Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16 августа 2022 г. N Ф08-7356/22 по делу N А32-41937/2021

г. Краснодар

16 августа 2022 г.

Дело N А32-41937/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 11 августа 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 16 августа 2022 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Гиданкиной А.В., судей Маркиной Т.Г. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании от администрации Калининского сельского округа муниципального образования город Краснодар - главы Бигоцкого Р.И. (распоряжение от 14.06.2022) и Федосовой Т.Н. (доверенность от 10.08.2022), от Управления закупок администрации муниципального образования г. Краснодар - Коломиец С.С. (доверенность от 10.01.2022), от администрации муниципального образования г. Краснодар - Скиба Н.С. (доверенность от 16.12.2021), от акционерного общества "Мусороуборочная компания" - Резникова Д.М. (доверенность от 27.12.2021), от общества с ограниченной ответственностью "ЛогистикГрупп" - Владимировой О.В. (доверенность от 01.03.2021), в отсутствие Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю, извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационные жалобы администрации Калининского сельского округа муниципального образования города Краснодар, Управления закупок администрации муниципального образования г. Краснодар и администрации муниципального образования г. Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.02.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2022 по делу N А32-41937/2021 установил следующее.

ООО "ЛогистикГрупп" (далее - общество) обратилось в суд с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее - управление) от 20.08.2021 N 1215/2021-КС по делу N 023/06/64-4020/2021.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация Калининского сельского округа г. Краснодар, администрация муниципального образования г. Краснодар, Управление закупок администрации муниципального образования г. Краснодар, АО "Мусороуборочная компания".

Решением суда от 24.02.2022, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 28.04.2022, признано недействительным оспариваемое решение управления, как не соответствующее требованиям Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ).

В кассационной жалобе администрация Калининского сельского округа муниципального образования город Краснодар просит принятые судебные акты отменить и направить дело на новое рассмотрение. Податель жалобы считает, что суды не в полной мере выяснили обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела, выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела, неправильно применены нормы материального права. Выводы апелляционного суда по позициям о необходимости установления в аукционной документации требования о наличии лицензии, по паспортам отходов и по передаче отходов в целях обработки, обезвреживания, сбора, утилизации, размещения на объект размещения отходов, внесенный в Государственный реестр объектов размещения отходов (далее - ГРОРО) в соответствии с пунктом 7 статьи 12 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон 89-ФЗ), противоречат выводам суда первой инстанции. Заявитель полагает ошибочным и противоречащим нормам материального права вывод суда апелляционной инстанции о том, что территориальная схема обращения с отходами на территории Краснодарского края, утверждённая Приказом Министерства ТЭК и ЖКХ Краснодарского края от 16.01.2020 N 19, предусматривает порядок обращения, и соответственно, территориальную схему только с твердыми коммунальными отходами, и размещение отходов не должно осуществляться в соответствии с территориальной схемой обращения с отходами, основанный на письме Южного межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 12.08.2021. Заявитель полагает ошибочным и не опирающимся на нормы материального права, ввиду неполного выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, вывод суда апелляционной инстанции о нецелесообразности установления определенных видов отходов в конкурсной документации, а также то, что паспорта отходов разработаны в 2019 году, в то время как спорная закупка и заключение контракта произошли в 2021 году. Заявитель считает, что вывод судов о признании недействительным оспариваемого решения управления, как несоответствующего требованиям Закона N 44-ФЗ, не соответствует фактическим обстоятельствам дела. Податель жалобы не согласен с выводами судов о том, что установленное в Техническом задании и муниципальном контракте требование исключительно о передаче отходов для размещения на объекте размещения отходов нарушает положения части 2 статьи 3, части 8 статьи 12 Закона N 89-ФЗ, а также ограничивает число участников закупок, так как не дает возможности участия в оказании услуг лицам, осуществляющим обработку, утилизацию и обезвреживание отходов, что является нарушением статьи 8 закона 44-ФЗ. На момент размещения закупки согласно территориальной схеме обращения с отходами на территории Краснодарского края и ГРОРО находится лишь один действующий объект - "Мусороуборочный комплекс", включающий в себя обработку отходов, в том числе их утилизацию и обезвреживание, на полигоне ТКО. Соответственно, передача отходов для хранения, обработки, обезвреживания, утилизации, захоронения на объекты, не включенные в ГРОРО, нарушает требования пункта 7 статьи 12 Закона 89-ФЗ, за что в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Суды пришли к ошибочным выводам о возможности на территории муниципального образования город Краснодар транспортирования отходов для их обработки и утилизации не только в место их официального размещения в соответствии с требованиями действующего законодательства, но и на другие объекты, в связи с чем требование технического задания и муниципального контракта об исключительности передачи отходов для размещения на объекте размещения отходов судами необоснованно признано нарушающим положения Закона N 89-ФЗ и ограничивающим число участников закупки.

