Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30 мая 2022 г. N Ф08-3977/22 по делу N А63-2643/2021

г. Краснодар

30 мая 2022 г.

Дело N А63-2643/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 26 мая 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 30 мая 2022 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Драбо Т.Н., судей Анциферова В.А. и Епифанова В.Е., в отсутствие в судебном заседании заявителя - индивидуального предпринимателя Шари Ирины Викторовны (ИНН 261501372164, ОГРНИП 304264428800097), заинтересованного лица - администрации Новоалександровского городского округа Ставропольского края (ИНН 2615016231, ОГРН 1172651023643), надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Шари Ирины Викторовны на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 23.11.2021 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2022 по делу N А63-2643/2021, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Шари Ирина Викторовна (далее - предприниматель) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании не соответствующими законодательству Российской Федерации действий (бездействий) администрации Новоалександровского городского округа Ставропольского края (далее - администрация) и недействительным со дня принятия оспариваемого ненормативного правового акта - постановления администрации от 09.11.2020 N 1575 "Об утверждении Схемы размещения нестационарных торговых объектов" (далее - постановление N 1575) на территории Новоалександровского городского округа Ставропольского края в части исключения из схемы размещения нестационарных торговых объектов (далее - НТО) места размещения НТО по адресу: Ставропольский край, Новоалександровский район, город Новоалександровск, улица Карла Маркса, б/н (рядом с кинотеатром "МИР"), возложении на администрацию обязанности устранить допущенные нарушения прав и законных интересов предпринимателя путем включения в Схему размещения НТО на территории Новоалександровского городского округа Ставропольского края на 2020 - 2025 годы (далее - Схема N 1575) места размещения НТО по адресу: Ставропольский край, г. Новоалександровск, ул. КарлаМаркса, б/н (рядом с кинотеатром "МИР") (далее - спорное место) (уточненные требования, принятые судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением суда от 23.11.2021, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 24.02.2022, в удовлетворении заявления отказано. Судебные акты мотивированы тем, что спорное место размещения НТО мотивированно исключено из Схемы N 1575; предоставленное частью 6 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ) право на сохранение существующих мест размещения НТО при утверждении схемы, внесении в нее изменений, не является абсолютным и безусловным, не может расцениваться как предоставляющее возможность хозяйствующим субъектам, разместившим такой объект до утверждения схемы или внесения в нее изменений, эксплуатировать торговый объект в одном месте бессрочно, вне зависимости от интересов муниципального образования, жителей города, а также требований действующего законодательства.

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа обратился предприниматель с кассационной жалобой, просит решение суда и постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, суды не исследовали план застройки центральной площади городского округа и не установили необходимость исключения из Схемы N 1575 спорного места, где НТО предпринимателя размещался до 2015 года, не оценили Муниципальную программу благоустройства территории Новоалександровского городского округа и протокол заседания комиссии по защите прав потребителей от 16.09.2020 N 1. Администрация установила срок использования земельного участка до окончания действия утвержденной постановлением администрации от 01.02.2017 N 47 Схемы размещения НТО на территории муниципального образования город Новоалександровск Новоалександровского района Ставропольского края (далее - Схема N 47); без ссылок на конкретные нормы закона неправомерно расширила сферу усмотрения публичного органа, что привело к конфликту интересов и необоснованному ограничению предпринимательской деятельности предпринимателя. В материалы дела не представлены доказательства того, что администрация предложила альтернативные места расположения НТО для размещения НТО предпринимателя. Без решения вопроса об альтернативном размещении НТО предпринимателя недопустимо исключение из Схемы N 1575, так как возникает ограничение предпринимательской деятельности. В настоящее время земельный участок, на котором размещен НТО предпринимателя, имеет актуальный статус с разрешенным видом использования - под объекты общественно-делового значения. Действующим законодательством не предусмотрена возможность исключения мест размещения НТО из схемы, кроме случаев исключения НТО, размещенных с нарушением требований действующего законодательства. Утверждение схемы или внесение в нее изменений не является основанием для пересмотра мест размещения объектов, строительство (размещение) которых начато до утверждения схемы. Суды не учли, что Министерство экономического развития Ставропольского края уведомило предпринимателя о том, что в 2019 году земельный участок (спорное место) будет включен в перечень имущества для представления предпринимателю на льготных условиях, препятствия в использовании земельного участка для размещения НТО на указанном адресе отсутствуют. Право предпринимателя использовать НТО не зависит от заключения с ним договора аренды земельного участка. НТО предпринимателя размещен в установленном порядке до принятия решения об исключении из Схемы N 1575 спорного места. В Схему N 1575 подлежат включению все НТО, функционирующие не менее одного года по состоянию на 01.01.2015 на основании договоров аренды земельных участков и в соответствии с правовыми актами органов местного самоуправления.

