Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14 июня 2022 г. N Ф08-4418/22 по делу N А61-2037/2021

г. Краснодар

14 июня 2022 г.

Дело N А61-2037/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 07 июня 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 июня 2022 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Прокофьевой Т.В., судей Герасименко А.Н. и Черных Л.А., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Филипповой Е.Н., при участии в судебном заседании с использованием системы видео-конференц-связи с Арбитражным судом Республики Северная Осетия - Алания (судебное поручение исполняет судья Носенко М.С. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Псхациевым Т.В.) от заявителя - Комитет по транспорту и дорожной инфраструктуре Республики Северная Осетия-Алания (ИНН 1513063939, ОГРН 117153000735) - Туаева А.Ю. (доверенность от 11.01.2022), от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Северная Осетия-Алания (ИНН 1501004390, ОГРН 1021500584148) - Бедиховой М.Э. (доверенность от 17.03.2022), от третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора: ООО "Ротор" - Гегуевой Т.О. (доверенность от 03.09.2021), Чернышева М.А. (доверенность от 21.03.2022), ООО "Благовест" - Келехсаевой А.Ш. (доверенность от 20.05.2022), Сугаровой Б.Т. (доверенность от 20.05.2022), Савлохова Э.К. (доверенность от 10.01.2022), директора Савлоховой С.З., ООО "Омега" - генерального директора Камболова М.М., в отсутствие ООО "Алрус", надлежаще извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационные жалобы Комитета по транспорту и дорожной инфраструктуре Республики Северная Осетия-Алания, общества с ограниченной ответственностью "Благовест" и общества с ограниченной ответственностью "Ротор" на решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия-Алания от 09.12.2021 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.03.2022 по делу N А61-2037/2021, установил следующее.

Министерство промышленности и транспорта Республик Северная Осетия-Алания (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Северная Осетия-Алания с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Северная Осетия-Алания (далее - управление) о признании недействительным предупреждения от 31.05.2021 N 2771 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: ООО "Ротор", ООО "Благовест", ООО "Алрус", ООО "Омега".

Решением суда от 09.12.2021, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 28.03.2022, в удовлетворении заявления министерства отказано.

Определением от 17.02.2022 суд апелляционной инстанции произвел процессуальную замену министерства на Комитет по транспорту и дорожной инфраструктуре Республики Северная Осетия-Алания (далее - комитет).

Судебные акты мотивированы наличием правовых оснований для выдачи министерству оспариваемого предупреждения.

В кассационных жалобах комитет, ООО "Благовест" и ООО "Ротор" просили судебные акты по делу отменить, принять новый судебный акт.

В отзыве на кассационную жалобу управление считает обжалуемые судебные акты законными и обоснованными и просит кассационные жалобы оставить без удовлетворения.

В судебном заседании представители комитета, ООО "Ротор" и ООО "Благовест" поддержали доводы, изложенные в кассационных жалобах.

Представители управления и ООО "Омега" просили судебные акты по делу оставить без изменения, а кассационные жалобы - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, доводы кассационных жалоб, отзывы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалобы не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, ООО "Омега" обратилось с письменным заявлением в министерство о предоставлении информации о сроках, порядке и условиях проведения открытого конкурса с целью участия ООО "Омега" в конкурентных закупках для заключения договора на осуществление регулярных пассажирских перевозок в отношении муниципальных маршрутов в пределах города Владикавказ (с указанием номеров маршрутов), если открытые конкурсы запланированы и назначены; сообщить о причинах непроведения открытых конкурсов; сообщить о наличии ограничений для участия общества в открытых конкурсах; о предоставлении информации о правомочии ООО "Алрус", ООО "Благовест", ООО "Ротор", ООО "Барс" участвовать в открытых конкурсах; предоставить информацию о подаче в министерство указанными выше обществами в отношении муниципальных маршрутов о продлении им срока действия раннее выданных свидетельств без проведения открытых конкурсов на право получения свидетельств об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок; сообщить о результатах рассмотрения заявлений о продлении срока действия раннее выданных свидетельств, в случае их подачи.

Ответным письмом от 12.05.2021 N 390 министерство сообщило ООО "Омега", что порядок выдачи, переоформления, прекращения и приостановления действия свидетельств об осуществлении перевозок регламентируется Федеральным законом от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ). В случае отсутствия обстоятельств, установленных пунктами 1, 2, 3, 7 части 1 статьи 29 либо пунктом 4 части 2 статьи 19 4 Закона N 220-ФЗ, министерство на основании части 5 статьи 19 Закона N 220-ФЗ при наличии соответствующих заявлений обязано продлить срок действия свидетельств об осуществлении перевозок, выданных юридическим лицам, осуществляющим в настоящее время перевозки по запрашиваемым маршрутам. Также сообщено, что министерство принимает заявки на участие в конкурсе на право осуществления перевозок по иным муниципальным маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом по нерегулируемым тарифам.