В кассационной жалобе Управление закупок администрации муниципального образования г. Краснодар просит принятые судебные акты отменить и направить дело на новое рассмотрение. Податель жалобы считает, что суды не в полной мере выяснили обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела, выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела, неправильно применены нормы материального права. Выводы апелляционного суда по позициям о необходимости установления в аукционной документации требования о наличии лицензии, по паспортам отходов и по передаче отходов в целях обработки, обезвреживания, сбора, утилизации, размещения на объект размещения отходов, внесенный в ГРОРО в соответствии с пунктом 7 статьи 12 Закона 89-ФЗ, противоречат выводам суда первой инстанции. По итогам спорной закупки заключён муниципальный контракт, который 31.08.2021 исполнен в полном объеме. Общество не указано, какие его права и законные интересы нарушены оспариваемым решением управления, каким образом отмена этого решения приведёт к восстановлению этого нарушенного права. Заявитель полагает ошибочным и противоречащим нормам материального права вывод суда апелляционной инстанции о том, что территориальная схема обращения с отходами на территории Краснодарского края, утверждённая Приказом Министерства ТЭК и ЖКХ Краснодарского края от 16.01.2020 N 19, предусматривает порядок обращения, и соответственно, территориальную схему только с твердыми коммунальными отходами, и размещение отходов не должно осуществляться в соответствии с территориальной схемой обращения с отходами, основанный на письме Южного межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 12.08.2021. Заявитель полагает ошибочным и не опирающимся на нормы материального права, ввиду неполного выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, вывод суда апелляционной инстанции о нецелесообразности установления определенных видов отходов в конкурсной документации, а также то, что паспорта отходов разработаны в 2019 году, в то время как спорная закупка и заключение контракта произошли в 2021 году. Заявитель считает, что вывод судов о признании недействительным оспариваемого решения управления, как несоответствующего требованиям Закона N 44-ФЗ, не соответствует фактическим обстоятельствам дела. Податель жалобы не согласен с выводами судов о том, что установленное в техническом задании и муниципальном контракте требование исключительно о передаче отходов для размещения на объекте размещения отходов нарушает положения части 2 статьи 3, части 8 статьи 12 Закона N 89-ФЗ, а также ограничивает число участников закупок, так как не дает возможности участия в оказании услуг лицам, осуществляющим обработку, утилизацию и обезвреживание отходов, что является нарушением статьи 8 закона 44-ФЗ. Согласно территориальной схеме обращения с отходами на территории Краснодарского края, утверждённой приказом министерства топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края от 16.01.2020 N 19 "Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами Краснодарского края", в которой установлены места нахождения объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов внесенных в реестр действующих объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, на территории Краснодарского края в муниципальном образовании город Краснодар расположен лишь один действующий объект - "Мусороуборочный комплекс", назначение которого "обработка отходов, находящийся в районе х. Копанского г. Краснодара. Соответственно, передача отходов для хранения, обработки, обезвреживания, утилизации, захоронения на объекты, не включенные в ГРОРО, нарушает требования пункта 7 статьи 12 Закона 89-ФЗ, за что в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Суды пришли к ошибочным выводам о возможности на территории муниципального образования город Краснодар транспортирования отходов для их обработки и утилизации не только в место их официального размещения в соответствии с требованиями действующего законодательства, но и на другие объекты, в связи с чем требование технического задания и муниципального контракта об исключительности передачи отходов для размещения на объекте размещения отходов судами необоснованно признано нарушающим положения Закона N 89-ФЗ и ограничивающим число участников закупки.