В отзыве на кассационную жалобу администрация просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы и отзыва, считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, на основании постановления от 18.01.2012 N 20 администрация Новоалександровского муниципального района Ставропольского края (арендодатель) заключила с предпринимателем (арендатор) договор аренды от 18.01.2012 N 5 земельного участка с кадастровым номером 26:04:171021:36, площадью 20 кв. м, расположенного по адресу: Ставропольский край, Новоалександровский район, город Новоалександровск, улица Карла Маркса, б/н, для размещения НТО "по производству хлеба и мучных кондитерских изделий, тортов и пирожных недлительного хранения для осуществления розничной торговли мучными кондитерскими изделиями"; срок аренды земельного участка - 18 месяцев. Договор зарегистрирован в установленном законом порядке 16.03.2012 (номер регистрации 26-0-1-99/2001/2012-696).

24 января 2013 года заключено соглашение о внесении изменений в договор аренды от 18.01.2012 N 5, в соответствии с которым срок аренды установлен с 18.01.2012 по 31.12.2017.

Постановлением администрации от 01.02.2017 N 47 утверждена Схема N 47, в позиции 35 которой определено размещение НТО (вид объекта - торговый павильон) в городе Новоалександровске по улице Карла Маркса, б/н (рядом с кинотеатром "Мир") со специализацией "кондитерские изделия", площадью 20 кв. м; период размещения НТО установлен до 31.12.2017.

13 апреля 2017 года предприниматель обратился в администрацию Новоалександровского муниципального района Ставропольского края с заявлением о продлении срока действия договора аренды земельного участка от 18.01.2012 N 5.

Уведомлениями от 28.04.2017 N 1098, 25.10.2017 N 3141 предпринимателю отказано в предоставлении земельного участка с кадастровым номером 26:04:171021:36 со ссылкой на то, что предоставление земельного участка должно осуществляться на торгах, а также в связи с тем, что испрашиваемый участок лишь до 31.12.2017 входит в схему размещения НТО, утвержденную постановлением от 01.02.2017 N 47.

С 01.11.2017 в соответствии с пунктом 7 решения Совета депутатов Новоалександровского городского округа Ставропольского края от 22.09.2017 N 1/11 администрация приняла права арендодателя от администрации Новоалександровского муниципального района Ставропольского края по договору аренды от 18.01.2012 N 5 находящегося в государственной собственности земельного участка.

Постановлением администрации от 15.05.2018 N 728 утверждена схема размещения НТО на территории Новоалександровского городского округа Ставропольского края (далее - Схема N 728), признано утратившим силу постановление администрации муниципального образования города Новоалександровск Новоалександровского района Ставропольского края от 01.02.2017 N 47.

05 сентября 2018 года администрация направила предпринимателю уведомление N 3991 о прекращении арендных отношений, содержащее также требование об освобождении и возврате земельного участка. Данное уведомление вручено предпринимателю 11.09.2018.

В ответ на уведомление от 05.09.2018 N 3991, сославшись на добросовестное исполнение обязанностей по договору аренды земельного участка, а также на включение в Схему N 47 спорного места, предприниматель сообщил, что у администрации отсутствуют правовые основания для требования об освобождении земельного участка, поскольку предприниматель имеет право на заключение договора без проведения торгов.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 22.03.2018 по делу N А63-22098/2017, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.06.2018 и постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 24.09.2018, предпринимателю отказано в удовлетворении требований о признании незаконными действий администрации в части отказа предпринимателю в заключении без проведения торгов нового договора аренды земельного участка площадью 20 кв. м с кадастровым номером 26:04:171021:36, расположенного по адресу: Ставропольский край, Новоалександровский район, г. Новоалександровск, ул. Карла Маркса, б/н, для установки сборно-разборного павильона, признании предпринимателя обладающим правом на заключение без проведения торгов нового договора аренды земельного участка с кадастровым номером 26:04:171021:36 с собственником участка и возложении на администрацию обязанности заключить с предпринимателем без проведения торгов новый договор аренды земельного участка с кадастровым номером 26:04:171021:36, для установки сборно-разборного павильона.

27 июня 2019 года на основании заявления администрации Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю произведено погашение регистрационной записи от 16.03.2012 N 26-0-1-99/2001/2012-696 об обременении земельного участка договором аренды от 18.01.2012 N 5 в связи с окончанием срока его действия, о чем предпринимателю направлено уведомление N 26/999/001/2019-186952.

