Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22 мая 2022 г. N Ф08-2784/22 по делу N А32-20320/2021

г. Краснодар

22 мая 2022 г.

Дело N А32-20320/2021

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе судьи Драбо Т.Н., рассмотрев без вызова сторон кассационную жалобу акционерного общества "Автономная теплоэнергетическая компания" (ИНН 2312054894, ОГРН 1022301974420) на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 01.12.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.02.2022 по делу N А32-20320/2021, установил следующее.

АО "Автономная теплоэнергетическая компания" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Региональной энергетической комиссии - Департамента цен и тарифов Краснодарского края (далее - департамент) от 13.04.2021 о привлечении к административной ответственности по части 5 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде 100 тыс. рублей штрафа.

Решением суда от 01.12.2021, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 01.02.2022, в удовлетворении заявления отказано со ссылкой на наличие в действиях общества состава правонарушения, квалифицируемого по части 5 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, соблюдение процедуры и срока привлечения общества к административной ответственности, отсутствие оснований для применения статьи 2.9 Кодекса.

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа обратилось общество с кассационной жалобой, просит решение суда и постановление суда апелляционной инстанции отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. По мнению подателя жалобы, суды не учли, что предписание департамента от 30.11.2020, за неисполнение которого общество привлечено к административной ответственности постановлением от 13.04.2021, является неисполнимым с момента его вынесения, поскольку установленный срок для его исполнения - с 30.11.2021 по 15.03.2021, т. е. в отопительный период, когда общество неправомочно прерывать подачу теплоносителя и ухудшать качество теплоснабжения потребителей, и соответственно, выполнять ремонтно-строительные работы на объектах теплоснабжения. Отопительный период 2020 - 2021 годов завершен 20.04.2021, однако срок исполнения предписания - до 15.03.2021. Суды не учли, что общество предприняло все зависящие от него меры по выполнению предписания от 30.11.2020, а также то, что решением департамента из необходимой валовой выручки (далее - НВВ) 2019 года исключены денежные средства, не израсходованные на реализацию мероприятий инвестиционных программ прошлых периодов; для финансирования мероприятий по исполнению инвестиционной программы заложенные в тариф денежные средства сначала должны быть оплачены потребителями; в связи с неудовлетворительной платежной дисциплиной потребителей образовалась дебиторская задолженность, соответственно, источники финансирования инвестиционной программы сформированы не в полном объеме. Кроме того, предписание от 30.11.2020 не содержит четких указаний и формулировок относительно действий, которые необходимо совершить обществу, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного правонарушения. Суды не оценили представленные обществом доказательства выполнения части работ, не учли, что большая часть неисполненных мероприятий - это мероприятия, источником финансирования которых является плата за подключение теплопотребляющих установок, тепловых сетей и источников тепловой энергии к системам теплоснабжения. Соответственно, для возможности таких мероприятий должны быть поданы заявки на подключение перспективными потребителями, однако такие заявки не поданы.

В отзыве на кассационную жалобу департамент просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы и отзыва, считает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, на основании приказа от 09.10.2020 N 31/2020-км департамент провел плановую проверку общества, в ходе которой установил, что приказом от 30.10.2018 N 15/2018 в соответствии со схемой теплоснабжения (приказ Министерства энергетики Российской Федерации от 05.07.2018 N 535) для общества утверждены мероприятия инвестиционной программы на период реализации 2019 - 2023 годов. Инвестиционная программа содержит перечень мероприятий, необходимых для выполнения в каждом году долгосрочного периода, график реализации мероприятий, объем финансовых потребностей, необходимых для реализации инвестиционной программы, с указанием источников финансирования.

В соответствии с приказом от 30.10.2018 N 15/2018 амортизационные отчисления и прибыль на капитальные вложения используются в качестве источников реализации мероприятий, предусмотренных инвестиционной программой, и являются тарифными составляющими; плата за технологическое присоединение также является источником инвестиционной программы. Таким образом, названные источники носят целевой характер, заложены в НВВ, оплачены потребителями в составе тарифа на тепловую энергию и в обязательном порядке должны быть направлены на финансирование капитальных вложений в объекты строительства (реконструкции, модернизации), предусмотренные в инвестиционной программе и с учетом графика выполнения этих мероприятий. Правилами согласования и утверждения инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, а также требований к составу и содержанию таких программ (за исключением программ, утверждаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2014 N 410 (далее - Порядок N 410), не предусмотрены возможность и основания освобождения регулируемой организации от обязанности выполнить мероприятия, предусмотренные утвержденной инвестиционной программой.

