Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 декабря 2022 г. N 15АП-20872/22 по делу N А32-55316/2021

город Ростов-на-Дону

15 декабря 2022 г.

дело N А32-55316/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 13 декабря 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 декабря 2022 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ефимовой О.Ю.,

судей Пименова С.В., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Каменцевой Ю.В.,

при участии:

от департамента посредством информационной системы "Картотека арбитражных дел" в режиме веб-конференции: Суржиковой Т.В. по доверенности от 18.08.2022,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 07.11.2022 по делу N А32-55316/2021

по заявлению министерства гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края

к департаменту финансово-бюджетного надзора Краснодарского края

об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

министерство гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к департаменту финансово-бюджетного надзора Краснодарского края (далее - ответчик, департамент) об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности от 22.11.2021 N 21-031/ЮЛ/4 по статье 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) с назначением штрафа в размере 3 802,60 руб.

Решением суда от 02.03.2022, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 22.04.2022, удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 08.07.2022 судебные акты по делу отменены. Дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Суд кассационной инстанции указал, что суд дал неполную оценку аргументам министерства об одновременном исполнении и.о. министра обязанностей как руководителя министерства только 4 месяца из 12 месяцев всего календарного года, неполучении им какой-либо премии от губернатора по результатам работы, выплате спорных денежных средств из фонда заработной платы, рассчитанного, в том числе с учетом выплат заместителю министра, ограничении принятым департаментов подходом трудовых прав и.о. министра как постоянно занимающего и выполняющего обязанности заместителя министерства. Судебная коллегия указала, что участвующие в деле лица не оспаривают факт уплаты и.о. министра как должностным лицом штрафа за совершение им как должностным лицом того же правонарушения. Однако, такие доказательства в материалах дела отсутствуют, а департамент в кассационной жалобе приводит и в судебном заседании кассационной инстанции повторил аргументы об уплате должностным лицом министерства штрафа за совершение вмененного министерству нарушения после вынесения судом апелляционной инстанции штрафа. Это обстоятельство требует дополнительной проверки. Подлежат проверке доводы министерства об одновременном принятии департаментом за одни и те же деяния министерства и его должностного лица 12-ти постановлений по тем же фактам нецелевого расходования (исходя из каждой конкретной хозяйственной операции).

Принятым по результатам нового рассмотрения решением от 07.11.2022 суд признал незаконным и отменил постановление департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края от 22.11.2021 N 21-031/ЮЛ/4.

Не согласившись с принятым судебным актом, департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края обжаловал решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), и просил решение суда отменить.

В обоснование апелляционной жалобы департамент ссылается на то, что представитель нанимателя вправе осуществить временный перевод гражданского служащего на вакантную должность в том же государственном органе в связи со служебной необходимостью. С должностным регламентом министра Городецкий Я.И. ознакомлен 19.08.2019. Статьей 73 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ " О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон N 79-ФЗ) предусмотрено субсидиарное применение норм трудового законодательства к отношениям, связанным с гражданской службой. Материалами дела подтвержден факт, что распоряжение главы администрации (губернатора) Краснодарского края о премировании Городецкого Я.И. не издавалось. Контроль министерством не осуществлялся (осуществлялся ненадлежащим образом), что однозначно указывает на непринятие юридическим лицом как получателем бюджетных средств всех мер для исполнения требований пункта 3 части 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в силу которой обязан обеспечивать целевой характер использования бюджетных ассигнований. Не в полной мере применены положения пункта 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2012 N 37 "О некоторых вопросах, возникающих при устранении ответственности за совершение публично-правового правонарушения" о том, что если лицом предъявлено требование о признании решения (постановления) о привлечении к ответственности недействительным, факт устранения такой ответственности после принятия оспариваемого решения (постановления) является основанием не для признания его недействительным, а для указания в резолютивной части судебного акта на то, что оспариваемое решение не подлежит исполнению.

В возражениях на апелляционную жалобу министерство гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края просило решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Судебное заседание было назначено к рассмотрению с использованием информационной системы "Картотека арбитражных дел" (онлайн-заседания).