В кассационной жалобе администрация муниципального образования г. Краснодар просит принятые судебные акты отменить и принять новый судебный акт об отказе
в удовлетворении заявленных требований общества. Податель жалобы указывает, что суды не учли все его доводы, обжалуемые судебные акты не соответствуют действующему законодательству, нарушают права и законные интересы администрации. Заказчик внес изменения в аукционную документацию в раздел Техническое задание: При выявлении в ходе исполнения контракта отходов, включённых в Перечень, утверждённый распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.07.2017
1589-р Об утверждении Перечня видов отходов производства и потребления, в состав которых входят полезные компоненты, захоронение которых запрещается
(далее - распоряжение 1589-р, Перечень 1589-р), такие отходы подлежат утилизации в соответствии с частью 8 статьи 12 Закона 89-ФЗ. Управление опубликовало указанные изменения на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок. Согласно территориальной схеме обращения с отходами на территории Краснодарского края, утверждённой приказом министерства топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края от 16.01.2020 19 Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами Краснодарского края,
в которой установлены места нахождения объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов внесенных в реестр действующих объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, на территории Краснодарского края в муниципальном образовании город Краснодар расположен лишь один действующий объект - Мусороуборочный комплекс, назначение которого обработка отходов, находящийся

в районе х. Копанского г. Краснодара. Соответственно, передача отходов для хранения, обработки, обезвреживания, утилизации, захоронения на объекты, не включенные

в ГРОРО, нарушает требования пункта 7 статьи 12 Закона 89-ФЗ, за что в соответствии

с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Объектом закупки является оказание услуг

по ликвидации стихийных свалок на территории Калининского сельского округа МО город Краснодар. Ввиду наличия у заказчика паспортов отходов, подтверждающих наличие отходов IV класса опасности, поименованных в техническом задании,

на подлежащих ликвидации стихийных свалках, расположенных на территории Калининского сельского округа, в аукционной документации установлены требования

о соответствии участников закупки пункту 1 части 1 статьи 31 Закона N 44-ФЗ. Включение заказчиком в аукционную документацию требования о наличии лицензии на выполнение закупаемых услуг, являющихся самостоятельным объектом закупки, судами признано правомерным, аналогичная позиция изложена в определении Верховного Суда Российской Федерации от 03.10.2016 N 309-КП6-12918. Муниципальный контракт

N 0318300119421001127 на "Оказание услуг по ликвидации стихийных свалок

на территории Калининского сельского округа муниципального образования город Краснодар" исполнен в полном объеме. Общество не указало, какие именно его права

и законные интересы нарушены оспариваемым решением управления.

В отзыве на кассационные жалобы АО "Мусороуборочная компания" просит их удовлетворить.

В судебном заседании представители участвующих в деле лиц поддержали доводы жалоб и отзывов, представитель общества просил обжалуемые судебные акты оставить без изменения, жалобы - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что обжалуемые судебные акты надлежит оставить без изменения по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, Управление закупок администрации МО город Краснодар в рамках извещения 0318300119421001127 проводило электронный аукцион на оказание услуг по ликвидации стихийных свалок на территории Калининского сельского округа муниципального образования город Краснодар, заказчиком которого выступала администрация Калининского сельского округа МО город Краснодар.

При проведении электронного аукциона опубликован проект муниципального контракта и техническое задание для исполнения данного муниципального контракта.

Общество, не согласившись с требованиями конкурсной документации, обратилось в управление о нарушении администрацией Калининского сельского округа МО город Краснодар Закона N 44-ФЗ. Жалоба мотивирована тем, что техническое задание и муниципальный контракт содержат условие о том, что отходы при ликвидации стихийных свалок должны быть в обязательном порядке размещены на объекте размещения отходов, включенного в государственный реестр, что противоречит федеральному закону об обращении с отходами; установление такого вида отхода, как мусор с защитных решеток дождевой (ливневой) канализации, фактически направлено на ограничение круга участников аукциона.

Решением управления от 27.07.2021 N 1115/2021-КС по делу N 023/06/64-3650/2021 жалоба общества признана обоснованной. Управление пришло к выводу о том, что требование исключительно о передаче отходов для размещения на объекте размещения отходов нарушает положения части 2 статьи 3, части 8 статьи 12 Закона 89-ФЗ, а также ограничивает число участников закупок, так как не дает возможности участия в оказании услуг лицам, осуществляющим обработку, утилизацию и обезвреживание отходов, что является нарушением статьи 8 Закона 44-ФЗ. Данное требование исключает возможность передачи на обработку и утилизацию отходов, содержащих полезные компоненты, и ведет к обязанности передачи таких отходов, для размещения на объекте размещения, что недопустимо, так как ведет к грубому нарушению положений Закона 89-ФЗ и распоряжения N 1589-р. Управление указало о признании жалобы общества обоснованной в части установления лицензии на передачу отходов для размещения и признании действий заказчика, не соответствующими части 3 статьи 7, пунктов 1, 2 части 1 статьи 33, пункта 1 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ.

