Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19 августа 2022 г. N Ф08-7238/22 по делу N А32-26563/2021

г. Краснодар

19 августа 2022 г.

Дело N А32-26563/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 16 августа 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 19 августа 2022 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мещерина А.И., судей Епифанова В.Е. и Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Варениковский завод строительных материалов" (ИНН 2337019732, ОГРН 1022304063198) - Котляр Е.Ю. (доверенность от 13.04.2021), от органов, осуществляющих публичные полномочия: департамента имущественных отношений Краснодарского края (ИНН 230807753, ОГРН 1022301228399) - Шапаренко К.А. (доверенность от 30.12.2021) и Алексеева С.С. (доверенность от 30.12.2021); администрации Краснодарского края (ИНН 2308038402, ОГРН 1022301224549) - Пыхтина Е.Ю. (доверенность от 25.12.2020), в отсутствие третьих лиц: министерства природных ресурсов Краснодарского края, администрации муниципального образования Крымский район, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу департамента имущественных отношений Краснодарского края на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.05.2022 по делу N А32-26563/2021, установил следующее.

ООО "Варениковский завод строительных материалов" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к департаменту имущественных отношений Краснодарского края (далее - департамент), администрации Краснодарского края (далее - администрация края) о признании незаконными решения департамента от 02.06.2021 N 52-33-21-22579/21 об отказе в рассмотрении ходатайства о переводе земельного участка с кадастровым номером 23:15:0104000:1094, кадастровый квартал 23:15:010400, из категории "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию "земли промышленности" - решением (актом) об отказе в переводе земельного участка с кадастровым номером 23:15:0104000:1094, кадастровый квартал 23:15:010400, из категории "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию "земли промышленности", а также решения (акта) первого заместителя департамента имущественных отношений Краснодарского края от 02.06.2021 N 52-33-21-22579/21 об отказе в переводе земельного участка с кадастровым номером 23:15:0104000:1094, кадастровый квартал 23:15:010400, из категории "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию "земли промышленности". Заявитель также просил возложить на департамент обязанность в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ), принять соответствующее решение (акт) о переводе земельного участка с кадастровым номером 23:15:0104000:1094 площадью 54 571 кв. м, расположенного по адресу (местоположение земель): Краснодарский край, Крымский район, кадастровый квартал 23:15:010400, из категории "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию "земли промышленности".

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены министерство природных ресурсов Краснодарского края и администрация муниципального образования Крымский район.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 17.01.2022 в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что общество при обращении в департамент не представило заключение государственной экологической экспертизы проекта рекультивации земель.

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.05.2022 решение от 17.01.2022 отменено. По делу принят новый судебный акт. Признано незаконным решение департамента об отказе в рассмотрении ходатайства о переводе земельного участка с кадастровым номером 23:15:0104000:1094, кадастровый квартал 23:15:010400, из категории "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию "земли промышленности", приведенное в письме от 02.06.2021 N 52-33-21-22579/21. На департамент возложена обязанность принять решение о переводе данного земельного участка из категории "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию "земли промышленности". В удовлетворении требований к администрации края отказано. Суд апелляционной инстанции указал, что проект рекультивации земельного участка, в результате деятельности на котором образуются вскрышные породы, является объектом государственной экологической экспертизы только в том случае, если предусмотрено складирование данных отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания и захоронения. В рабочем проекте Коваленковского месторождения кирпичных суглинков предусмотрено складирование почвенно-растительного слоя и породы вскрыши в специальном отвале за пределами горного отвода, с последующим его использованием при проведении горнотехнической рекультивации отработанных площадей. Вскрыша используется в последующем для рекультивации карьера, которая выполняется после отработки выделенной земельной площади. Данное обстоятельство свидетельствует о временном характере отвалов вскрыши. Поскольку общество не осуществляет деятельность по размещению отходов, которая является объектом государственной экологической экспертизы, а проектом рекультивации не предусмотрено складирование вскрышных пород в специализированных объектах, вывоз их с территории участка, утилизация, обезвреживание и захоронение, следовательно, такой проект рекультивации не является объектом государственной экологической экспертизы. С учетом установленных обстоятельств оспариваемое заявителем решение департамента, приведенное в письме от 02.06.2021 N 52-33-21-22579/21, не соответствует закону. Довод департамента о том, что оспариваемым решением отказано в рассмотрении ходатайства общества о переводе земельного участка, а решение по существу ходатайства не принималось, отклонен судом. В оспариваемом решении приведены основания для отказа в переводе земельного участка - непредставление заключения государственной экологической экспертизы, поэтому, указанный ненормативный правовой акт рассмотрен как решение об отказе в переводе земельного участка из одной категории в другую. В целях принятия мер, направленных на восстановление прав заявителя, суд апелляционной инстанции возложил на департамент обязанность принять решение о переводе земельного участка из категории "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию "земли промышленности".