Полагая, что уведомление о погашении регистрационной записи от 16.03.2012 N 26-0-1-99/2001/2012-696 нарушает нормы действующего законодательства и принадлежащие предпринимателю права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, предприниматель обратился в арбитражный суд.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 25.11.2019 по делу N А63-15144/2019, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.02.2020, предпринимателю отказано в удовлетворении требований о признании незаконным уведомления от 27.06.2019 N 26/999/001/2019-186952 о погашении записи от 16.03.2012 N 26-0-1-99/2001/2012-696 о государственной регистрации договора аренды земельного участка с кадастровым номером 26:04:171021:36, расположенного по адресу: Ставропольский край, Новоалександровский район, г. Новоалександровск, ул. Карла Маркса, а также об обязании отменить решение о погашении записи от 16.03.2012 N 26-0-1-99/2001/2012-696 о государственной регистрации договора аренды земельного участка с кадастровым номером 26:04:171021:36, выраженное в уведомлении от 27.06.2019 N 26/999/001/2019-186952.

04 октября 2019 года предприниматель обратился в администрацию с заявлением о проведении торгов в форме открытого аукциона на право заключения договора аренды земельного участка с кадастровым номером 26:04:171021:36, расположенного по адресу: Ставропольский край, Новоалександровский район, город Новоалександровск, улица Карла Маркса, б/н, для установки сборно-разборного торгового павильона.

Письмом от 06.11.2019 N 4039 администрация сообщила предпринимателю следующее.

Согласно сведениям из Единого государственного реестра недвижимости в отношении земельного участка с кадастровым номером 26:04:171021:36, площадью 20 кв. м, расположенного по адресу: Ставропольский край, Новоалександровский район, город Новоалександровск, улица Карла Маркса, б/н, разрешенное использование "для установки сборно-разборного павильона", информация о правообладателе отсутствует. Согласно Схеме N 728 размещение НТО в городе Новоалександровске по улице Карла Маркса, б/н (рядом с кинотеатром "Мир") со специализацией "кондитерские изделия", площадью 20 кв. м утверждено на срок до 31.12.2017. В настоящее время в пределах земельного участка с кадастровым номером 26:04:171021:36 предпринимателем без документов размещен НТО по производству хлеба и мучных кондитерских изделий, тортов и пирожных недлительного хранения для осуществления розничной торговли мучными кондитерскими изделиями. Территориальным расположением земельного участка с кадастровым номером 26:04:171021:36 является центральная часть города Новоалександровска, имеющая социальное значение, где расположены кинотеатр "Мир", районный Дворец культуры, городская площадь, памятник В.И. Ленину. В соответствии с Правилами землепользования и застройки, утвержденными решением Думы муниципального образования город Новоалександровск Новоалександровского района Ставропольского края от 25.11.2016 N 45, земельный участок с кадастровым номером 26:04:171021:36 является территорией общего пользования - территорией, которой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары). В соответствии с пунктом 8 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок с кадастровым номером 26:04:171021:36, государственная собственность на который не разграничена, не может быть предметом аукциона.

Письмом от 28.09.2020 N 4039 администрация уведомила предпринимателя о том, что в соответствии с муниципальной программой "Об утверждении муниципальной программы "Формирование современной городской среды на территории Новоалександровского городского округа" на 2018 - 2022 годы" предусмотрено благоустройство территории Центральной площади города Новоалександровска, в связи с чем комиссией по защите прав потребителей и усилению контроля, предупреждению и пресечению правонарушений на потребительском рынке на территории Новоалександровского городского округа Ставропольского края от 16.09.2020 принято решение об исключении места на размещение НТО по адресу: город Новоалександровск, улица Ленина, б/н (рядом с кинотеатром "Мир") из Схемы размещения НТО на территории Новоалександровского городского округа Ставропольского края (протокол заседания от 16.09.2020 N 1). Предпринимателю указано на необходимость осуществления демонтажа НТО в срок до 31.01.2021. Дополнительно администрация предложила предпринимателю рассмотреть вопрос об альтернативном размещении НТО для осуществления предпринимательской деятельности.

Однако, как следует из пояснений представителя администрации и предпринимателя, данных в судебном заседании, предпринимателя не устроили предложенные администрацией варианты альтернативного размещении НТО.

Пунктом 6 статьи 36 Правил благоустройства Новоалександровского городского округа Ставропольского края, утвержденных решением совета депутатов Новоалександровского городского округа Ставропольского края от 13.11.2018 N 20/280 "Об утверждении Правил благоустройства территории Новоалександровского городского округа Ставропольского края", утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов отнесено к компетенции администрации Новоалександровского городского округа Ставропольского края.

Постановлением N 1575 утверждена Схема размещения НТО в виде адресного перечня; постановление администрации, которым утверждена схема, содержащая спорное место размещения НТО предпринимателя, признано утратившим силу. Постановление N 1575 вступило в законную силу, спорное место в Схему N 1575 не включено.