Департамент установил, что в 2019 году общество самостоятельно изменило финансовый план инвестиций утвержденных объемов освоения инвестиционной программы и нарушило график реализации инвестиционной программы, при этом соответствующая корректировка инвестиционной программы не проводилась.

По результатам проверки департамент составил акт от 30.11.2020 N 31/2020-км и выдал обществу предписание от 30.11.2020 о прекращении нарушения законодательства при выполнении инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, согласно которому обществу необходимо обеспечить выполнение мероприятий, предусмотренных инвестиционной программой по развитию системы теплоснабжения муниципального образования город Краснодар на 2019 - 2023 годы, утвержденной приказом департамента от 30.10.2018 N 15/2018, принять меры по устранению выявленных нарушений и о выполнении предписания письменно сообщить в департамент в срок до 15.03.2021.

Во исполнение предписания от 30.11.2020 общество 18.03.2021 представило департаменту документы на 148 листах, подтверждающие выполнение мероприятий.

По результатам изучения представленных обществом документов департамент сделал вывод о ненадлежащем выполнении предписания от 30.11.2020, в связи с чем составил протокол от 29.03.2021 и вынес постановление от 13.04.2021 о привлечении общества к административной ответственности по части 5 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде 100 тыс. рублей штрафа.

В соответствии со статьями 207 и 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации общество оспорило постановление департамента в арбитражном суде.

В судах первой и апелляционной инстанций дело рассмотрено по общим правилам судопроизводства, в суде кассационной инстанции - рассматривается по правилам главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с учетом части 5.1 статьи 211 Кодекса и особенностей, установленных статьей 288.2 Кодекса.

Согласно части 3 статьи 288.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для пересмотра в порядке кассационного производства вступивших в законную силу решений арбитражного суда первой инстанции и постановлений арбитражного суда апелляционной инстанции, принятых по делам, рассмотренным в порядке упрощенного производства, являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Суды поддержали позицию департамента о совершении обществом правонарушения, квалифицируемого по части 5 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которой предусмотрена ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания решения органа, осуществляющего государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов).

Вместе с тем, суды не учли следующее.

По смыслу положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть исполнимы. Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. При этом под исполнимостью понимается наличие реальной возможности у лица устранить в обозначенный срок выявленное нарушение.

При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Признав законным постановление департамента от 13.04.2021 о привлечении общества к административной ответственности по части 5 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с неисполнением предписания от 30.11.2020, суды не проверили соответствие закону этого предписания.

Предписанием от 30.11.2020 обществу предписано: 1) прекратить нарушения законодательства Российской Федерации; 2) обеспечить выполнение мероприятий инвестиционной программы по развитию системы теплоснабжения муниципального образования город Краснодар на период 2019 - 2023 годов, утвержденной приказом департамента от 30.10.2018 N 15/2018; 3) обеспечить выполнение только предусмотренных инвестиционной программой мероприятий; 4) принять меры по устранению выявленных нарушений; 5) о выполнении предписания письменно сообщить департаменту в срок до 15.03.2021.

Поддержав позицию департамента о наличии в действиях общества вины в совершении правонарушения, квалифицируемого по части 5 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и состоящего в неисполнении предписания от 30.11.2020, суды не учли, что пункт 1 предписания от 30.11.2020 не конкретизирован, в нем не указано, какие именно законы Российской Федерации надлежит прекратить нарушать обществу.

