Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 7 февраля 2022 г. N Ф08-11512/21 по делу N А32-9594/2021

г. Краснодар

07 февраля 2022 г.

Дело N А32-9594/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 1 февраля 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 7 февраля 2022 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе

председательствующего Соловьева Е.Г.,

судей Епифанова В.Е. и Калуцких Р.Г.,

при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "МСК-Инвест"" (ИНН 6164123154, ОГРН 1186196035827) - Воробьевой В.В., Моськиной Ю.В. (доверенности от 10.01.2022 и 31.01.2022) и Жемери В.А. (генеральный директор), от заинтересованного лица - Департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310095359, ОГРН 1042305701954) - Вострецовой Я.Ю. (доверенность от 28.12.2021), от третьего лица - Департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края - Кацука Д.В. (доверенность от 12.01.2022), в отсутствие третьего лица - администрации муниципального образования город Краснодар, извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет,

рассмотрев кассационные жалобы Департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края и Департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.06.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.09.2021 по делу N А32-9594/2021,

установил следующее.

ООО "Специализированный застройщик "МСК-Инвест"" (далее - застройщик, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент города) о признании незаконными приказа департамента города от 02.02.2021 N 32 "Об отмене разрешения на строительство от 30.12.2019 N 23-43-5531-р-2019" и действий заинтересованного лица по отмене ранее выданного заявителю разрешения на строительства (уточненные требования).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент по архитектуре и градостроительству Краснодарского края (далее - департамент края) и администрация муниципального образования город Краснодар (далее - администрация).

Решением от 22.06.2021, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 03.09.2021, заявленные требования удовлетворены со ссылкой на несоответствие принятого заинтересованным лицом приказа требованиям части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) и положениям статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс). С учетом результатов проведенной по делу судебной экспертизы суды пришли к выводу о том, что приведенные департаментом города основания для отмены в порядке самоконтроля ранее выданного обществу разрешения на строительство являются неправомерными.

В кассационных жалобах департамент края и департамент города просят отменить судебные акты и отказать в удовлетворении заявленных требований. По мнению заявителей, вывод судебных инстанций о незаконности принятого заинтересованным лицом приказа сделан при неполном исследовании представленных доказательств и неправильном применении норм материального права. Суды не учли специальные нормы части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, по смыслу которых орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт. Судебные инстанции не исследовали заключение ГАУ Краснодарского края "Краснодаркрайгосэкспертиза", согласно которому документация общества по спорному объекту не соответствовала требованиям технических регламентов. Заключение судебной экспертизы является ненадлежащим доказательством. Судом неправомерно отклонены выводы о несоответствии действующим градостроительным и строительным нормам проектной документации, послужившей основой для выдачи ответчику разрешения на строительство. В нарушение требований пункта 4 местных нормативов градостроительного проектирования плотность населения элемента планировочной структуры (квартала), на территории которого предусмотрено возведение объекта, рассчитана в проектной документации заявителя как 745 чел./га. В проектной документации объекта отсутствует информация об общедоступности нежилых коммерческих помещений на 1 этаже здания. Согласно сведениям, размещенным на официальном Интернет-портале Федеральной службы по аккредитации (Росаккредитация), аккредитация на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации ООО "КубСтройЭксперт" аннулирована.

Отзывы на жалобы в суд не поступили.

От общества поступило ходатайство об отложении судебного разбирательства, мотивированное необходимостью ознакомления с материалами дела, которое рассмотрено и отклонено в связи с отсутствием препятствий для рассмотрения жалоб в данном заседании, а также необходимостью соблюдения процессуальных сроков.

В судебном заседании представители сторон повторили свои доводы и возражения.

Изучив материалы дела и доводы кассационных жалоб, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалобы не подлежат удовлетворению.

Как следует из материалов дела, застройщик является собственником земельного участка с кадастровым номером 23:43:0301039:13 площадью 41 509 кв. м, расположенного по адресу: г. Краснодар, ул. Ипподромная, 1/1.

