - Скороплетова О.А., собственник жилых помещений) об обязании исполнить предписание от 27.07.2020 N 380/875-р.

Решением Октябрьского районного суда города Краснодара от 19.10.2020 исковые требования администрации удовлетворены. Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 01.04.2021 по делу N 33-8283/21 решение Октябрьского районного суда города Краснодара от 19.10.2020 отменено, дело передано в Арбитражный суд Краснодарского края для рассмотрения по существу.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 22.06.2021, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.09.2021, в удовлетворении заявления администрации отказано со ссылкой на то, что возложение обязанности исполнить ненормативный правовой акт (предписание) не относится к числу предусмотренных действующим законодательством способов защиты. Администрация избрала ненадлежащий способ защиты права, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении исковых требований.

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа обратилась администрация с кассационной жалобой, просит отменить судебные акты и удовлетворить требование. Ссылается на нарушение предпринимателем требований закона и необходимость принудительного принуждения к соблюдению его требований.

В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы кассационной жалобы.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы, выслушав представителя администрации, считает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, а производство по делу - подлежащим прекращению по следующим основаниям.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что Скороплетовой О.А. на праве собственности принадлежат жилые помещения - 11 квартир (N 151 - 155, 198 - 200, 202, 203) в многоквартирном жилом доме, расположенном по адресу: Краснодар, Буденного, 129 (далее - спорный МКД).

На основании поступившей из управления по жилищным вопросам администрации жалобы и распоряжения от 24.07.2020 N 875-р администрация провела внеплановую выездную проверку собственника жилых помещений в спорном МКД и выявила, что на восьмом и шестнадцатом этажах МКД оборудованы помещения "Рантье Центральный", ранее представляющие собой 11 квартир, которые перепланированы и из них выделено 32 самостоятельных объекта (апартаменты). Собственник сдает квартиры-апартаменты в аренду квартир, заключая с гражданами договоры найма жилых помещений. На этажах организована служба приёма (стол консьержа), на входе в МКД со стороны улицы Калинина имеется вывеска бегущей строкой "гостевые квартиры "Рантье Центральный"" и номером телефона. В сети интернет на сайте Booking.com (система бронирования отелей онлайн) также размещена информация о сдаче апартаментов/квартир, что имеет признаки оказания гостиничных услуг без перевода жилого помещения в нежилое. Результаты проверки зафиксированы в акте от 27.07.2020 N 380/875- р. В связи с выявленными нарушениями 27.07.2020 собственикцу помещений в МКД администрация выдала предписание N 380/875-р о проведении до 03.08.2020 мероприятий по устранению выявленных нарушений (незаконная перепланировка; оказание гостиничных услуг без перевода жилых помещений в нежилые; использование жилых помещений не по назначению) и сообщению о величине затраченных на выполнение предписания средств. Третьего августа 2020 года проведена внеплановая выездная проверка исполнения предписания администрации, установлено его невыполнение.

Отказывая в удовлетворении требования, суд исходил из неправильного избрания администрацией способа защиты нарушенного права.

Отказывая в удовлетворении требования, суд обоснованно указал, что администрация как орган муниципального контроля не только обязана выдавать предписания лицам, нарушающим соответствующие нормы законодательства, но и принимать меры по контролю за исполнением выданных предписаний, в том числе привлекать нарушителей к ответственности. Арбитражный суд не может подменять собой орган муниципального контроля и выполнять его функции по принуждению предпринимателя к исполнению выданного ему таким органом предписания. Действующим законодательством не предусмотрено право администрации на обращение в суд с заявлением об обязании исполнить выданное ею предписание. Администрация обладает правом контроля за исполнением предписания в виде возможности наложения административных взысканий на лицо, не исполняющее предписание. Невыполнение предписания администрации может повлечь негативные для предпринимателя последствия в виде привлечения к административной ответственности по статье 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Именно такой механизм воздействия предусмотрел законодатель для обязания лица, которому выдано предписание, исполнить акт органа муниципального контроля. При этом действующим законодательством не предусмотрена возможность принудительного исполнения в судебном порядке такого предписания.

