Решение Верховного Суда РФ от 29 ноября 2023 г. N АКПИ23-699
Именем Российской Федерации
Верховный Суд Российской Федерации в составе
судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова B.C.
при секретаре Сибиле Г.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Пахомовой Натальи Владимировны о признании недействующими абзаца первого пункта 3.12 (в части), абзаца пятого пункта 3.13, пункта 3.15, абзаца третьего пункта 3.17, пункта 3.18 (в части) Положения о предоставлении прокурорам и лицам, указанным в пункте 17 статьи 44 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилых помещений (жилого помещения в собственность), утверждённого приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 2 октября 2018 г. N 624,
установил:
приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 2 октября 2018 г. N 624 "О порядке обеспечения прокуроров жилыми помещениями" (далее - Приказ) утверждено Положение о предоставлении прокурорам и лицам, указанным в пункте 17 статьи 44 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилых помещений (жилого помещения в собственность) (далее также - Положение).
Согласно абзацу первому пункта 3.12 Положения решение о предоставлении прокурорам (гражданам) занимаемого жилого помещения в собственность принимается Генеральным прокурором Российской Федерации и оформляется его распоряжением, в котором указывается характеристика передаваемого жилого помещения, а также устанавливается обязанность по представлению в Главное управление обеспечения деятельности органов и организаций прокуратуры Генеральной прокуратуры Российской Федерации документов, подтверждающих факт регистрации права собственности на это жилое помещение, для прокуроров (граждан) центрального аппарата и органов прокуратуры - в отношении прокуроров (граждан) соответствующих органов прокуратуры.
Абзацем пятым пункта 3.13 Положения предусмотрено, что соглашение об оплате площади жилого помещения, превышающей установленный размер общей площади жилого помещения (далее также - Соглашение), оформляется по форме, предусмотренной в приложении N 5 к Положению, которое вступает в силу после принятия Генеральным прокурором Российской Федерации решения о предоставлении прокурорам (гражданам) занимаемого жилого помещения в собственность.
В случае неисполнения прокурорами (гражданами) принятых на себя обязательств по оплате общей площади жилого помещения, превышающей установленный размер общей площади жилого помещения, в сроки, предусмотренные в Правилах оплаты общей площади жилого помещения, превышающей размер общей площади жилого помещения, определённый на основании пунктов 7-9 статьи 44 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июля 2018 г. N 850 (далее - Правила оплаты общей площади жилого помещения), принятое распоряжение Генерального прокурора Российской Федерации о предоставлении прокурорам (гражданам) жилого помещения в собственность отменяется (пункт 3.15).
В силу абзаца третьего пункта 3.17 Положения копии распоряжений Генерального прокурора Российской Федерации о предоставлении жилого помещения в собственность жилищной комиссией Генеральной прокуратуры Российской Федерации (далее также - Комиссия) вручаются прокурорам (направляются гражданам) центрального аппарата или направляются в органы прокуратуры в течение 10 рабочих дней со дня получения Комиссией соглашения, подписанного всеми сторонами, и справки финансового подразделения органа прокуратуры о зачислении оплаченного прокурором (гражданином) органа прокуратуры превышения размера общей площади жилого помещения в соответствии с Правилами оплаты общей площади жилого помещения на администрируемый счёт соответствующего органа прокуратуры.
Исходя из пункта 3.18 Положения предоставляемые в собственность жилые помещения передаются прокурорам (гражданам) по акту приёма-передачи жилого помещения по форме согласно приложению N 7 к Положению после исключения жилых помещений в установленном порядке из специализированного жилищного фонда и оплаты прокурорами общей площади жилого помещения, превышающей установленный размер общей площади жилого помещения (в случае, указанном в пункте 3.13 Положения). Одновременно заключается соглашение о расторжении договора найма служебного жилого помещения по форме согласно приложению N 8 к Положению.
Пахомова Н.В. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими абзаца первого пункта 3.12 (в части), абзаца пятого пункта 3.13, пункта 3.15, абзаца третьего пункта 3.17, пункта 3.18 (в части) Положения, ссылаясь на то, что оспариваемые нормы противоречат статьям 4, 6, 7 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", статье 44 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", подпунктам "а", "ж" пункта 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 (далее - Методика проведения антикоррупционной экспертизы), статьям 309, 310, 314 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 13, 210 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, подпункту "л" пункта 5 Правил оплаты общей площади жилого помещения, правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 15 декабря 2022 г. N 55-П, а также содержат правовую неопределённость и возможность их неоднозначного толкования, вступают во внутренние противоречия.
По мнению административного истца, оспариваемые положения нормативного правового акта наделяют Генерального прокурора Российской Федерации исключительной компетенцией по принятию решения о предоставлении прокурорам (гражданам) занимаемого жилого помещения в собственность при наличии действующих решений жилищной комиссии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и вступивших в законную силу судебных актов, не имеют объективных критериев применения, не определяют условия и основания принятия Генеральным прокурором Российской Федерации решения о предоставлении прокурорам (гражданам) занимаемого жилого помещения в собственность, не содержат порядка и сроков принятия решения и оформления соответствующего распоряжения, не предусматривают сроков предоставления прокурору (гражданину) жилого помещения в собственность, устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, возможность необоснованного применения исключений из общих правил, создают предпосылки для злоупотребления правом, бесконечного затягивания сроков и уклонения от исполнения вступивших в законную силу судебных решений, содержат в себе коррупциогенные факторы, фактически умаляют право административного истца на обеспечение эффективного восстановления нарушенных прав и свобод посредством правосудия.