Несогласие ООО "Омега" с ответом министерства послужило основанием для его обращения в управление с жалобой. По мнению ООО "Омега", министерство создает конкурентные преимущества для ООО "Алрус", ООО "Благовест", ООО "Ротор", ООО "Барс".

Усмотрев в действиях министерства признаки нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), управлением выдало министерству предупреждение от 31.05.2021 N 2771, согласно которому в срок до 16.06.2021 ему необходимо предпринять следующие меры: осуществлять контроль за соответствием перевозчиков ООО "Алрус", ООО "Благовест", ООО "Ротор" требованиям, предъявляемым к участникам открытого конкурса на право получения свидетельств об осуществлении перевозок, установленных частью 1 статьи 23 Закона N 220-ФЗ; создавать равные условия для действующих участников товарного рынка по осуществлению регулярных пассажирских перевозок по запрашиваемым маршрутам и потенциальных участников (перевозчиков) - претендентов на получение свидетельств об осуществлении перевозок.

Не согласившись с предупреждением от 31.05.2021 N 2771, министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании предупреждения недействительным и его отмене.

Согласно положениям части 1 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Предупреждение выдается в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона N 135-ФЗ (часть 2 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ).

В силу части 4 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ предупреждение должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Пунктом 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, разъяснено, что судебный контроль при обжаловании предупреждения, являющегося ненормативным правовым актом, как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Учитывая изложенное, при проверке законности предупреждения в судебном порядке подлежит выявлению обстоятельство его соответствия требованиям статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ, равно как выяснение того, что предписанные к совершению действия, будучи реально исполнимыми в установленные сроки, действительно направлены на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения.

Как подтверждается материалами дела и установлено судами, спорное предупреждение от 31.05.2021 N 2771 вынесено управлением в связи с выявлением признаков, указывавших на нарушение министерством положений пункта 8 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, а именно, создание конкурентных преимуществ ООО "Алрус", ООО "Благовест", ООО "Ротор", ООО "Барс" в сфере организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом.

В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе путем создания дискриминационных условий.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), регулируются Законом N 220-ФЗ, основные положения которого вступили в законную силу с 15.01.2016 (по истечении 180 дней со дня официального опубликования).

Порядок выдачи свидетельств об осуществлении перевозок регламентируется положениями статьи 19 Закона N 220-ФЗ.

В соответствии с частью 2 статьи 19 Закона N 220-ФЗ свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок и карты соответствующего маршрута выдаются по результатам открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок (далее - открытый конкурс) при наличии хотя бы одного из перечисленных в данной статье обстоятельств.

Предметом открытого конкурса является право на получение свидетельств об осуществлении перевозок по одному или нескольким муниципальным маршрутам регулярных перевозок, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок или смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок (часть 1 статьи 21 Закона N 220-ФЗ).

Частью 1 статьи 23 Закона N 220-ФЗ установлены требования к участникам открытого конкурса, в том числе: непроведение ликвидации участника открытого конкурса - юридического лица и отсутствие решения арбитражного суда о признании банкротом участника открытого конкурса - юридического лица или индивидуального предпринимателя и об открытии конкурсного производства (пункт 3); отсутствие у участника конкурса задолженности по обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации за последний завершенный отчетный период (пункт 4).

В соответствии с частью 1 статьи 29 Закона N 220-ФЗ уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, прекращают действие данного свидетельства, в том числе при окончании срока действия данного свидетельства.

Анализ указанных норм Закона свидетельствует о том, что свидетельство подтверждает право перевозчика на осуществление регулярных перевозок пассажиров и оно может быть выдано по результатам открытого конкурса. Окончание срока действия свидетельства является основанием для прекращения его действия. Закон N 220-ФЗ допускает продление действия свидетельства, но в том же порядке, который установлен для выдачи свидетельства по результатам открытого конкурса. Продление действия свидетельства возможно при соответствии претендента требованиям, поименованным в части 1 статьи 23 Закона N 220-ФЗ.

Вместе с тем, как видно из материалов дела, на момент продления срока действия свидетельства ООО "Благовест", ООО "Ротор" и ООО "Алрус" имели задолженность по обязательным платежам. В отношении ООО "Барс" в ЕГРЮЛ по состоянию на 24.02.2021 внесена запись о принятии решения о предстоящем исключении недействующего юридического лица из ЕГРЮЛ. По состоянию на 10.06.2021 в отношении ООО "Барс" внесена запись в ЕГРЮЛ о прекращении юридического лица как недействующего.

Как правильно указали судебные инстанции, при решении вопроса о продлении срока действия свидетельства уполномоченный орган должен исходить не только из отсутствия обстоятельств, предусмотренных пунктом 1, 2, 3 или 7 части 1 статьи 29 либо пунктом 4 части 2 статьи 19 Закона N 220-ФЗ, но и из соответствия перевозчика требованиям, предъявляемым к участнику открытого конкурса.