По результатам рассмотрения дела N 023/06/64-3650/2021 администрации Калининского сельского округа МО город Краснодар выдано предписание об устранении нарушений Закона N 44-ФЗ от 27.07.2021 N 291.

6 августа 2021 года во исполнение требований предписания от 27.07.2021 N 291 по делу N 023/06/64-3650/2021 администрация Калининского сельского округа МО город Краснодар отменила протоколы, составленные в ходе проведения закупки, внесла изменения в документацию с учетом решения от 27.07.2021 N 1115/2021-КС N 023/06/64- 3650/2021, назначила новые даты: окончания срока подачи заявок на участие в конкурсе; рассмотрения и оценки первых частей заявок, подачи окончательных предложений и рассмотрения и оценки вторых частей заявок.

Согласно измененной документации администрация указала, что передача отходов возможна на объект размещение отходов или на утилизацию, вид отхода мусор с защитных решеток дождевой (ливневой) не исключен при определении круга участников.

Не согласившись с данной документацией, общество повторно обратилось в управление с жалобой.

Поскольку решением от 20.08.2021 N 1215/2021-КС по делу N 023/06/64-4020/2021 жалоба признана необоснованной, общество обратилось в суд с рассматриваемым заявлением. Заявление мотивировано тем, что конкурсная документация, сформированная администрацией Калининского сельского округа МО город Краснодар при проведении электронного аукциона на оказание услуг по ликвидации стихийных свалок на территории Калининского сельского округа муниципального образования город Краснодар (извещение N 0318300119421001127), не соответствовала Закону N 44-ФЗ. При первичном обращении в управление жалоба общества в соответствии с решением от 27.07.2021 N 1115/2021-КС по делу N 023/06/64-3650/2021 признана обоснованной, администрации Калининского сельского округа МО город Краснодар выдано предписание об устранении нарушений Закона N 44-ФЗ от 27.07.2021 N 291 по делу N 023/06/64-3650/2021. Предписание управления от 27.07.2021 не содержало требований об устранении тех нарушений, которые содержались в описательно-мотивировочной части решения управления от 27.07.2021, фактически выявленные нарушения администрацией Калининского сельского округа МО город Краснодар при внесении изменений в документацию не внесены.

Удовлетворяя заявление, суды руководствовались статьями 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), статьями 1, 3, 12 Закона N 89-ФЗ, статьями 8, 33, 64 Закона N 44-ФЗ, Правилами благоустройства территории муниципального образования город Краснодар, утвержденными решением городской Думы Краснодара от 22.08.2013 N 52 (далее - Правила благоустройства), распоряжением N 1589-р.

Суды установили, что объектом закупки являются услуги по ликвидации стихийных свалок. Закупка проводилась в целях выполнения Правил благоустройства.

Согласно пункту 36 Правил благоустройства на территории муниципального образования город Краснодар запрещается накапливать и размещать отходы производства и потребления в несанкционированных местах. В случае невозможности установления лиц, разместивших отходы производства и потребления на несанкционированных свалках, удаление отходов производства и потребления и рекультивацию территорий свалок производить за счет лиц, обязанных обеспечивать уборку данной территории в соответствии с пунктом 30 раздела IV названных Правил, согласно которому организацию уборки территорий общего пользования, в том числе земельных участков, занятых площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, пляжами, другими объектами, осуществляют администрация муниципального образования город Краснодар, территориальные органы администрации муниципального образования город Краснодар.

Пунктом 1.5 технического задания установлены общие требования к оказанию услуг, предусматривающие: оказание услуг на основании заявки заказчика; требование о необходимости при оказании услуг руководствоваться действующей нормативно-правовой документацией, в том числе положениями Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Законом N 89-ФЗ, Правилами благоустройства.

Пунктом 1.6 технического задания закреплены качественные характеристики - качество услуг должно соответствовать действующим нормативам, регламентирующим содержание и санитарную уборку городских территорий.

Пунктом 1.5 технического задания также предусмотрена передача отходов для размещения на объекте размещения отходов, внесенном в ГРОРО, а в случае выявления отходов, включенных в Перечень N 1589-р, такие отходы подлежат утилизации.

