Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 8 июля 2022 г. N Ф08-6059/22 по делу N А32-55316/2021

г. Краснодар

08 июля 2022 г.

Дело N А32-55316/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 07 июля 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 08 июля 2022 года.

Судья Арбитражного суда Северо-Кавказского округа Черных Л.А.,

при участии в судебном заседании от заявителя - Министерства гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края (ИНН 2308076951 ОГРН 1022301228630) - Близнюка И.Ф. (доверенность от 10.01.2022),

от заинтересованного лица - Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края (ИНН 2308076951 ОГРН 1022301228630) - Суржиковой Т.В. (доверенность от 21.11.2021),

рассмотрев кассационные жалобы Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2022 и Министерства гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 02.03.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2022 по делу N А32-55316/2021,

установил следующее.

Министерство гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением об оспаривании постановления Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края (далее - департамент) от 22.11.2021 N 21-031/ЮЛ/4 о привлечении к ответственности в виде взыскания 3 802 рублей 60 копеек штрафа по статье 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) за нецелевое использование бюджетных средств.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, в удовлетворении требований отказано по мотивам наличия в действиях министерства состава правонарушения, соблюдения срока и процедуры привлечения к ответственности, отсутствия оснований для отмены наказания или замены его на предупреждение.

Постановлением суда апелляционной инстанции постановление также признано не подлежащим исполнению в связи с привлечением ранее к ответственности за совершение тех же действий должностного лица министерства Гордецкого Я.И.

В кассационной жалобе министерство просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и удовлетворить требования. Указывает, что Гордецкий Я.И. должностной статус не менял, работал на основании служебного контракта от 20.02.2018 N 5-р первым заместителем министра, обязанности министра лишь исполнял, и всего четыре месяца, поэтому Глава администрации (Губернатор) Краснодарского края не являлся его нанимателем. Фактически премия, нецелевое использование которой вменено департаментом, назначена должностному лицу как первому заместителю министра, что не является нарушением. Департамент допустил нарушения при привлечении к ответственности министерства. Спорные расходы отвечали поставленным целям и задачам, использовались по целевому назначению в составе заработной платы. Кроме того, в ходе мероприятий в рамках одной проверки департамент выявил и иные правонарушения, вынес постановления о привлечении к ответственности по статье 15.14 Кодекса, которые частично исполнены министерством и его должностными лицами, однако все вмененные в настоящем деле и других постановлениях действия охватываются признаками одного, а не многих нарушений. Вмененное министерству правонарушение являлось одним.

В отзыве на жалобу министерства департамент просит оставить судебные акты в обжалуемой им части и заявленным основаниям оставить без изменения, а кассационную жалобу министерства - без удовлетворения.

В кассационной жалобе департамент просит исключить из постановления суда апелляционной инстанции вывод о признании не подлежащим применению постановления от 22.11.2021 N 21-031/ЮЛ/4. Указывает, что выводы суда апелляционной инстанции не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, основаны на применении закона, не подлежащего применению.

В отзыве на жалобу министерство просит оставить постановление апелляционной инстанции в обжалуемой департаментом части без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения. Ссылается на оплату должностным лицом Гордецким Я.И. взысканного департаментом за совершение того же правонарушения штрафа.

В судебном заседании представители участвующих в деле лиц поддержали доводы и возражения, изложенные в кассационных жалобах и отзывах на них.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей участвующих в деле лиц, считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что на основании приказа от 09.07.2021 N 81 департамент проверку расходования министерством средств краевого бюджета на реализацию мероприятий государственной программы Краснодарского края "Обеспечение безопасности населения", в том числе расходов на обеспечение выполнения функций и их отражения в бюджетном учете и отчетности, расходов на реализацию национальных (региональных) проектов. Проверкой выявлено нецелевое использование средств краевого бюджета, выразившегося в выплате премии исполняющему обязанности руководителя министерства Городецкому Я.И. (далее - и.о. министра) премии по результатам его работы. Исполняющий обязанности министра издал и пописал приказ от 27.12.2019 N 136-л о выплате премии за выполнение особо важных и сложных заданий государственным гражданским служащим Краснодарского края в министерстве по итогам работы за 2019 года, в приложении к которому указал и собственную премию.

Департамент счел выплаченную Городецкому Я.И. премию в размере 76 051 рубля 94 копеек (57 385 рублей 05 копеек премии (платежное поручение от 31.12.2019 N 303628); 8 575 рублей НДФЛ (платежное поручение от 31.12.2019 N 303629); 6 596 рублей 01 копейка страховых взносов на обязательное пенсионное страхование (платежное поручение от 31.12.2019 N 303624); 3 363 рубля 96 копеек страховых взносов на обязательное медицинское страхование (платежное поручение от 31.12.2019 N 303625); 131 рубль 92 копейки страховых взносов на случай временной нетрудоспособности (платежное поручение от 31.12.2019 N 303627) израсходованными не по целевому назначению, поскольку его нанимателем как государственного служащего, временно исполняющего обязанности министра гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края, является Глава администрации (Губернатор) Краснодарского края (далее - губернатор), который такое распоряжение не издавал.