Пахомова Н.В. полагает, что решение Генерального прокурора Российской Федерации о предоставлении прокурорам (гражданам) занимаемого жилого помещения в собственность принимается на основании решения жилищной комиссии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, правом принять какое-либо иное решение, в частности об отказе в предоставлении прокурору (гражданину) занимаемого жилого помещения в собственность ни Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", ни Приказ непосредственно Генерального прокурора Российской Федерации не наделяют. При этом совокупность оспариваемых норм не позволяет сделать однозначный вывод ни о предполагаемых сроках издания Генеральным прокурором Российской Федерации соответствующего распоряжения, ни о порядке и сроках уведомления прокурора (гражданина) об издании такового акта с целью соблюдения обязательств, предусмотренных пунктом 3.15 Положения, ни о сроках исключения жилого помещения из специализированного жилищного фонда и его последующей фактической передаче в собственность прокурора (гражданина).
В обоснование административного иска Пахомова Н.В. указала, что, будучи действующим сотрудником органов прокуратуры г. Москвы, в августе 1999 г. она была поставлена на ведомственный учёт нуждающихся в улучшении жилищных условий, с учёта нуждающихся в улучшении жилищных условий не снималась, право состоять на данном учёте, равно как и её право на предоставление занимаемого служебного жилого помещения в собственность, подтверждено в 2015, 2016, 2021 и 2023 гг. Реализовать своё право на улучшение жилищных условий она не может на протяжении 24 лет по причине недобросовестных действий административного ответчика. Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 3 марта 2022 г. отменено решение Тверского районного суда г. Москвы от 4 октября 2021 г. с признанием права Пахомовой Н.В. на предоставление занимаемого служебного жилого помещения в собственность с учётом права на дополнительную площадь в размере 20 кв.м, этим же определением установлен факт несвоевременного и ненадлежащего рассмотрения жилищной комиссией Генеральной прокуратуры Российской Федерации жилищного вопроса истца в 2015 - 2016 гг. Судебный акт вышестоящими судебными инстанциями оставлен без изменения, вступил в законную силу. Определением Тверского районного суда г. Москвы от 27 декабря 2022 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 14 апреля 2023 г., в удовлетворении заявления представителя Генеральной прокуратуры Российской Федерации об отсрочке исполнения апелляционного определения от 3 марта 2022 г. отказано.
Несмотря на давность вступления в законную силу судебных актов, наличия нескольких действующих решений жилищной комиссии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в том числе от 4 августа 2021 г. и от 1 марта 2023 г., заключённое 19 мая 2023 г. соглашение об оплате площади жилого помещения, превышающей установленный размер общей площади жилого помещения, выполненные обязательства по оплате излишков жилой площади, право административного истца на предоставление занимаемого жилого помещения в собственность и получение реальной судебной защиты до настоящего времени остаётся нереализованным. Обязательства административного ответчика по передаче жилого помещения в собственность на текущий момент не исполнены. Более того, 19 июля 2023 г. вопреки положениям Правил оплаты общей площади жилого помещения принято решение о возврате денежных средств, перечисленных Пахомовой Н.В. на основании подписанного сторонами Соглашения, что, по мнению административного истца, свидетельствует о незаконном преодолении административным ответчиком вступивших в законную силу решений суда.
Генеральная прокуратура Российской Федерации в письменных возражениях указала, что оспариваемые нормы Положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав, свобод и законных интересов административного истца.
В судебном заседании административный истец Пахомова Н.В. поддержала заявленные требования.
Представитель Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободин С.А. возражал против удовлетворения административного иска.
Выслушав объяснения административного истца Пахомовой Н.В., возражения представителя Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
В соответствии с пунктом 1 статьи 17 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" Генеральный прокурор Российской Федерации руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издаёт обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.
Согласно пункту 25 статьи 44 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" порядок признания прокуроров нуждающимися в жилых помещениях в целях предоставления единовременной социальной выплаты или жилых помещений в собственность, не имеющими жилых помещений по месту службы, принятия прокуроров на учёт в качестве нуждающихся в жилых помещениях в целях предоставления единовременной социальной выплаты или жилых помещений в собственность, в качестве не имеющих жилых помещений по месту службы, ведения соответствующих видов учёта и порядок принятия решений о предоставлении единовременной социальной выплаты, жилых помещений в собственность, служебных жилых помещений устанавливаются Генеральным прокурором Российской Федерации.