В кассационной жалобе департамент, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, а также на несоответствие сделанных апелляционным судом выводов представленным в дело доказательствам, просит отменить постановление и оставить в силе решение. Податель жалобы указывает, что суд апелляционной инстанции в нарушение норм процессуального права приобщил к материалам дела проект рекультивации земельного участка. Данный документ заявитель в департамент не представлял. Вывод апелляционного суда об отсутствии необходимости в предоставлении заключения государственной экологической экспертизы ошибочен. Ходатайство заявителя не содержало обоснования перевода земельного участка из одной категории в другую. Суд апелляционной инстанции не принял во внимание, что решение департамента об отказе в рассмотрении ходатайства о переводе не является решением об отказе в переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую. Общество не лишено возможности по результатам устранения недостатков документации повторно обратиться с соответствующим ходатайством в департамент. Суд апелляционной инстанции не принял во внимание, что полномочиями по переводу земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию обладает администрация края.

В отзыве администрация края поддержала доводы жалобы департамента.

Общество направило в суд округа отзыв, в котором просило отказать в удовлетворении кассационной жалобы департамента.

В судебном заседании представители департамента и администрации края на удовлетворении кассационной жалобы настаивали. Представитель общества полагал, что выводы судебных инстанций основаны на представленных в дело доказательствах и соответствуют нормам действующего законодательства.

Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзывов на нее, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что апелляционное постановление следует изменить.

Как видно из материалов дела, обществу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 23:15:0104000:1094 площадью 54 571 кв. м, расположенный относительно ориентира: Краснодарский край, Крымский район, категория земель "земли сельскохозяйственного назначения", вид разрешенного использования - "для сельскохозяйственного использования".

Общество является обладателем лицензии на право пользования недрами в целях разведки с одновременной добычей кирпичных суглинков Коваленковского месторождения, расположенного западнее окраины станицы Варениковской в Крымском районе.

Письмом от 22.01.2021 N 202-03.5-09-1428/21 министерство природных ресурсов Краснодарского края известило общество о возможном досрочном прекращении права пользования недрами, поскольку категория и вид разрешенного использования земельного участка не соответствуют целям использования - горный отвод. Обществу рекомендовано устранить нарушения.

Общество обратилось в департамент с ходатайством о переводе земельного участка из категории "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию земель "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения", подвид категории земель - "земли промышленности".

Департамент в письме от 02.06.2021 N 52-33-21-22579/21 отказал в рассмотрении ходатайства о переводе земельного участка. Уполномоченный орган указал, что отсутствует обоснование перевода земельного участка в другую категорию. Перевод категории земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, связанный с добычей полезных ископаемых, допускается при наличии проекта рекультивации земель и представления заключения государственной экологической экспертизы (т. 1, л. д. 11, 12).

Общество, указывая, что отказ департамента не соответствует закону, обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Законность судебных актов арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Согласно части 1 статьи 198 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Кодекса арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) перевод земель из одной категории в другую в отношении находящихся в частной собственности земель сельскохозяйственного назначения осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 2 Закона N 172-ФЗ для перевода земельных участков из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченный на его рассмотрение; содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации; в ходатайстве о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую указываются: кадастровый номер земельного участка; категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить; обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую; права на земельный участок.