Департамент составил протокол об административном правонарушении в отношении министерства от 28.10.2021 N 21-031/ЮЛ/4, 22.11.2021 вынес постановление N 21-031/ЮЛ/4 о привлечении министерства к ответственности в виде взыскания 3 802 рублей 60 копеек штрафа по статье 15.14 Кодекса, которое министерство обжаловало в арбитражный суд.

Судебные инстанции согласились с выводами департамента о наличии в действиях министерства признаков вмененного ему нарушения, исходя из отсутствия у и.о. министра как должностного лица, решение о премировании которого принимает являющийся по отношению к нему работодателем губернатор, права на получение премии по итогам работы. Поскольку премия выплачена и.о. министра в отсутствие правовых оснований, в таких действиях министерства имеются признаки нецелевого использования бюджетных средств.

Статья 15.14 Кодекса устанавливает ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств (статья 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс)).

Часть 1 статьи 30 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон N 79-ФЗ) указывает, что представитель нанимателя вправе осуществить временный перевод гражданского служащего на вакантную должность в том же государственном органе в связи со служебной необходимостью.

Статья 10 Закона N 79-ФЗ определяет, что нанимателем государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации является соответствующий субъект Российской Федерации. Представитель нанимателя - это в том числе лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанного лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 1 закона N 79-ФЗ). Временное замещение должностей закрепляется актом нанимателя, в данном случае - распоряжением главы администрации (губернатора) Краснодарского края.

Распоряжением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 19.08.2019 N 125-р "О временном исполнении обязанностей министра гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края" на Городецкого Я.И. (первого заместителя министра гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края) временно возложены обязанности министра гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края (далее - Распоряжение N 125-р).

Суд указал, что нанимателем в отношении государственного служащего, временно исполняющего обязанности министра гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края, является глава администрации (губернатор) Краснодарского края.

Исполняющий обязанности руководителя работник премируется на условиях и в размерах, установленных по должности замещаемого им работника (статья 72.2 Трудового кодекса Российской Федерации, абзац 5 пункта 1 разъяснения Госкомтруда СССР N 30, ВЦСПС N 39 от 29.12.1965 с изменениями от 11.03.2003 "О порядке оплаты временного заместительства").

Решение о выплате премии сотрудникам министерства принимается министром и оформляется приказом министерства (пункт 3.10 положения, утвержденного Приказом министерства от 25.12.2017 N 248 "Об утверждении Положения о порядке выплаты государственным гражданским служащим Краснодарского края в министерстве гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия государственной гражданской службы, премий, в том числе за выполнение особо важных и сложных заданий, единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальной помощи, единовременного поощрения за безупречную и эффективную гражданскую службу" (далее - Приказ N 248)).

Решение о выплате премии лицам, замещающим государственные должности, оформляется распоряжением главы администрации (губернатора) Краснодарского края. Проект указанного распоряжения готовится управлением делами администрации Краснодарского края (пункт 2.7 положения, утвержденного Постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 19.12.2016 N 1050 "О ежемесячных и иных дополнительных выплатах лицам, замещающим государственные должности Краснодарского края и должности государственной гражданской службы Краснодарского края в администрации Краснодарского края, а также руководителям органов исполнительной власти Краснодарского края" (далее - Постановление N 1050).

Исходя из перечисленных обстоятельств суд сделал вывод о том, что Городецкий Я.И. как и.о. министра в порядке пункта 3.10 Приказа N 248 принял решение о выплате премии работникам министерства, но в нарушение пункта 3.9 Постановления N 1050 включил собственную премию в указанный перечень, что является полномочием главы администрации (губернатора) Краснодарского края. Документ о премировании Городецкого Я.И. за выполнение особо важных и сложных заданий по итогам 2019 года в виде распоряжения главы администрации (губернатора) Краснодарского края не издавался.

Суд отклонил довод об отсутствии контракта с Городецким Я.И. как с и.о. министра или дополнительных соглашений к имеющемуся контракту, ссылаясь на распоряжение главы администрации (губернатора) Краснодарского края.

При этом суд дал неполную оценку аргументам министерства об одновременном исполнении и.о. министра обязанностей как руководителя министерства только 4 месяца из 12 месяцев всего календарного года, неполучении им какой-либо премии от губернатора по результатам работы, выплате спорных денежных средств из фонда заработной платы, рассчитанного в том числе с учетом выплат заместителю министра, ограничении принятым департаментов подходом трудовых прав и.о. министра как постоянно занимающего и выполняющего обязанности заместителя министерства.