Общество решило осуществлять на указанном земельном участке комплексное многоэтажное жилищное строительство.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденными решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19, земельный участок расположен в центральной общественно-деловой зоне (ОД.1), где вид разрешенного использования "Многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)" относится к условно разрешенным видам (пункт 6).

Общество получило разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка по адресу: город Краснодар, Центральный внутригородской округ, улица Ипподромная, 1/1 "Многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)" (постановление администрации от 04.12.2019 N 5517).

Общество получило градостроительный план земельного участка от 11.12.2019 N RU2330600000000000003424, положительное заключение негосударственной экспертизы ООО "Кубанская строительная экспертиза" от 24.12.2019 N 23-2-1-2-037716-2019 на строительство объекта капитального строительства: "Комплекс многоэтажной жилой застройки со встроенными помещениями общественного назначения, поликлиникой и подземной парковкой по ул. Ипподромной, 1/1 в Центральном внутригородском округе г. Краснодара" с подтверждением соответствия проектной документации требованиям нормативных технических документов и результатам инженерных изысканий.

На основании указанных документов департамент города выдал застройщику разрешение на строительство от 30.12.2019 N 23-43-5531-р-2019.

После получения разрешения общество приступило к освоению земельного участка путем строительства объектов, предусмотренных проектной документацией и разрешением.

Приказом департамента города от 02.02.2021 N 32 разрешение на строительство от 30.12.2019 N 23-43-5531-р-2019 отменено.

Общество, полагая, что действия уполномоченного органа по отмене разрешения на строительство нарушают его законные права и интересы в сфере экономической деятельности, обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Кодекса для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя. Часть 5 статьи 200 Кодекса возлагает обязанность доказывания законности оспариваемых актов, действий (бездействия) на орган или лицо, которые его совершили (допустили).

Частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определено, что разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если подготовка таких проектов не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство, по общему правилу, выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (часть 4 статьи 51 Градостроительного кодекса).

В части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса закреплено, что уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы в течение 7 рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, за исключением случая, предусмотренного частью 11.1 данной статьи, проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводят проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации; выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Согласно части 1 статьи 7 и пункту 1 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты.

В силу части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ). Статьей 48 Закона N 131-ФЗ органы и должностные лица местного самоуправления, принявшие (издавшие) муниципальный правовой акт, уполномочены на отмену таких актов или приостановление их действия. Такие полномочия основаны на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2004 N 1424/04).

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 26.05.2011 N 739-О-О, положение части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан.

При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Исходя из содержания части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ и разъяснений высших судебных инстанции, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону. Данный вывод соответствует правовой позиции, сформулированной в определениях Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 24.04.2018 N 309-КГ17-20985 и от 29.04.2019 N 307-КГ18-21642.

При этом суды должны проверить законность и обоснованность разрешения на строительство исходя из действующих на момент его выдачи нормативных правовых актов. Если уполномоченный орган выдал разрешение на строительство, но впоследствии установил, что оно выдано в противоречие с действующим законодательством на момент его выдачи, то прекращение действия такого разрешения на строительство является правомерным (пункт 25 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17.07.2019).

Как установили суды, отмена разрешения на строительство произведена в связи с его несоответствием:

- части 3 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса, а именно: несоответствием территориальной зоны, установленной Правилами землепользования и застройки муниципального образования город Краснодар, утвержденными решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 (далее - Правила землепользования и застройки), функциональному зонированию генерального плана муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара 02.09.2020 N 100 п;

- пункту 4 Местных нормативов градостроительного проектирования муниципального образования город Краснодар, утвержденных решением городской Думы Краснодара от 19.07.2012 N 32 в редакции решения городской Думы Краснодара от 19.10.2017 N 4 (далее - Местные нормативы), согласно которым расчетная плотность населения должна составлять не более чем 300 чел./га, однако исходя из разрешения плотность населения составляет 951 чел./га;