По результатам рассмотрения ходатайства уполномоченным органом принимается акт о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую, который может быть обжалован в суд (части 4, 8 статьи 3 Закона N 172-ФЗ).

При этом в рассмотрении ходатайство может быть отказано и оно подлежит возврату заявителю в случае, когда к нему приобщены документы, состав, форма и содержание которых не соответствуют требованиям земельного законодательства (части 2 и 3 статьи 3 Закона N 172-ФЗ).

Общие основания отказа в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую закреплены в статье 4 Закона N 172-ФЗ, особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию - в статье 7 Закона N 172-ФЗ.

В части 1 статьи 7 Закона N 172-ФЗ приведен исчерпывающий перечень исключительных случаев, когда допускается перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, в том числе в связи с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.

В данном случае общество просило осуществить перевод принадлежащего ему участка сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности целях добычи полезных ископаемых, что требовало наличия проекта рекультивации земель.

Проект рекультивации нарушенных земель является одним из видов землеустроительной документации (статья 19 Федерального закона от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве"). Проект рекультивации земель может быть подготовлен в виде отдельного документа и в установленных федеральными законами случаях подлежит государственной экологической экспертизе до его утверждения (пункты 10, 23 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 N 800).

Федеральным законом от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон N 174-ФЗ) экологическая экспертиза определяется как установление соответствия документации, обосновывающей намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную деятельность, экологическим требованиям в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду (статья 1). К объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня отнесены проекты рекультивации земель, которые использовались для размещения отходов производства (пункт 7.2 статьи 11).

Отвалы горных пород как специально оборудованные сооружения являются объектами размещения отходов. Хранение отходов включено в понятие их размещения и заключается в складировании отходов в специализированных объектах в целях обезвреживания, то есть уменьшения массы, изменения состава и физических свойств. Практически неопасные отходы с учетом степени их негативного воздействия на окружающую среду отнесены законодателем к V классу опасности (статьи 1, 4.1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления").

Согласно пункту 2 ГОСТ 17.5.1.03-86 "Межгосударственный стандарт. Охрана природы. Земли. Классификация вскрышных и вмещающих пород для биологической рекультивации земель" плодородный слой почвы относится к вскрышным породам, пригодным для рекультивации земель. В силу положений ГОСТ 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения" к отходам производства подлежат отнесению образующиеся в процессе производства попутные вещества, не находящие применения в данном производстве, в том числе вскрышные породы, образующиеся при добыче полезных ископаемых.

В соответствии с Федеральным классификационным каталогом отходов, утвержденным Приказом Росприроднадзора от 22.05.2017 N 242, вскрышные породы отнесены к отходам проведения вскрышных работ при добыче полезных ископаемых в составе отходов добычи полезных ископаемых (код 20010000000).

Суд апелляционной инстанции, исследовав рабочий проект разработки месторождения кирпичных суглинков, пришел к правильному выводу о том, что в данном случае особенности использования недропользователем вскрышных пород не требуют производства государственной экологической экспертизы. Поскольку указание департамента о необходимости предоставления заключения государственной экологической экспертизы не соответствует закону, ходатайство общество содержит достаточное обоснование перевода земельного участка сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу о наличии оснований для признания не соответствующим закону отказа департамента в рассмотрении ходатайства общества (часть 2 статьи 201 Кодекса).

В данном случае оценка правомерности отказа уполномоченного органа требовала изучения особенностей технологического процесса разработки недр, поэтому исследование апелляционным судом рабочей документации о нарушении норм процессуального права не свидетельствует. Ссылаясь на отсутствие соответствующих документов, департамент не учитывает, что они могли быть получены уполномоченным органом в порядке информационного взаимодействия.

В то же время суд округа не может согласиться с выводами апелляционного суда в части возложения на департамент обязанности принять решение о переводе земельного участка в категорию земель промышленности.

Положения Закона N 172-ФЗ предусматривают, что по результатам рассмотрения соответствующего ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (часть 4 статьи 3 Закона N 172-ФЗ).