Эти аргументы нуждаются в проверке как возможно мОгущие иметь правовое значение для правильного рассмотрения применительно к конкретным фактическим обстоятельствам исполнения и.о. министра своих обязанностей как руководителя, так и заместителя руководителя министерства в смысле, определенном правовыми подходами, сформированными Верховным Судом Российской Федерации, исходя из которых при проверке наличия в действиях виновных лиц признаков нецелевого использования бюджетных средств судам следует в числе других обстоятельств устанавливать такие обстоятельства, как:

наличие доказательств превышения выплатами премий сотрудникам учреждения нормативов расходов бюджетных средств, нерезультативного их использования, не в соответствии с их размером и целевым назначением (пункт 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Бюджетный кодекс);

структура спорных выплат, основания премирования и наличие (отсутствие) их связи с выполнением государственных функций, что может свидетельствовать о нецелевом характере использования бюджетных средств;

входит ли спорная сумма премий в систему оплаты труда, и связана ли ее выплата с выполнением государственных функций для проверки наличия оснований по каждому конкретному основанию выплаты;

производилась ли выплата премии за индивидуальные или коллективные результаты работы, входила ли она в фонд заработной платы и выплат социального характера, куда включаются начисленные учреждением суммы оплаты труда в денежной и натуральной формах за отработанное и неотработанное время, стимулирующие доплаты и надбавки, компенсационные выплаты, связанные с режимом работы и условиями труда, премии и единовременные поощрительные выплаты, а также выплаты на питание, жилье, топливо, носящие регулярный характер; являлись ли премирование текущим (по результатам производственно-финансовой деятельности учреждения за отчетный период после рассмотрения итогов его работы и выполнения основных показателей (определение от 27.07.2007 N 18-В07-45);

содержание работником выполняемых функций, основания выплаты премий (отдельно по каждой выплате), наличие (отсутствие) связи стимулирующих выплат с выполнением трудовых обязанностей, степень участия премируемого работника в выполнении достижения поставленных задач;

обладали ли спорные выплаты признаками стимулирующих по своему характеру и порядку выплат, зависели ли от эффективности выполнения работником трудовой функции в течение определенного периода, соответствовали ли они признакам премии по итогам работы за определенный период, достигались (улучшались) ли в этот период плановые показатели, что свидетельствует о достижении наилучшего результата использования бюджетных средств, направленных на обеспечение деятельности учреждения (определение от 02.04.2020 N 303-ЭС20-631); направлены ли они на достижение целей деятельности учреждения, в том числе при выполнении публично-правовых обязанностей (определение от 24.08.2016 N 305-АД16-8562);

регулировались ли, и в каком акте количественные и качественные показатели работы и критериев оценки результатов труда отдельных работников, имеется ли связь данного обстоятельства с целевым использованием бюджетных средств при выплате премии; выполнены ли работником возложенные на него количественные и качественные показатели выполнения работы годовому отчету о результатах выполнения государственного задания (определение от 21.01.2021 N 304-ЭС20-21776);

установлено ли превышение расходов сверх установленного фонда оплаты труда, в том числе в части размеров стимулирующих выплат, предусмотренных планом финансово-хозяйственной деятельности (определения от 11.04.2018 N 304-КГ18-3011, 27.07.2007 N 18-В07-45, 10.01.2022 N 302-ЭС21-25849); превышала ли сумма премиальных выплат должностному лицу допустимый размер премирования, не являлась ли фактически исполнением обязательных указаний главного распорядителя бюджетных средств о распределении денежных средств в пределах выделенных из бюджета лимитов для фонда лимитов оплаты труда (определение 10.01.2022 N 302-ЭС21-25849);

действовало ли при выплате премии министерство с превышением лимитов денежных средств, выделенных на оплату труда, а также с нарушением порядка расходования бюджетных средств, установленного законодательством в области применения бюджетной классификации расходов (определение от 13.02.2017 N 307-КГ16-21431);

зависела ли спорная выплата с фактом совмещения профессии (должности), расширении зон обслуживания, увеличении объема работы или исполнении обязанностей временно отсутствующего работника без освобождения от работы, определенной трудовым договором, не обладала ли признаками доплаты за такое совмещение должностей. Размеры доплат за совмещение профессий (должностей) или исполнение обязанностей временно отсутствующего работника устанавливаются по соглашению сторон трудового договора (определение от 13.02.2017 N 307-КГ16-21431);