Определением от 07.12.2022 суд удовлетворил ходатайство департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края о проведении онлайн-заседания.

В судебном заседании в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации был объявлен перерыв, после которого судебное разбирательство продолжено.

В судебном заседании представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил решение суда первой инстанции отменить.

Иные лица, участвующие в деле, представителей в судебное заседание не направили, о времени и месте судебного заседания уведомлены надлежащим образом.

В соответствии со статьями 156, 266 АПК РФ дело рассмотрено в порядке апелляционного производства в отсутствие не явившихся лиц, участвующих в деле, извещенных о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя участвующего в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

Как следует из материалов дела, на основании приказа от 09.07.2021 N 81 департаментом проведена проверка расходования министерством средств краевого бюджета на реализацию мероприятий государственной программы Краснодарского края "Обеспечение безопасности населения", в том числе расходов на обеспечение выполнения функций и их отражения в бюджетном учете и отчетности, расходов на реализацию национальных (региональных) проектов.

Проверкой выявлено нецелевое использование средств краевого бюджета, выразившегося в выплате премии исполняющему обязанности руководителя министерства Городецкому Я.И. (далее - и.о. министра) премии по результатам его работы, а именно, исполняющий обязанности министра издал и пописал приказ от 27.12.2019 N 136-л о выплате премии за выполнение особо важных и сложных заданий государственным гражданским служащим Краснодарского края в министерстве по итогам работы за 2019 года, в приложении к которому указал собственную премию.

Департамент счел выплаченную Городецкому Я.И. премию в размере 76 051,94 руб. израсходованными не по целевому назначению, поскольку его нанимателем как государственного служащего, временно исполняющего обязанности министра гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края, является Глава администрации (губернатор) Краснодарского края, который такое распоряжение не издавал.

Департамент составил протокол об административном правонарушении в отношении министерства от 28.10.2021 N 21-031/ЮЛ/4, и 22.11.2021 вынес постановление N 21-031/ЮЛ/4 о привлечении министерства к ответственности в виде взыскания 3 802,60 руб. штрафа по статье 15.14 КоАП РФ.

Считая незаконным постановление о привлечении к административной ответственности, министерство оспорило его в судебном порядке.

Статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на юридических лиц - от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению.

Статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, согласно которому бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств (статья 306.4 БК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 30 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" представитель нанимателя вправе осуществить временный перевод гражданского служащего на вакантную должность в том же государственном органе в связи со служебной необходимостью (письмо Минздравсоцразвития России от 25.06.2008 N 2310-17 "О разъяснении положений статьи 30 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации").

Статьей 10 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определено, что нанимателем государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации является соответствующий субъект Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 1 закона N 79-ФЗ представитель нанимателя - это в том числе лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанного лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени субъекта Российской Федерации.

Временное замещение должностей закрепляется актом нанимателя, в данном случае - распоряжением главы администрации (губернатора) Краснодарского края.

Распоряжением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 19.08.2019 N 125-р "О временном исполнении обязанностей министра гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края" на Городецкого Я.И., первого заместителя министра гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края, временно возложены обязанности министра гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края.

С должностным регламентом министра Городецкий Я.И. ознакомлен 19.08.2019, о чем имеется соответствующая запись и подпись Городецкого Я.И.

Статус юридического лица министерства определены Положением N 744.

Пунктом 5.2.10 Положения N 744 установлено, что министр определяет меры поощрения к работникам министерства.

В силу пункта "л" части 1 статьи 5 Федерального закона от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" в едином государственном реестре юридических лиц (ЕГРЮЛ) содержатся сведения о лице, имеющем право без доверенности действовать от имени юридического лица: в отношении физического лица - фамилия, имя и, если имеется, отчество, должность.

Факт возложения полномочий руководителя юридического лица на Городецкого Я.И. подтверждается сведениями о юридическом лице (Министерство гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края), содержащимися в Едином государственном реестре юридических лиц (ЕГРЮЛ) с учетом внесенных изменений.