Отказывая в удовлетворении требования, суд исходил из неправильного избрания администрацией способа защиты нарушенного права. Однако, рассмотрение заявленного администрацией требования не только не может восстановить нарушенное право, но и свидетельствует о его отсутствии. Судебной защите подлежат нарушенные законом права и интересы, а не будущее их нарушение. Действующим законодательством предусмотрен механизм, позволяющий органу муниципального контроля воздействовать на собственника помещений в спорном МКД о путем обязания исполнить соответствующее предписание. Администрация в силу Жилищного кодекса Российской Федерации обязана самостоятельно контролировать исполнение выданного ею предписания и реализовывать механизм привлечения к ответственности за его неисполнение. Возложение таких функций на органы судебной власти означает попытку переложения на суд своих обязанностей и полномочий и подмены последних судом.

Рассмотрение требований о возложении на участников жилищных и (или) отношений, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, обязанности по исполнению требований закона, о чем, по сути, просит администрация как орган публичной власти, к компетенции судов (как общей юрисдикции, так и арбитражных) не входит. Заявленные по делу требования не вытекают и из публичных отношений, при рассмотрении которых по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) подлежат судебной проверке заявления о признании незаконными действий и решений органов публичной власти. В порядке главы 24 Кодекса рассматриваются дела с участием органов государственной власти (местного самоуправления), чьи действия (ненормативные акты) обжалуются участниками хозяйственного оборота. При этом обязанность принятия таких актов и действий у этих органов возникает в силу установления федеральными законами и иными подзаконными актами публичных обязанностей, невыполнение которых влечет восстановление судом нарушенных прав обращающихся за судебной защитой лиц. Понудить гражданина исполнять законные требования (и фактически, - обязать соблюдать закон) в судебном порядке существующее правовое регулирование не предусматривает. Администрация при выявлении нарушений вправе реализовать установленный законом правовой механизм пресечения противоправных действий и привлечения виновных лиц к ответственности (в том числе гражданско-правовой). Определенный в статье 201 Кодекс способ восстановления органом государственной власти (органом местного самоуправления) в виде возложения на последних обязанности устранить допущенное при осуществлении публичных полномочий нарушение закона не предполагает возложение такой обязанности на более в сравнении с органами публичной власти сторону (участника хозяйственного оборота). Иной подход сделал бы ненужным институт привлечения правонарушителей к ответственности и необходимость наделения органов публичной власти полномочиями к принуждению исполнять законные требование. В рассматриваемом случае только наличие у администрации статуса органа публичной власти не означает возможность предъявления им административного требования, понудить устранить закон в порядке статьи 201 Кодекса в данной ситуации можно только администрацию, а не правонарушителя. Истребуемые администрацией действия фактически означают вмешательство судебных органов в полномочия органа местного самоуправления, подмену его функций, что в компетенцию суда не входит.

Так как обязание исполнить ненормативный правовой акт (предписание) не относится к числу способов защиты права, а нарушение действующего законодательства свидетельствует не о нарушении прав администрации, а совершении собственником помещений в МКД требований закона, что требует пресечения и реагирования органами, уполномоченными привлекать к ответственности и лишать в установленном порядке собственности лицо, пользующимся им недобросовестно и во вред охраняемым законом публичным интересам, администрации следует реализовать имеющиеся у нее полномочия по пресечению нарушения и принятию мер к привлечении виновных к ответственности (в том числе гражданско-правовой).