При этом из оспариваемого отказа департамента следует, что он принят на основании пункта 2 части 2 статьи 3 Закона N 172-ФЗ, без рассмотрения по существу представленных заявителем документов.

Кроме того, статьей 4 Закона Краснодарского края от 05.11.2002 N 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" на администрацию края как на высший исполнительный орган государственной власти Краснодарского края возложены полномочия по принятию акта о переводе земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Пунктом 3.19 Положения о департаменте, утвержденного постановлением главы администрации края от 23.04.2007 N 345, департамент наделен функциями по рассмотрению ходатайств о переводе, подготовке и представлению в администрацию проектов распоряжений главы администрации Краснодарского края о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, по отказу в таком переводе и по отказу в рассмотрении соответствующего ходатайства.

Таким образом, апелляционный суд, возлагая на департамент обязанность принять положительное решение о переводе земельного участка из одной категории в другую, не принял во внимание: административное разделение функций, связанных с рассмотрением и разрешением ходатайств об изменении категории земельного участка сельскохозяйственного назначения; департамент не рассматривал по существу ходатайство общества в соответствии с частью 4 статьи 3 Закона N 172-ФЗ, в том числе в целях проверки оснований, исключающих возможность перевода (статья 4 данного Закона).

Суд не связан требуемым заявителем способом восстановления права; способ восстановления нарушенного права определяется с учетом характера спорных правоотношений.

В соответствии с разъяснениями, приведенными в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении (заявлении), вправе указать административному ответчику (наделенным публичными полномочиями органу или лицу) на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца (заявителя) в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений (часть 2 статьи 201 Кодекса).

В абзаце 4 пункта 26 данного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации указано, что если в соответствии с законом за наделенными публичными полномочиями органом или лицом сохраняется возможность принять то или иное решение по существу вопроса, затрагивающего права, свободы, законные интересы административного истца (заявителя), суд вправе ограничиться возложением на него обязанности повторно рассмотреть поставленный гражданином, организацией вопрос. При таком рассмотрении наделенные публичными полномочиями орган или лицо обязаны учитывать правовую позицию и обстоятельства, установленные судом в результате рассмотрения дела (статья 16 Кодекса).

Принимая во внимание, что оценка законности решения департамента об отказе в рассмотрении ходатайства о переводе земельного участка произведена апелляционным судом в пределах приведенных в нем оснований, учитывая, что предусмотренные статьей 4 Закона N 172-ФЗ основания, исключающие перевод участка из одной категории в другую, не являлись предметом судебной оценки, а также установленную компетенцию департамента, в части возложения на департамент обязанности принять решение о переводе земельного участка из одной категории в другую постановление апелляционного суда следует изменить, указав на обязанность уполномоченного органа повторно рассмотреть ходатайство общества (пункт 2 части 1 статьи 287 Кодекса).

Иные доводы, приведенные в кассационной жалобе департамента, проверены судом кассационной инстанции, однако они не свидетельствуют о наличии оснований для отмены апелляционного постановления; данные доводы направлены на переоценку имеющихся в материалах дела доказательств и изложенных выше обстоятельств, установленных судом, что не относится к полномочиям арбитражного суда кассационной инстанции, перечисленным в статьях 286, 287 Кодекса. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Кодекса безусловными основаниями к отмене обжалуемого судебного акта, суд кассационной инстанции не установил.

Департамент освобожден от уплаты государственной пошлины по кассационной жалобе.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.05.2022 по делу N А32-26563/2021 изменить. Абзац третий резолютивной части постановления от 06.05.2022 изложить в следующей редакции: "Обязать департамент имущественных отношений Краснодарского края повторно рассмотреть ходатайство ООО "Варениковский завод строительных материалов" о переводе земельного участка с кадастровым номером 23:15:0104000:1094 из категории "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию "земли промышленности".

В остальной части постановление от 06.05.2022 оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.И. Мещерин

Судьи

В.Е. Епифанов И.В. Сидорова