Приказом министерства от 27.12.2019 N 136-л "О выплате премии за выполнение особо важных и сложных заданий государственным гражданским служащим Краснодарского края в министерстве гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края по итогам работы за период 2019 года" за подписью исполняющего обязанности министра Городецкого Я.И. работникам министерства выплачена премия пропорционально коэффициенту экономии за фактически отработанное время, в том числе Городецкому Я.И. в размере 65 960,05 руб.

Из указанного следует, что и.о. министра Городецким Я.И. принято решение о выплате премии работникам министерства, что в силу пункта 3.10 Положения о порядке выплат государственным гражданским служащим Министерства N 248 является полномочием министра, а также решение о премировании самого себя, что в силу пункта 3.9 Положения N 1050 является полномочием главы администрации (губернатора) Краснодарского края.

Решение о выплате премии принимается главой администрации (губернатором) Краснодарского края и оформляется распоряжением главы администрации (губернатора) Краснодарского края (пункт 3.9 Положения N 1050).

Документ о премировании Городецкого Я.И. за выполнение особо важных и сложных заданий по итогам 2019 года в виде распоряжения главы администрации (губернатора) Краснодарского края не издавался.

Премия Городецкому Я.И. с учетом его временного исполнения обязанностей министра, начислена и выплачена неправомерно в связи с отсутствием решения представителя нанимателя в виде распоряжения главы администрации (губернатора) Краснодарского края, предусмотренного пунктом 3.9 Положения N 1050.

Повторно изучив материалы дела, апелляционный суд приходит к выводу о том, что материалами дела об административном правонарушении подтверждается факт совершения министерством административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а именно: актом проверки от 02.09.2021, протоколом об административном правонарушении от 28.10.2021, иными доказательствами по делу об административном правонарушении.

Вышеуказанные обстоятельства свидетельствуют о наличии состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 КоАП РФ.

Исполнение Городецким Я.И. обязанностей как руководителя министерства только 4 месяца из 12 месяцев всего календарного года, неполучении им какой-либо премии от губернатора по результатам работы, выплате спорных денежных средств из фонда заработной платы, рассчитанного, в том числе с учетом выплат заместителю министра, ограничении принятым департаментов подходом трудовых прав и.о. министра как постоянно занимающего и выполняющего обязанности заместителя министерства, не являются обстоятельством, позволяющим осуществлять выплату премии в обход условий Положения N 1050. В силу статьи 70 БК РФ денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработная плата) сотрудникам министерства должно производиться в соответствии с действующим законодательством.

Процедура привлечения к административной ответственности, регламентированная нормами КоАП РФ, соблюдена, существенных нарушений процессуальных требований не установлено. Предусмотренный статьей 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности на момент вынесения оспариваемого постановления не истек.

Обстоятельств, исключающих привлечение общества к административной ответственности (в том числе предусмотренных статьей 2.9 КоАП РФ), судом не установлено, равно суд не усматривает оснований для применения положений 3.4, 4.1.1 КоАП РФ.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что на момент рассмотрения апелляционной жалобы вступил в силу Федеральный закон от 26.03.2022 N 70-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях".

Постановлением по делу об административном правонарушении от 19.11.2021 N 20-031/ДЛ/4, вынесенным заместителем руководителя департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края Городецкий Я.И. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ, ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Решением Первомайского районного суда города Краснодара от 27.12.2021 постановление по делу об административном правонарушении от 19.11.2021 N 20-031/ДЛ/4 оставлено без изменения, жалоба Городецкого Я.И. - без удовлетворения (т. 4 л.д. 73-82).

Юридическое лицо не подлежит административной ответственности за совершение административного правонарушения, за которое должностное лицо или иной работник данного юридического лица привлечены к административной ответственности либо его единоличный исполнительный орган, имеющий статус юридического лица, привлечен к административной ответственности, если таким юридическим лицом были приняты все предусмотренные законодательством Российской Федерации меры для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, за исключением случаев, предусмотренных частью 5 настоящей статьи (ч. 4 ст. 2.1 КоАП РФ).