Нормативные акты Генерального прокурора Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина (нормативные акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации), кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную или иную специально охраняемую законом тайну, а также документов для служебного пользования, подлежат официальному опубликованию в журнале "Законность" (пункт 1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 3 апреля 2018 г. N 189 "О порядке официального опубликования нормативных актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации", пункт 2.12 Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утверждённого приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 11 мая 2016 г. N 276).
Нормативный правовой акт опубликован в издании "Законность", 2018 г., N 12.
Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт издан надлежащим должностным лицом в пределах предоставленных ему полномочий, в предусмотренной законом форме и опубликован в установленном порядке.
Нельзя признать состоятельной ссылку административного истца о наличии в оспариваемом нормативном правовом акте коррупциогенных факторов.
Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
В силу пункта 3 части 1 статьи 3 приведённого федерального закона антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится органами, организациями, их должностными лицами - в соответствии с названным федеральным законом в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определённой Правительством Российской Федерации.
В процессе подготовки нормативного правового акта Генеральной прокуратурой Российской Федерации проведена антикоррупционная экспертиза в соответствии с Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, Методикой проведения антикоррупционной экспертизы, порядком проведения антикоррупционной экспертизы организационно-распорядительных документов и проектов организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, содержащих нормы права, утверждённым приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 3 апреля 2014 г. N 175. По её результатам коррупциогенные факторы в проекте нормативного правового акта выявлены не были, что подтверждается письменным возражением административного ответчика (заключение от 18 сентября 2018 г.).
Содержание Положения, включая оспариваемые предписания, не даёт оснований для вывода о том, что в нём содержатся коррупциогенные факторы, перечисленные в пункте 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы.
Вопреки доводам административного истца Положение в оспариваемой части не содержит предписаний, противоречащих действующему законодательству.
Гарантии для прокурорских работников по обеспечению жилыми помещениями закреплены в статье 44 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". Регулируя вопросы обеспечения жилыми помещениями прокуроров, указанный федеральный закон в пунктах 1 и 2 упомянутой статьи закрепляет, что обеспечение прокуроров жилыми помещениями с учётом совместно проживающих с ними членов их семей осуществляется в порядке и на условиях, которые установлены названным федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных для прокуратуры Российской Федерации, путём предоставления прокурорам единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилых помещений (далее - единовременная социальная выплата). Прокурорам и лицам, указанным в пункте 17 этой статьи, на основании их обращения либо с их согласия вместо единовременной социальной выплаты при наличии предусмотренных поименованной статьёй оснований и условий её получения могут предоставляться жилые помещения в собственность по решению Генерального прокурора Российской Федерации.
Приведёнными законоположениями в качестве общего правила обеспечения прокуроров жилыми помещениями предусмотрено предоставление единовременной социальной выплаты. При этом предоставление прокурору вместо единовременной социальной выплаты занимаемого им во время службы служебного жилого помещения в собственность императивным требованием закона не является и может быть реализовано только по решению Генерального прокурора Российской Федерации.
Принятие решения о предоставлении прокурору (гражданину) жилого помещения в собственность в силу закона является исключительной прерогативой Генерального прокурора Российской Федерации и не может расцениваться как обязательная форма реализации жилищных прав указанных категорий граждан. Отказ в предоставлении жилого помещения в собственность сам по себе не нарушает жилищных прав прокуроров (граждан), поскольку они в любом случае вправе получить единовременную социальную выплату.
Положение, согласно его пункту 1.1, устанавливает порядок признания нуждающимися в жилых помещениях в целях предоставления единовременной социальной выплаты прокуроров органов прокуратуры Российской Федерации и граждан, принятия их на учёт в качестве нуждающихся в жилых помещениях в целях предоставления единовременной социальной выплаты (далее - учёт нуждающихся в жилых помещениях) и ведения такого учёта, а также порядок принятия решений о предоставлении им единовременной социальной выплаты (занимаемого жилого помещения в собственность).
Пункт 3.12 Положения, уточняя форму решения о предоставлении жилого помещения в собственность (издание распоряжения) и прописывая требования к его содержанию, устанавливает, что решение о предоставлении прокурорам (гражданам) занимаемого жилого помещения в собственность принимается Генеральным прокурором Российской Федерации и оформляется его распоряжением, в котором указывается характеристика передаваемого жилого помещения.
Пункт 3.13 Положения предоставляет возможность передачи жилого помещения в собственность прокурорам (гражданам) при их согласии и оплате площади жилого помещения, превышающей установленный размер общей площади жилого помещения, за счёт их собственных средств в порядке, установленном Правилами оплаты общей площади жилого помещения.
Согласие в письменной форме направляется прокурорами (гражданами) центрального аппарата на имя заместителя Генерального прокурора Российской Федерации; прокурорами (гражданами) органов прокуратуры - на имя руководителя соответствующего органа прокуратуры с учётом места службы прокурора (гражданина). В этом случае оформляется Соглашение, которое вступает в силу после принятия Генеральным прокурором Российской Федерации решения о предоставлении прокурорам (гражданам) занимаемого жилого помещения в собственность.
В силу пункта 4 Правил оплаты общей площади жилого помещения прокурору или гражданину в течение 10 рабочих дней со дня получения органом прокуратуры Российской Ф