- пункту 1.1 статьи 27 Правил землепользования и застройки, где указано, что предельные значения коэффициентов плотности застройки многоквартирными многоэтажными жилыми домами (в условиях реконструкции) составляют 1,6. В нарушение данных требований коэффициент плотности застройки многоквартирными многоэтажными жилыми домами (в условиях реконструкции) составляет 6,6, что в 4 раза превышает нормативное;

- требованиям таблицы 11 Местных нормативов ввиду несоблюдения нормативной обеспеченности площадками дворового благоустройства;

- требованиям пункта 7 Местных нормативов (автомобильные парковки, необходимые для эксплуатации многоквартирных жилых домов по ул. Ипподромная, 1/1, меньше нормируемых на 212 машино-мест);

- части 1 статьи 48 Градостроительного кодекса (гостевые автомобильные парковки, необходимые для эксплуатации многоквартирного жилого дома, расположены за границами земельного участка, отведенного под застройку, на территории общего пользования вдоль проезжей части);

- требованиям таблицы 13 Местных нормативов, таблицы 4 нормативов градостроительного проектирования Краснодарского края (планируемое размещение образовательной школы на земельном участке с кадастровым номером 23:43:0302010:1593 не соответствует действующему градостроительному законодательству).

Для разъяснения возникающих при рассмотрении дела вопросов, требующих специальных знаний, арбитражный суд назначает экспертизу по ходатайству лица, участвующего в деле, или с согласия лиц, участвующих в деле (статья 82 Кодекса).

С целью выяснения вопроса о соответствии проектной документации предполагаемого к строительству объекта на момент ее разработки требованиям градостроительных норм, правил и технических регламентов суд первой инстанции назначил экспертизу, проведение которой поручил эксперту ООО "Стройтехэкспертиза" Даниеляну А.С.

В заключении от 08.06.2021 N 399/16.1 эксперт пришел к выводу о том, что приведенные департаментом города основания для отмены ранее выданного обществу разрешения на строительства являются неправомерными. По первому пункту эксперт указал на то, что заинтересованное лицо необоснованно сослалось на генеральный план муниципального образования г. Краснодар, утвержденный после выдачи обществу разрешения на строительство. Генеральный план муниципального образования г. Краснодар, действовавший в период выдачи названного разрешения, не предусматривал размещение на участке спорных объектов (образовательной организации на 180 мест и спортивного сооружения площадью 3000 кв. м). По второму пункту эксперт со ссылкой на пункт 5.4 свода правил 42.13330.2016 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" отметил, что при площади земельного участка, равной 4,1509 га (менее 5 га) он не может являться самостоятельным элементом планировочной структуры, поэтому расчет плотности населения не мог быть осуществлен в отношении лишь одного земельного участка. В связи с этим специалист указал на то, что приведенная заинтересованным лицом плотность населения, равная 951 чел/га, является необоснованной. По третьему пункту эксперт пришел к выводу о том, что коэффициент плотности застройки территории для жилых и общественно-деловых зон определяется для территории, с учетом необходимых по расчету учреждений и предприятий обслуживания, гаражей, стоянок автомобилей, зеленых насаждений, площадок и других объектов благоустройства. При этом коэффициент плотности застройки определяется как отношение площади всех этажей зданий и сооружений к площади участка. В отсутствие проекта планировки территории, что указано и в дополнении к градостроительному плану земельного участка RU23306000-00000000003424, в состав которой входит земельный участок с кадастровым номером 23:43:0301039:13, определить коэффициент ее плотности застройки не представляется возможным. В связи с чем специалист указал на невозможность определения плотности застройки территории, в границах которой расположен земельный участок, а также недоказанности превышения нормативного коэффициента плотности застройки многоквартирными многоэтажными жилыми домами, равному 1,6. По четвертому пункту эксперт отметил, что проектом не обосновано принятое количество проживающих, равное количеству запроектированных квартир для расчета площадок различного назначения - 2520 человек. В задании на проектирование класс квартир не указан. Ориентировочное количество проживающих определяется не менее 3900 человек (ориентировочно 117 060 кв. м - общая площадь квартир без учета летних помещений) и, соответственно, площади площадок запроектированы заниженными. По пятому пункту эксперт заключил о несоответствии его содержания требованиям пункта 13 Местных нормативов. По шестому пункту специалист со ссылкой на письмо Департамента транспорта и дорожного хозяйства администрации (технические условия) указал на то, что решение о расположении 49 машино-мест за границей участка застройки обосновано техническими условиями от 17.04.2019 N 4284/39 и не противоречит части 1 статьи 48 Градостроительного кодекса. По пункту 7 эксперт с указанием на таблицы N 4 и 13 Местных нормативов и отсутствие утвержденного проекта планировки территории, в состав которой входит земельный участок с кадастровым номером 23:43:0302010:1593 площадью 21 068 кв. м отметил, что приведенная департаментом города расчетная обеспеченность жильцов не обоснована.

