Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 мая 2022 г. N 15АП-3890/22 по делу N А32-26563/2021

город Ростов-на-Дону

06 мая 2022 г.

дело N А32-26563/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 04 мая 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 мая 2022 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Яицкой С.И.,

судей Маштаковой Е.А., Чотчаева Б.Т.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Курипко В.А.,

при участии в судебном заседании:от общества с ограниченной ответственностью "Варениковский завод строительных материалов": представителя Котляр Е.Ю. по доверенности от 13.04.2021,

от департамента имущественных отношений Краснодарского края: посредством использования системы "Картотека арбитражных дел (веб-конференция)": представителя Сергиенко И.Г. по доверенности от 30.12.2021 N 52-41-15-61166/2021,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Варениковский завод строительных материалов"

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17.01.2022 по делу N А32-26563/2021

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Варениковский завод строительных материалов" (ИНН 2337019732, ОГРН 1022304063198)

к заинтересованным лицам: департаменту имущественных отношений Краснодарского края (ИНН 230807753, ОГРН 1022301228399); администрации Краснодарского края (ИНН 2308038402, ОГРН 1022301224549)

при участии третьих лиц: министерства природных ресурсов Краснодарского края; администрации муниципального образования Крымский район

о признании незаконным отказа,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Варениковский завод строительных материалов" (далее - ООО "Варениковский завод строительных материалов", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к департаменту имущественных отношений Краснодарского края (далее - департамент), администрации Краснодарского края (далее - администрация) о признании решения департамента имущественных отношений Краснодарского края от 02.06.2021 N 52-33-21-22579/21 об отказе в рассмотрении ходатайства о переводе земельного участка с кадастровым номером 23:15:0104000:1094, кадастровый квартал 23:15:010400 из категории - земли сельскохозяйственного назначения, в категорию земли промышленности - решением (актом) об отказе в переводе земельного участка с кадастровым номером 23:15:0104000:1094, кадастровый квартал 23:15:010400 из категории - земли сельскохозяйственного назначения, в категорию земли промышленности; признании решения (акта) первого заместителя департамента имущественных отношений Краснодарского края от 02.06.2021 N 52-33-21-22579/21 об отказе в переводе земельного участка с кадастровым номером 23:15:0104000:1094, кадастровый квартал 23:15:010400 из категории - земли сельскохозяйственного назначения, в категорию земли промышленности - незаконным; обязании департамента в предусмотренном Федеральным законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" порядке, принять соответствующее решение (акт) о переводе земельного участка с кадастровым номером 23:15:0104000:1094 площадью 54 571 кв. м, расположенного по адресу (местоположение земель): Российская Федерация, Краснодарский край, Крымский район, кадастровый квартал 23:15:010400, из категории земли сельскохозяйственного назначения, в категорию - земли промышленности.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены: министерство природных ресурсов Краснодарского края и администрации муниципального образования Крымский район.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 17.01.2022 в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что обществом при обращении в административный орган не представлено заключение государственной экологической экспертизы проекта рекультивации земель.

Не согласившись с данным судебным актом, ООО "Варениковский завод строительных материалов" обжаловало его в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просило решение суда от 17.01.2022 отменить, заявленные требования удовлетворить. В обоснование апелляционной жалобы общество указывает, что при обращении в департамент с заявлением о переводе земельного участка представлен необходимый пакет документов. Рабочим проектом рекультивации Коваленковского месторождения кирпичных суглинков не предусмотрено удаление вскрышных пород с территории участка. Указанный рабочий проект не является объектом государственной экологической экспертизы.

В возражениях на апелляционную жалобу департамент просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, ссылаясь на необходимость представления заключения государственной экологической экспертизы проекта спорного месторождения.

В судебном заседании представитель общества заявил ходатайство о приобщении к материалам дела проекта рекультивации земельного участка, поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель департамента возражал против удовлетворения ходатайства о приобщении проекта к материалам дела, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Проект приобщен к материалам дела в порядке статьи 67 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей заявителя и департамента, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ООО "Варениковский завод строительных материалов" на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 23:15:0104000:1094 площадью 54 571 кв. м, расположенный относительно ориентира: Краснодарский край, Крымский район, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для сельскохозяйственного использования; запись государственной регистрации права от 07.07.2016 N 23-23/028-23/037/802/2016-2327/1.

Обществу выдана лицензия на право пользования недрами от 20.05.2004 КРД 02295 ТЭ сроком действия до 20.05.2026 в целях разведки с одновременной добычей кирпичных суглинков Коваленковского месторождения, расположенного западнее окраины станицы Варениковской в Крымском районе.

Письмом от 22.01.2021 N 202-03.5-09-1428/21 министерство природных ресурсов Краснодарского края известило общество о возможном досрочном прекращении права пользования недрами ввиду того, что категория и вид земельного участка не соответствуют целям пользования - горный отвод. Обществу рекомендовано устранить указанные нарушения.

ООО "Варениковский завод строительных материалов" с целью дальнейшей добычи полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель обратилось в департамент с ходатайством о переводе земельного участка с кадастровым номером 23:15:0104000:1094 площадью 54 571 +/- 2 044 кв. м, расположенного по адресу (местоположение земель): Российская Федерация, Краснодарский край, Крымский район, кадастровый квартал номер 23:15:0104000, из категории - земли сельскохозяйственного назначения в категорию земель - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, подвид категории земель - земли промышленности.