Предписав обеспечить выполнение мероприятий инвестиционной программы по развитию системы теплоснабжения муниципального образования город Краснодар на период 2019 - 2023 годов (пункт 2 предписания от 30.11.2020), департамент установил срок исполнения - до 15.03.2021, в то время как инвестиционная программа подлежит реализации до 2023 года. В предписании не указано, в какой срок и какие мероприятия обществу надлежало исполнить, однако общество их не исполнило, и в связи с чем мероприятия, подлежащие исполнению до 2023 года, надлежит исполнить до 15.03.2021. Данное обстоятельство суды не оценили при постановке вывода о совершении обществом административного правонарушения по части 5 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Признав общество не исполнившим пункт 3 предписания от 30.11.2020, департамент не указал, что именно подразумевается под необходимостью обеспечения обществом выполнения "только предусмотренных инвестиционной программой мероприятий". Данное обстоятельство при исследовании вопроса о вине общества в совершении правонарушения по части 5 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях суды также не учли.

При том, что пункты 1, 2, 3 предписания от 30.11.2020 содержат формулировки общего характера, суды не выяснили, какие именно меры, предусмотренные пунктом 4 указанного предписания, департамент предписал принять обществу в целях устранения выявленных нарушений (и каких именно).

Указав обществу на необходимость выполнения предписания от 30.11.2020 в срок до 15.03.2021, департамент не учел объективную невозможность выполнения с 30.11.2020 до указанного срока таких работ, как реконструкция многочисленных участков тепловых сетей, техническое перевооружение многочисленных котельных, замена котлов в котельных, строительство новых котельных, участков тепловых сетей и т. д. (перечислены в предписании от 30.11.2020 и постановлении от 13.04.2021), а суды, поддержав позицию департамента, не проверили доводы общества о неисполнимости данного требования в указанный срок.

Признав это требование департамента обоснованным, суды не исследовали довод общества о неисполнимости предписания от 30.11.2020, поскольку установленный срок для его исполнения - с 30.11.2021 по 15.03.2021, т. е. отопительный период, когда общество не может допускать перерыв в подаче теплоносителя и ухудшение качества теплоснабжения потребителей.

Суды не оценили доводы общества о том, что оспариваемое постановление о привлечении к административной ответственности вынесено не в связи с невыполнением инвестиционной программы в отопительный период, а за неисполнение предписания в срок с 30.11.2021 по 15.03.2021, когда общество в силу объективных причин не может производить какие-либо работы на теплотрассах, в котельных и т. д.; отопительный период 2020 - 2021 годов завершен 20.04.2021, однако в предписании от 30.11.2020 срок его исполнения департамент установил до 15.03.2021 и не учел при этом специфику беспрерывной работы объектов теплоэнергетики в отопительный период.

Суды не проверили довод общества о том, что решением департамента из НВВ 2019 года исключены денежные средства, не израсходованные на реализацию мероприятий инвестиционных программ прошлых периодов, в то время как для финансирования мероприятий по исполнению инвестиционной программы заложенные в тариф денежные средства сначала должны быть оплачены потребителями, однако в связи с неудовлетворительной платежной дисциплиной потребителей образовалась дебиторская задолженность. Кроме того, источником финансирования большей части мероприятий инвестиционной программы является плата за подключение теплопотребляющих установок, тепловых сетей и источников тепловой энергии к системам теплоснабжения. Соответственно, для возможности реализации таких мероприятий должны быть поданы заявки на подключение перспективными потребителями, однако такие заявки не поданы. Таким образом, источники финансирования инвестиционной программы сформированы не в полном объеме, что исключает возможность исполнения предписания от 30.11.2020 в срок до 15.03.2021.

Ввиду того, что решение суда и постановление апелляционной инстанции приняты по неполно исследованным обстоятельствам, имеющим существенное значение для правильного рассмотрения дела, недостаточно обоснованы, судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку в силу части 2 статьи 287 Кодекса арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в суде первой или апелляционной инстанций либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими, о том, какая норма материального права должна быть применена и какое решение, постановление должно быть принято при новом рассмотрении дела.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть указания кассационной инстанции, устранить допущенные нарушения, установить все фактические обстоятельства по делу, в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оценить достаточность и взаимную связь доказательств и доводов участвующих в деле лиц, в том числе доводов общества об отсутствии вины в совершении вмененного ему правонарушения (с учетом вступивших в законную силу судебных актов по делу N А32-3619/2021, в рамках которого рассматривались вопросы, аналогичные тем, которые исследуются в настоящем деле), и принять решение согласно требованиям статьи 170 Кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 01.12.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.02.2022 по делу N А32-20320/2021 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Судья

Т.Н. Драбо