Статьей 90 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ) в числе мероприятий нарушений обязательных требований контролируемым лицом указана выдача контрольным (надзорным) органом в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, указаны: выдача предписания об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также других мероприятий, предусмотренных федеральным законом о виде контроля; незамедлительное принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по недопущению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям или прекращению его причинения вплоть до обращения в суд с требованием о принудительном о запрете эксплуатации (использования) зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств и иных подобных объектов и о доведении до сведения граждан, организаций любым доступным способом информации о наличии угрозы причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям и способах ее предотвращения в случае, если при проведении контрольного (надзорного) мероприятия установлено, что деятельность гражданина, организации, владеющих и (или) пользующихся объектом контроля, эксплуатация (использование) ими зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств и иных подобных объектов, производимые и реализуемые ими товары, выполняемые работы, оказываемые услуги представляют непосредственную угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям или что такой вред (ущерб) причинен. При выявлении в ходе контрольного (надзорного) мероприятия признаков преступления или административного правонарушения следует направить соответствующую информацию в государственный орган в соответствии со своей компетенцией или при наличии соответствующих полномочий принять меры по привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности; принять меры по осуществлению контроля за устранением выявленных нарушений обязательных требований, предупреждению нарушений обязательных требований, предотвращению возможного причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

В части 3 статьи 90 Закона N 248-ФЗ отмечено, что федеральным законом о виде контроля могут быть предусмотрены иные решения, принимаемые по результатам проведения контрольных (надзорных) мероприятий (например, антимонопольное или инвестиционное законодательство о защите ценных бумаг). Положением о виде контроля могут устанавливаться требования к форме и содержанию предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований (часть 4 статьи 90 Закона N 248-ФЗ).

В случае, если по итогам проведения контрольного (надзорного) мероприятия, предусмотренного частью 1 статьи 95 Закона N 248-ФЗ, принято решение о привлечении контролируемого лица к административной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение решения контрольного (надзорного) органа, контрольный (надзорный) орган в течение пяти рабочих дней со дня вступления в силу постановления о назначении административного наказания вновь выдает контролируемому лицу решение, предусмотренное пунктом 1 части 2 статьи 90 Закона, с указанием новых сроков его исполнения (часть 2 статьи 95 Закона N 248-ФЗ).

Однако, федеральным законом отнесение рассматриваемых в настоящем деле требований к полномочиям судебных органов не предусмотрено, возможность понуждения к исполнению предписания путем обращения в суд в порядке искового или административного производства применительно к установленным судом фактическим обстоятельствам не предусмотрена. Администрация при выявленных ею нарушениях не наделена законом или иными правовыми актами полномочиями по обращению с указанными ею требованиями.

Такие обстоятельства и основания требования по делу, как запрет эксплуатации (использования) зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, иных подобных объектов и о доведении до сведения граждан, организаций любым доступным способом информации о наличии угрозы причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям и способах ее предотвращения, администрация не приводит. Такие обстоятельства не установлены ни судом при рассмотрении дела, ни при проведении проверки деятельности предпринимателя.

Следовательно, рассмотрение в данной ситуации требования администрации арбитражным судом по существу не только не влечет восстановление права, но и противоречит установленному Кодексом правовосстановительному и пресекательному механизму правопорядка, подменяет функции органа местного самоуправления судебными органами, что в их компетенцию не только не входит, но и противоречит установленному Конституцией Российской Федерации принципу разделения исполнительной и судебной власти. С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат отмене как принятые с нарушением требований статей 27, 29, 197 - 200 Кодекса, а производство по требованию администрации подлежит прекращению. Отмена обжалуемых судебных актов по основаниям нарушения судебными инстанциями норм процессуального права на стадии кассационного обжалования не повлечет нарушения чьих-либо охраняемых законом прав и интересов, поскольку заявленные администрацией требования не направлены на восстановление прав и интересов.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.06.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.09.2021 по делу N А32-20155/2021 отменить.

Производство по требованию Администрации муниципального образования город Краснодар к гражданке Скороплетовой Ольге Александровне об обязании выполнить предписание от 27.07.2020 N 380/875-р об устранении выявленных нарушений (оказание гостиничных услуг в многоквартирном жилом доме (Краснодар, Будённого, 129) без перевода жилого помещения в нежилое)) прекратить.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Черных

Судьи

М.В. Посаженников Т.В. Прокофьева