Решением департамента, изложенным в письме N 52-33-21-22579/21 от 02.06.2021, обществу отказано в рассмотрении ходатайства о переводе земельного участка из категории земли сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения для добычи полезных ископаемых. Ответ департамента мотивирован тем, что в ходатайстве отсутствует обоснование перевода земельного участка с кадастровым номером 23:15:0104000:1094 в другую категорию. Перевод категории земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, связанный с добычей полезных ископаемых, допускается при наличии проекта рекультивации земель и представления заключения государственной экологической экспертизы.

Полагая, что указанное решение департамента является незаконным, общество обратилось в суд с заявлением о признании его незаконным.

Отказывая в удовлетворении требований ООО "Варениковский завод строительных материалов", суд первой инстанции не учел следующего.

Согласно части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

Защита гражданских прав осуществляется способами, установленными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также иными способами, предусмотренными законом. При этом способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктами 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, решение департамента, изложенное в письме от 02.06.2021 N 52-33-21-22579/21, может быть признано незаконными только при наличии совокупности двух условий: несоответствия указанного акта закону и нарушения им прав и законных интересов заявителя по делу.

Наличие совокупности двух соответствующих условий применительно к настоящему делу судебная коллегия находит доказанным.

Земельным кодексом Российской Федерации полномочиями по переводу находящихся в частной собственности земельных участков, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения, в другую категорию наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (подпункт 4 пункта 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

Федеральным законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" осуществляется правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земельных участков из одной категории в другую (статья 1). Для такого перевода заинтересованным лицом подается соответствующее ходатайство в уполномоченный на его рассмотрение орган (часть 1 статьи 2). В случае, если законодательством предусмотрено проведение государственной экологической экспертизы, для принятия решения о переводе земельных участков из одной категории в другую необходимо представление соответствующего заключения (пункт 4 части 4 статьи 2), а в его отсутствие уполномоченный орган должен принять решение об отказе в переводе земельных участков из одной категории в другую (пункт 2 статьи 3). Как исключительный случай допускается перевод земельных участков в составе сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности и иного специального назначения в целях добычи полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель (статья 7).

На основании части 2 статьи 39 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также наилучших доступных технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводят мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством.

В сил пункта 1 статьи 51 Закона N 7-ФЗ отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

В соответствии с абзацем 2 статьи 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) отходы производства и потребления представляют собой остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели при эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны соблюдать федеральные нормы и правила и иные требования в области обращения с отходами (статья 11 Закона N 89-ФЗ).

Проект рекультивации нарушенных земель является одним из видов землеустроительной документации (статья 19 Федерального закона от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве"). Проект рекультивации земель может быть подготовлен в виде отдельного документа и в установленных федеральными законами случаях подлежит государственной экологической экспертизе до его утверждения (пункты 10, 23 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 N 800).

Одним из документов, необходимых для принятия решения о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую является заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами (подпункт 4 пункта 4 статьи 2 Закона N 172-ФЗ), а в случае отрицательного результата такой экспертизы - изменение категории земель не допускается (пункт 2 статьи 4 Закона N 172-ФЗ).

При этом статьей 7 Закона N 172-ФЗ установлены особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, подпункт 8 пункта 1 которой допускает такой перевод в исключительных случаях, связанных с добычей полезных ископаемых, при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.

Согласно пункту 5 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию.

Рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений.

В данном случае общество требует изменения категории спорного земельного участка сельскохозяйственного назначения, который используется в целях добычи открытым способом полезных ископаемых (кирпичных суглинков) и подлежит обязательной последующей рекультивации.

Из материалов дела следует, что основанием для принятия оспариваемого решения департамента послужил факт непредставления обществом заключения государственной экологической экспертизы проекта рекультивации земель.

Согласно статье 1 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон N 174-ФЗ) экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

В силу статьи 11 Закона N 174-ФЗ проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности является объектом государственной экологической экспертизы.

При этом в силу статьи 1 Закона N 89-ФЗ под размещением отходов понимается хранение и захоронение отходов. Хранением отходов является складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения. Захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.

К объектам размещения отходов относятся специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.

В свою очередь, объекты захоронения отходов - это предоставленные в пользование в установленном порядке участки недр, подземные сооружения для захоронения отходов I - V классов опасности в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах.

Отвалы горных пород как специально оборудованные сооружения являются объектами размещения отходов. Хранение отходов включено в понятие их размещения и заключается в складировании отходов в специализированных объектах в целях обезвреживания, то есть уменьшения массы, изменения состава и физических свойств. Практически неопасные отходы с учетом степени их негативного воздействия на окружающую среду отнесены законодателем к V классу опасности (статьи 1, 4.1 Закона N 89-ФЗ).

Одним из видов отходов добычи полезных ископаемых являются отходы проведения вскрышных работ. Рыхлые вскрышные породы в смеси считаются практически неопасными отходами, то есть отходами V класса опасности (блок 2 Федерального классификационного каталога отходов, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 22.05.2017 N 242).