Полагая, что действия администрации по исключению спорного места из Схемы N 1575 противоречат действующему законодательству и нарушают права предпринимателя в сфере экономический деятельности, предприниматель обратился за судебной защитой в арбитражный суд.

Суды установили все фактические обстоятельства по делу, полно и всесторонне их исследовали, оценили представленные доказательства и доводы участвующих в деле лиц в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и мотивированно отказали предпринимателю в удовлетворении требований.

При этом суды исходили из того, что в силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частей 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно подпункту 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае, в том числе, размещения нестационарных торговых объектов.

На основании пункта 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Законом N 381-ФЗ.

Размещение НТО на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения НТО с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (часть 1 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

Схема размещения НТО разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

Схемой размещения НТО должно предусматриваться размещение не менее чем шестидесяти процентов нестационарных торговых объектов, используемых субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность, от общего количества нестационарных торговых объектов (часть 4 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

Утверждение схемы размещения НТО, а равно, как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения НТО, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы (часть 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

Согласно правовой позиции, выраженной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 N 225-О, осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер. Положение части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. Органы местного самоуправления не лишены возможности решать вопросы размещения нестационарных торговых объектов в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем, чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Оценив в совокупности представленные в материалы дела доказательства и доводы участвующих в деле лиц суды сделали обоснованный вывод о том, что спорное место размещения НТО предпринимателя мотивированно исключено из Схемы N 1575, подтверждено и вступившими в законную силу судебными актами по делам N А63-22098/2017, А63-15144/2019.

Как предусмотрено пунктом 3.1 Положения о порядке размещения и эксплуатации нестационарных торговых объектов, утвержденного постановлением администрации от 16.07.2020 N 917 "О размещении нестационарных торговых объектов на территории Новоалександровского городского округа Ставропольского края", размещение НТО на территории городского округа осуществляется в соответствии со схемой, с учетом требований санитарно-эпидемиологических правил и норм, строительных норм и правил, требований технических регламентов, требований нормативных правовых актов о безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, иных нормативных правовых и правовых актов Российской Федерации, Ставропольского края, Новоалександровского городского округа Ставропольского края.

Суды указали, что муниципальной программой "Об утверждении муниципальной программы "Формирование современной городской среды на территории Новоалександровского городского округа" на 2018 - 2022 годы"" предусмотрено благоустройство территории Центральной площади города Новоалександровска, в связи с чем комиссия по защите прав потребителей и усилению контроля, предупреждению и пресечению правонарушений на потребительском рынке на территории Новоалександровского городского округа Ставропольского края от 16.09.2020 приняла решение об исключении места для размещения нестационарного торгового объекта по адресу: город Новоалександровск, улица Ленина, б/н (рядом с кинотеатром "Мир") из схемы размещения НТО на территории Новоалександровского городского округа Ставропольского края.

Постановлением N 1575 утверждена новая схема размещения НТО на территории Новоалександровского городского округа Ставропольского края. В новую схему размещения НТО принадлежащий предпринимателю нестационарный торговый объект, расположенный по адресу: город Новоалександровск, ул. К. Маркса, б/н, не включен.

Поддержав позицию администрации, суды верно исходили из того, что исключение из схемы размещения нестационарных торговых объектов каких-либо торговых точек является правом органа местного самоуправления в рамках полномочий, предоставленных ему законодательством с учетом необходимости обеспечения соблюдения и поддержания санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования.

При этом суды отметили, что согласно уведомлению N 4039 от 28.09.2020 администрация выразила намерение рассмотреть вопрос об альтернативном размещении НТО предпринимателя, но предложенные администрацией варианты не устроили предпринимателя.

Отказав предпринимателю в удовлетворении исковых требований, суды правильно указали, что предоставленное частью 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ право на сохранение существующих мест размещения нестационарных торговых объектов при утверждении схемы, внесении в нее изменений, не является абсолютным и безусловным, не может расцениваться как предоставляющее возможность хозяйствующим субъектам, разместившим такой объект до утверждения схемы или внесения в нее изменений, эксплуатировать торговый объект в одном месте бессрочно, вне зависимости от интересов муниципального образования, жителей города, а также требований действующего законодательства.

Таким образом, принятые по делу судебные акты отвечают требованиям статей 15, 170, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и не подлежат отмене или изменению.

Доводы кассационной жалобы направлены на переоценку доказательств, которые суды оценили с соблюдением норм главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и в силу статей 286, 287 Кодекса подлежат отклонению.

Нормы права при рассмотрении дела применены правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

Основания для удовлетворения кассационной жалобы предпринимателя отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 23.11.2021 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2022 по делу N А63-2643/2021 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Т.Н. Драбо

Судьи

В.А. Анциферов В.Е. Епифанов