Экспертное заключение исследовано судами и признано соответствующим требованиям статьи 86 Кодекса и надлежащим доказательством по делу, поскольку в нем указаны нормативные, методические и технические средства, использованные в исследовании; полученные результаты и выводы, содержащиеся в экспертном заключении, основаны на анализе фактических данных отчетной документации и материалов, представленных в распоряжение эксперта; при проведении судебной строительно-технической экспертизы использованы существующие и допустимые методы проведения исследований.

Исследовав и оценив фактические обстоятельства дела и имеющиеся доказательства по правилам статьи 71 Кодекса, доводы и возражения участвующих в деле лиц, принимая во внимание результаты судебной экспертизы (заключение от 08.06.2021 N 399/16.1) и установив, что выданное обществу разрешение на строительство соответствовало требованиям законодательства, действовавшим на момент его выдачи, признав приведенные департаментом города мотивы по его отмене в порядке самоконтроля несостоятельными, суды пришли к выводу о наличии правовых оснований для удовлетворения заявленных обществом требований.

Доводы заявителей жалоб о том, что экспертное заключение является ненадлежащим доказательством по делу, не принимается. Доказательства, свидетельствующие о неверно избранной экспертом методике исследования или неправильном ее применении, об ошибочности выводов эксперта, ответчик не представил. Выраженные сомнения в обоснованности выводов эксперта и достоверности проведенной экспертизы не являются обстоятельствами, исключающими доказательственное значение данного заключения. Само по себе несогласие с выводами экспертизы, проведенной по делу, не может являться основанием для отмены или изменения обжалуемых судебных актов. Кроме того, департамент края и департамент города ходатайство о проведении по делу повторной либо дополнительной экспертизы не заявили, в связи с чем несут соответствующие процессуальные риски (статьи 9 и 65 Кодекса).

Доводы жалоб о том, что в настоящее время аккредитация на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации у ООО "Кубстройэксперт" аннулирована, не имеет правового значения, поскольку на момент выдачи положительного заключения экспертизы проектной продукции по спорному объекту капитального строительства (24.12.2019) аккредитация у данного лица имелась.

Иные приведенные в кассационных жалобах доводы, касающиеся фактических обстоятельств данного спора и доказательственной базы по делу, не могут являться основанием для отмены судебных актов в суде кассационной инстанции, сводятся к несогласию заявителя с оценкой судами представленных доказательств и сделанными на их основании выводами об обстоятельствах дела. Переоценка доказательств и установленных судами обстоятельств дела в суде кассационной инстанции не допускается.

Основания для отмены или изменения решения и постановления по приведенным в кассационных жалобах доводам отсутствуют. Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлены.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.06.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.09.2021 по делу N А32-9594/2021 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.Г. Соловьев

Судьи

В.Е. Епифанов Р.Г. Калуцких