Учитывая изложенное, проект рекультивации земельного участка, в результате деятельности на котором образуются вскрышные породы, является объектом государственной экологической экспертизы только в том случае, если проектом предусмотрено складирование данных отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания и захоронения.

В рабочем проекте Коваленковского месторождения кирпичных суглинков предусмотрено складирование почвенно-растительного слоя и породы вскрыши в специальном отвале за пределами горного отвода, с последующим его использованием при проведении горнотехнической рекультивации отработанных площадей. Вскрыша используется в последующем для рекультивации карьера, которая выполняется после отработки выделенной земельной площади, что обуславливает временной характер отвалов вскрыши.

В соответствии с проектом вскрышные работы предусматривают снятие почвенно-растительного слоя мощностью 0,3-0,7 м и складирование его во временных отвалах вначале за контуром разработки, а затем, в отработанном пространстве (перемещение грунта из временных отвалов на верхней площадке карьера в отвалы на дне карьера).

В разделе "Рекультивация земель, нарушенных горными работами" Коваленковского месторождения кирпичных суглинков также не отражено выполнение мероприятий по складированию вскрышных пород в целях их дальнейшей утилизации, обезвреживания и захоронения.

Поскольку ООО "Варениковский завод строительных материалов" не осуществляет деятельность по размещению отходов, которая является объектом государственной экологической экспертизы, а проектом рекультивации не предусмотрено складирование вскрышных пород в специализированных объектах, вывоз их с территории участка, утилизация, обезвреживание и захоронение, следовательно, такой проект рекультивации не является объектом государственной экологической экспертизы.

Учитывая изложенное, оспариваемое заявителем решение департамента, изложенное в письме от 02.06.2021 N 52-33-21-22579/21, является незаконным.

Довод департамента о том, что оспариваемым решением отказано в рассмотрении ходатайства общества о переводе земельного участка, а решение по существу ходатайства не принималось, отклоняется судебной коллегией. В оспариваемом решении приведены основания для отказа в переводе земельного участка - непредставление заключения государственной экологической экспертизы, в связи с чем, указанный ненормативный акт рассматривается судом как решение об отказе в переводе земельного участка из одной категории в другую.

На основании пункта 3 части 4 и пункта 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае удовлетворения требований заявителя по данной категории дел в резолютивной части решения арбитражного суда должно содержаться указание на обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Исходя из изложенного, признание недействительными (незаконными) ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, наделенных публичными полномочиями, по результатам рассмотрения арбитражным судом дела, возникшего из публичных правоотношений, влечет необходимость принятия судом мер, направленных на восстановление прав заявителя.

В качестве способа восстановления нарушенного права заявителя в силу пункта 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает необходимым обязать департамент принять решение о переводе земельного участка с кадастровым номером 23:15:0104000:1094 площадью 54 571 кв. м, расположенного по адресу (местоположение земель): Краснодарский край, Крымский район, кадастровый квартал 23:15:010400, из категории "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию - "земли промышленности".

Учитывая изложенное, решение суда первой инстанции подлежит отмене.

Поскольку оспариваемый ненормативный акт принят департаментом, администрация является ненадлежащим ответчиком по настоящему делу, в связи с чем в удовлетворении требований к администрации надлежит отказать.

В силу статьи 101 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы состоят из государственной пошлины и судебных издержек, связанных с рассмотрением дела.

При обращении в суд с настоящим заявлением обществом по платежному поручению N 10860 от 10.06.2021 оплачено 3 000 руб. государственной пошлины.

При подаче апелляционной жалобы заявитель по платежному поручению от 16.02.2022 N 30 оплатил 3 000 руб. государственной пошлины по апелляционной жалобе.

Поскольку требования общества удовлетворены, с департамента в пользу ООО "Варениковский завод строительных материалов" подлежат взысканию судебные расходы по оплате государственной пошлины по иску и апелляционной жалобе в размере 4 500 руб.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17.01.2022 по делу N А32-26563/2021 отменить.

Признать незаконным решение департамента имущественных отношений Краснодарского края об отказе в рассмотрении ходатайства о переводе земельного участка с кадастровым номером 23:15:0104000:1094, кадастровый квартал 23:15:010400 из категории - земли сельскохозяйственного назначения, в категорию земли промышленности, изложенное в письме от 02.06.2021 N 52-33-21-22579/21.

Обязать департамент имущественных отношений Краснодарского края принять решение о переводе земельного участка с кадастровым номером 23:15:0104000:1094 площадью 54 571 кв. м, расположенного по адресу (местоположение земель): Краснодарский край, Крымский район, кадастровый квартал 23:15:010400, из категории "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию - "земли промышленности".

В удовлетворении требований к администрации Краснодарского края отказать.

Взыскать с департамента имущественных отношений Краснодарского края в пользу общества с ограниченной ответственностью "Варениковский завод строительных материалов" 4 500 руб. судебных расходов на оплату государственной пошлины по заявлению и апелляционной жалобе.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

С.И. Яицкая

Судьи

Е.А. Маштакова Б.Т. Чотчаев