Если за совершение административного правонарушения юридическому лицу назначено административное наказание в виде административного штрафа, который устанавливается в соответствии с пунктом 3 или 5 части 1 статьи 3.5 настоящего Кодекса, должностное лицо или иной работник данного юридического лица либо его единоличный исполнительный орган, имеющий статус юридического лица, не подлежат административной ответственности (ч. 5 ст. 2.1 КоАП РФ).

Согласно части 2 статьи 1.7 КоАП РФ закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено.

Из буквального толкования пункта 4 статьи 2.1 КоАП РФ в редакции 06.04.2022 следует необходимость установления одновременного наличия двух условий - установленный факт привлечения должностного лица к административной ответственности; принятие юридическим лицом всех мер для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена ответственность.

С учетом изложенного для установления первого условия п. 4 ст. 2.1 КоАП РФ достаточно одного вынесенного в отношении должностного лица постановления о привлечении к административной ответственности за конкретный рассматриваемый период нецелевого использования бюджетных средств.

По второму условию о принятии мер, направленных на соблюдение правил и норм, судебная коллегия отмечает следующее.

В силу статьи 53 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительным документом. Порядок образования и компетенция органов юридического лица определяются законом и учредительным документом.

Руководителем организации в соответствии со статьей 273 Трудового кодекса Российской Федерации является физическое лицо, которое в соответствии с ТК РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, учредительными документами юридического лица (организации) и локальными нормативными актами осуществляет руководство этой организацией, в том числе выполняет функции ее единоличного исполнительного органа.

Именно руководитель организации, в настоящем случае и.о министра, является лицом, ответственным за распоряжение денежными средствами, и лицом, которое несет ответственность за ущерб, причиненный организации (ст. 277 ТК РФ).

Приказом Министерства гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций от 25.12.2017 N 248 утверждено положение о порядке выплаты государственным гражданским служащим Краснодарского края министерства ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия государственной гражданской службы, премий за выполнение особо важных и сложных заданий, единовременной выплаты при представлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальной помощи, единовременного поощрения за безупречную и эффективную гражданскую службу.

Указанный акт регулирует порядок выплаты, а также определяют специальный круг лиц, ответственных за указанные распоряжения.

Согласно п. 3.10 Положения N 248 решение о выплате премии принимается министром и оформляется приказом министерства.

Таким образом, министерство, издав указанное положение N 248, предприняло все необходимые меры по обеспечению надлежащего порядка выплат путем наделения конкретных лиц определенными полномочиями.

Городецкий Я.И., являясь должностным лицом, временно замещающим должность министра, неправомерно допустил начисление и выплату премии себе в отсутствие решения представителя нанимателя в виде распоряжения главы администрации (губернатора) Краснодарского края.

Учитывая, что Городецкий Я.И. отдельным постановлением от 19.11.2021 N 20-031/ДЛ/4 как должностное лицо привлечен к административной ответственности за рассматриваемое в настоящем деле правонарушение, а также то, что из материалов дела не следует, что постановление о привлечении к административной ответственности от 22.11.2021 N 21-031/ЮЛ/4 министерством было исполнено, в связи с чем, его надлежит признать не подлежащим исполнению.

В пункте 30 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2016) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.10.2016) также указано, что после вступления в силу закона, исключающего административную ответственность за определенное деяние, неисполненное (полностью или в части) к моменту устранения ответственности постановление о назначении административного наказания исполнению не подлежит.

Судам необходимо исходить из того, что если в названных целях данным лицом предъявлено требование о признании решения (постановления) о привлечении к ответственности недействительным, факт устранения такой ответственности после принятия оспариваемого решения (постановления) является основанием не для признания его недействительным, а для указания в резолютивной части судебного акта на то, что оспариваемое решение не подлежит исполнению.

На основании изложенного, решение суда от 07.11.2022 о признании незаконным оспариваемого постановления, подлежит отмене в силу ч. 1 ст. 270 АПК РФ.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 07.11.2022 по делу N А32-55316/2021 отменить.

Признать постановление департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края от 22.11.2021 N 21-031/ЮЛ/4 о привлечении министерства гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края к административной ответственности по статье 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 3 802 (Три тысячи восемьсот два) рубля 60 копеек не подлежащим исполнению.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

С.В. Пименов М.В. Соловьева