Суды оценили в порядке статьи 71 Кодекса представленные в дело доказательства и сделали вывод о том, что заказчик услуг, формируя документацию на проведение аукциона, ограничивает круг участников такой закупки, устанавливая требование об обязательности передачи отходов на объект размещения отходов (полигон), поскольку в силу пункта 2 статьи 3, пункта 8 статьи 12 Закона N 89-ФЗ не является обязательным требованием о передаче отходов только на объект размещения.

С учетом изложенного установление в конкурсной документации такого критерия, как обязательность передачи отходов на объект размещения отходов, противоречит Закону N 89-ФЗ.

В первоначальном решении управления от 27.07.2021 N 1115/2021-КС антимонопольный орган пришел к выводу о том, что администрация Калининского сельского округа, устанавливая в конкурсной документации требования по размещению отходов только на объектах размещения отходов, не только нарушает требования федерального законодательства о порядке обращения с отходами, но и ограничивает круг участников конкурсной процедуры.

В соответствии с письмом ФАС России N 2021-124130 порядок и способ устранения стихийных свалок не регламентированы. В силу этого транспортирование отходов может осуществляться не только в места их официального размещения, но и на другие объекты, предусматривающие также возможность обработки, утилизации и обезвреживания отходов. В то же время, если заказчик избирает в качестве способа ликвидации обязательность размещения отходов на объекте размещения отходов, такой выбор должен быть с обоснованием избрания именно данного объекта.

При таких обстоятельствах суды пришли к верному выводу о том, что установленное в техническом задании и муниципальном контракте требования исключительно о передаче отходов для размещения на объекте размещения отходов нарушает положения части 2 статьи 3, части 8 статьи 12 Закона 89-ФЗ, а также ограничивает число участников закупок, так как не дает возможности участия в оказании услуг лицам, осуществляющим обработку, утилизацию и обезвреживание отходов, что является нарушением статьи 8 Закона 44-ФЗ. Данное требование исключает возможность передачи на обработку и утилизацию отходов, содержащих полезные компоненты, и ведет к обязанности передачи таких отходов, для размещения на объекте размещения, что недопустимо, так как ведет к грубому нарушению положений Закона 89-ФЗ и распоряжения Правительства от 25.07.2017 N 1589-Р. Действующее законодательство Российской Федерации в области обращения не содержит норм права, обязывающих передавать отходы только на размещение.

Апелляционный суд исходил из того, что установление определенных видов отходов в конкурсной документации является нецелесообразным. Фактически суды установили и лицами, участвующими в деле, не оспаривается, что заказчик не обладает информаций, какие виды отходов будут образовываться в ходе исполнения контракта. Перечень отходов, образуемых при образовании стихийных свалок, возможно установить только в ходе исполнения контракта, в т. ч. при формировании заявки на ликвидацию, поэтому наличие лицензии на транспортировку отходов определенного класса - необходимое требование для такого рода контрактов, а требование о наличии документации на определенный вид является ограничением числа участников.

При названных обстоятельствах суды правомерно удовлетворили заявленные обществом требования.

Апелляционный суд установил, что суд первой инстанции сделал ошибочный вывод об отсутствии необходимости наличия лицензии на оказание установленной аукционной документации услуги, но данный вывод не привел к принятию неправильного по существу спора судебного акта, поскольку имелись иные основания для удовлетворения заявления общества.

Иные доводы заявителей являлись предметом оценки апелляционного суда, были проверены и обоснованно отклонены апелляционным судом; по существу направлены на переоценку имеющихся в материалах дела доказательств, и не являются основанием для отмены обжалуемых судебных актов.

Несогласие заявителей с выводами судов не свидетельствует о неправильном применении норм материального и процессуального права, повлиявшем на исход дела, или допущенной ошибке. Материалы дела исследованы судами полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в обжалуемых судебных актах выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права. Обстоятельства, приведенные в кассационных жалобах, являлись предметом исследования в судах первой и апелляционной инстанций и получили правильную правовую оценку. Основания для иных выводов у суда кассационной инстанции отсутствуют.

Пределы полномочий суда кассационной инстанции регламентируются положениями статей 286 и 287 Кодекса, в соответствии с которыми кассационный суд не обладает процессуальными полномочиями по оценке (переоценке) установленных по делу обстоятельств.

Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.02.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2022 по делу N А32-41937/2021 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.В. Гиданкина

Судьи

Т.Г. Маркина Т.В. Прокофьева