временное исполнение обязанностей по должности отсутствующего работника возлагается на другого работника приказом (распоряжением) по учреждению, замещающему работнику выплачивается разница между его фактическим окладом (должностным, персональным) и должностным окладом замещаемого работника (без персональной надбавки); должностные обязанности заместителя руководителя, требование к знаниям и квалификации определяются по должности руководителя; в силу занимаемой должности штатный заместитель без какой-либо доплаты осуществляет функции руководителя в его отсутствие, исходя из квалификационных требований по должности, включающих такое заместительство в качестве основной трудовой функции; в должностные обязанности заместителя включена функция по замещению руководителя в случае его отсутствия и тарификация должности замещающего работника производится с учетом именно таких должностных обязанностей этого работника; оплата труда по фактически выполняемой работе при временном переводе на другую работу должна производиться за весь период такого перевода; работник имеет право на в полном объеме выплату заработной платы в соответствии со своей квалификацией, сложностью труда, количеством и качеством выполненной работы; сложность труда и количество выполняемой штатным заместителем отсутствующего работника (при отсутствии должности заместителя) намного выше, нежели в период, когда он выполняет работу при работающем руководителе;

содержатся ли исключения относительно применения такого подхода к работникам учреждения, финансируемого из бюджета субъекта же, какой порядок и условия применения доплат установлен органам государственной власти субъекта Российской Федерации, суд не выяснил (определение от 11.03.2003 N КАС03-25).

Суд апелляционной инстанции, признавая не подлежащим исполнению постановление, правомерно исходил из наличия у министерства права не исполнять обжалуемое им постановление департамента из-за внесения изменений в законодательство, улучшающее положение организации.

Само по себе применение судебной коллегией правового подхода о необходимости признания не подлежащим исполнению в случае уплаты одним из субъектов ответственности постановления о взыскании административного штрафа, взысканного за совершение ими одного и того же правонарушения, правил, определенных Федеральным законом от 26.03.2022 N 70-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" с 06.04.2022, вопреки доводам жалобы департамента, является правомерным.

Так, в определении Верховного Суда Российской Федерации от 17.05.2022 N 305-ЭС22-6067 отражено, что юридическое лицо не лишено возможности на основании части 2 статьи 1.7, части 2 статьи 31.7, статьи 31.8 Кодекса, с учетом разъяснений, изложенных в пункте 33.2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", пункта 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2012 N 37 "О некоторых вопросах, возникающих при устранении ответственности за совершение публично-правового правонарушения" обратиться в орган, вынесший постановление о привлечении к административной ответственности, с заявлением о прекращении исполнения оспариваемого постановления полностью или в части при наличии к этому соответствующих оснований. Сходный подход изложен в пункте 44 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2018), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018 (в редакции от 26.12.2018).

Судебная коллегия указала, что участвующие в деле лица не оспаривают факт уплаты и.о. министра как должностным лицом штрафа за совершение им как должностным лицом того же правонарушения. Однако, такие доказательства в материалах дела отсутствуют, а департамент в кассационной жалобе приводит и в судебном заседании кассационной инстанции повторил аргументы об уплате должностным лицом министерства штрафа за совершение вмененного министерству нарушения после вынесения судом апелляционной инстанции штрафа.

Это обстоятельство требует дополнительной проверки. Поскольку кассационная инстанция не вправе считать установленными обстоятельства, которые не устанавливались судом первой и апелляционной инстанций, обжалуемый департаментом судебный акт в части признания его постановления не подлежащим исполнению подлежит отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение для проверки вопроса об уплате и периоде уплаты должностным лицом министерства взысканного с него за совершение того же нарушения штрафа.

Кроме того, подлежат проверке и доводы министерства об одновременном принятии департаментом за одни и те же деяния министерства и его должностного лица 12-ти постановлений по тем же фактам нецелевого расходования (исходя из каждой конкретной хозяйственной операции).

При новом рассмотрении суду следует обсудить вопрос о необходимости: изучения всех принятых департаментом по сходным фактам нецелевого использования бюджетных средств; проверке обстоятельств совершения вмененных в них деяний, соответствующих доказательств и субъектов ответственности, имеют ли они сходные (аналогичные, тождественные) основания привлечения к ответственности, получены ли по результатам одной или разных проверок; решения вопроса о множественном (или длящемся) характере совершенных правонарушений; проверке, какие из постановлений исполнены на стадии судебного рассмотрения дела, и какими субъектами ответственности (должностным лицом или министерством).

Поскольку приводимые министерством доводы о многократном привлечении к ответственности за совершение одного длящегося правонарушения как должностного лица, так и министерства, а также аргументы департамента об уплате субъектами ответственности за совершение тех же правонарушений после вынесения постановления апелляционной инстанции, имеют существенное значение для решения вопроса о наличии (отсутствии) в действиях министерства состава правонарушения по всем постановлением департамента, обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение для проверки этих обстоятельств в суд первой инстанции для устранения названных недостатков.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 02.03.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2022 по делу N А32-55316/2021 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Судья

Л.А. Черных