При таких обстоятельствах суды сделали правильный вывод, что министерством нарушены положения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, а именно, созданы условия, создающие необоснованные преимущества одним хозяйствующим субъектам (ООО "Благовест", ООО "Ротор", ООО "Алрус") осуществлять перевозки и предоставление таким субъектам, при наличии признаков несоответствия требованиям части 1 статьи 23 Закона N 220-ФЗ для перевозчиков, возможности продолжить перевозки, а также иметь возможность продлевать действия свидетельства.

Суды указали, что в рассматриваемом случае, продлевая свидетельства об осуществлении перевозок ООО "Благовест", ООО "Ротор", ООО "Алрус", министерство допустило указанные организации на конкурентный рынок пассажирских перевозок, минуя обязательный конкурсный отбор, предоставив им необоснованные преимущества и тем самым лишило возможности иных перевозчиков, соответствующих требованиям статьи 23 Закона N 220-ФЗ, претендовать на участие в открытом конкурсе.

Выдача перевозчикам свидетельств без проведения конкурентных процедур создает для данных субъектов преимущественные условия в получении прав на осуществление деятельности и препятствует доступу к муниципальному ресурсу неопределенного круга лиц, которые также могут иметь намерение приобрести данные права. В свою очередь, соблюдение порядка предоставления права на осуществление пассажирских перевозок по маршрутам позволило бы обеспечить равный доступ к праву на муниципальные перевозки всех заинтересованных лиц.

Рассматриваемые действия в любом случаи могли привести к недопущению, ограничению конкуренции потенциальных участников, которые могли бы претендовать на право осуществления деятельности на данном товарном рынке.

Учитывая изложенное, суды согласились с позицией управления, что действия министерства, выраженные в ответе от 12.05.2021 N 390 на запрос ООО "Омега", о возможности продления срока действия свидетельств и карт маршрутов перевозчикам ООО "Благовест", ООО "Ротор", ООО "Алрус", содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, а именно ответ (заключение) министерства о продлении срока действия свидетельства без проведения открытого конкурса, при наличии оснований для прекращения действия свидетельства, без учета соответствия перевозчиков требованиям к участникам открытого конкурса, что в конечном итоге привело к созданию преимущественных условий деятельности хозяйствующим субъектам ООО "Ротор", ООО "Благовест", ООО "Алрус" и препятствованию осуществления предпринимательской деятельности хозяйствующим субъектам - перевозчикам, осуществляющим деятельность на рынке организации регулярных пассажирских перевозок. Вместе с тем, как правильно указали судебные инстанции, продление срока действия свидетельства в таких условиях без проведения открытого конкурса ограничивает хозяйствующим субъектам доступ на соответствующий рынок, создает для неопределенного круга перевозчиков необоснованные препятствия в осуществлении деятельности.

Аналогичная позиция поддержана в определении Верховного Суда Российской Федерации от 29.06.2020 N 301-ЭС20-9673.

С учетом изложенного судебные инстанции согласились с позицией управления, об ограничении министерством конкуренции и создании необоснованных преимуществ одним из хозяйствующих субъектов (в данном случае - ООО "Благовест", ООО "Ротор", ООО "Алрус"), в связи с чем признали правомерной выдачу министерству оспариваемого предупреждения.

Суды указали, что оспариваемое предупреждение в полной мере отвечает требованиям статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ и не нарушает права и законные интересы министерства (комитета) в сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Вопреки доводам подателей кассационных жалоб, указанные в оспариваемом предупреждении действия, предлагаемые для совершения, отвечают критериям исполнимости, определенности, разумности в части установления срока исполнения.

Таким образом, судебные инстанции, всесторонне исследовав и оценив по правилам главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательства, имеющиеся в материалах дела, рассмотрев все обстоятельства, положенные управлением в обоснование оспариваемого предупреждения о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, мотивированно и обоснованно отказали в удовлетворении заявленных министерством требований, признав предупреждение управления соответствующим Закону N 135-ФЗ и не нарушающим права и интересы заявителя.

Доводы подателей кассационных жалоб сводятся к несогласию с выводами судов, что не может рассматриваться в качестве оснований для отмены судебных актов.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами полно и всесторонне, исследованы все имеющиеся в деле доказательства, нормы материального права применены соответственно установленным обстоятельствам, отсутствуют нарушения норм процессуального права, в том числе влекущие согласно части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловную отмену судебных актов, поэтому у суда кассационной инстанции отсутствуют правовые основания для отмены или изменения судебных актов и удовлетворения кассационных жалоб.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия-Алания от 09.12.2021 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.03.2022 по делу N А61-2037/2021 оставить без изменения, а кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.В. Прокофьева

Судьи

А.Н. Герасименко Л.А. Черных