Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15 сентября 2022 г. N Ф08-9241/22 по делу N А63-14560/2021

г. Краснодар

15 сентября 2022 г.

Дело N А63-14560/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 14 сентября 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 сентября 2022 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Трифоновой Л.А., судей Бабаевой О.В. и Малыхиной М.Н., в отсутствие в судебном заседании истца - Северо-Кавказского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ИНН 2626042723, ОГРН 1102650002212), ответчика - Управления жилищно-коммунального хозяйства города Ессентуки (ИНН 2626030460, ОГРН 1022601222665), извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на сайте суда в телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Управления жилищно-коммунального хозяйства города Ессентуки на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2022 по делу N А63-14560/2021, установил следующее.

Северо-Кавказское межрегиональное управление Росприроднадзора (далее - Росприроднадзор) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с иском к Управлению жилищно-коммунального хозяйства города Ессентуки (далее - управление) о возмещении вреда в натуре путем разработки в течение 6 месяцев в даты вступления в законную силу решения и последующей реализации проекта рекультивации нарушенных земель (уточненные требования).

Решением от 21.01.2022 в иске отказано ввиду совпадения кредитора и должника в одном лице.

Постановлением апелляционного суда от 03.06.2022 решение от 21.01.2022 отменено, апелляционный суд обязал управление разработать проект рекультивации земель площадью 320 кв. м на земельном участке с кадастровым номером 26:30:040402:1001 в течение 6 месяцев в даты вступления в законную силу постановления; после разработки проекта рекультивации провести восстановление нарушенных земель на указанном земельном участке в сроки, определенные проектом рекультивации земель. Апелляционный суд также обязал управление предоставлять Росприроднадзору ежеквартальные отчеты о проводимых на основании решения суда мероприятиях по восстановлению окружающей среды, эффективности и результативности выполненных мероприятий.

В кассационной жалобе управление просит отменить апелляционное постановление и отказать в иске. Заявитель ссылается на то, что управление не является правообладателем и землепользователем участка с кадастровым номером 26:30:040402:1001. Земельный участок с кадастровым номером 26:30:040402:1001, расположенный в границах муниципального образования городского округа города-курорта Ессентуки относится к категории земель - земли населенных пунктов, на праве собственности, аренды физическим или юридическим лицам не предоставлен.

Из материалов дела не следует, что управление организовало спорную свалку. По мнению подателя жалобы, взыскание вреда недопустимо, поскольку в данном случае происходит совпадение в одном лице причинителя вреда и получателя компенсации за этот вред.

Законность судебных актов проверяется кассационным судом в обжалуемой части в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе (части 1 и 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Изучив материалы дела, доводы жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, сотрудники Росприроднадзора на основании приказа от 06.07.2020 N 572 провели рейдовый осмотр земельных участков в водоохраной зоне реки Подкумок на предмет соблюдения требований природоохранного законодательства, в ходе которого выявили размещение на земельном участке с кадастровым номером 26:30:040402:1001 отходов (куски пластика, бой стекла, полиэтилен, ветошь, обломки древесины, металлические банки, пластиковая посуда, мешки с мусором от ремонта жилищ).

Специалистами филиала ФГБУ "ЦЛАТИ по ЮФО" отобраны пробы отходов, о чем составлен протокол отбора проб от 17.07.2020 N 20-572/АР/1-066/3.

Результатами лабораторных исследований и экспертным заключением от 31.07.2020 N 83 филиала ФГБУ "ЦЛАТИ по ЮФО" установлена принадлежность отходов к V классу опасности.

На основании этого в отношении управления составлен протокол об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Постановлением от 18.12.2020 N 20-572/Ф/1-148/5 ответчик признан виновным в совершении названного правонарушения, ему назначено наказание в виде штрафа в размере 200 тыс. рублей.

Уклонение ответчика от возмещения причиненного почве вреда в добровольном порядке послужило основанием для обращения истца в арбитражный суд с иском.

Удовлетворяя исковые требования, суд апелляционной инстанции сослался пункт 1 статьи 77, статью 78 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды), пункты 13, 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.11.2017 N 49 49 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде" (далее - постановление N 49), постановление Правительства Российской Федерации от 23.02.1994 N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы", приказ Минприроды России и Роскомзема от 22.12.1995 N 525/67.

Признав требования истца обоснованными и подлежащими удовлетворению, приняв во внимание акт обследования территории от 06.07.2020 N 20-572/Р/1, протокол отбора проб от 17.07.2020 N 20-572/АР/1-066/3, постановление по делу об административном правонарушении от 18.12.2020 N 20-572/Ф/1-148/5, суд апелляционной инстанции исходил из доказанности причинения вреда почве как объекту охраны окружающей среды в результате ее загрязнения, и пришел к выводу о том, что управление обязано разработать проект рекультивации нарушенных земель и провести мероприятия по их восстановлению.

Выводы суда о наличии у управления названной обязанности являются преждевременными, сделанными без учета следующего.

Согласно пункту 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Издержки на осуществление государством мероприятий по восстановлению окружающей природной среды должны покрываться прежде всего за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую природную среду; органы местного самоуправления обязаны принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14.05.2009 N 8-П и от 05.03.2013 N 5-П).

Характер и пределы участия местного самоуправления в решении этих вопросов определяются как необходимостью обеспечения с помощью эффективных организационно-правовых средств оперативного устранения причин и ограничения последствий негативного воздействия на окружающую среду и природные объекты, так и ответственностью местного сообщества за предотвращение и устранение вреда, причиняемого им в процессе жизнедеятельности населения.

Таким образом, в соответствии с законом и соблюдением принципа разграничения соответствующих полномочий и гарантирования местному самоуправлению необходимых источников доходов на органы местного самоуправления могут быть возложены как создание условий для надлежащего исполнения субъектами природопользования своих обязанностей по устранению причиненного природным объектам вреда, так и обеспечение проведения за счет собственных сил и средств мероприятий по ликвидации загрязнения территории муниципального образования отходами, образовавшимися в результате жизнедеятельности населения (т.е. имеющими, по сути, местное, коммунальное происхождение), если выявленный факт не является следствием невыполнения или ненадлежащего выполнения конкретным лицом своих обязанностей, связанных с использованием того или иного земельного участка на территории данного муниципального образования.

Отнесение организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов к вопросам местного значения городских округов, закрепленное в пунктом 24 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ, предполагает необходимость реализации органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера по налаживанию устойчивой и согласованно функционирующей системы мер, призванных обеспечивать в целях предотвращения загрязнения территории городского округа своевременное и бесперебойное оказание услуг по приему и перемещению бытовых и промышленных отходов, а также позволяющих производить их утилизацию и переработку.

Установив в рамках Закона N 131-ФЗ указанное направление деятельности городских округов в виде нормы общего характера, законодатель исходил из того, что содержание этой деятельности, включая конкретные способы, методы, средства решения данного вопроса местного значения, должно раскрываться на основе названного Закона во взаимосвязи с соответствующим специальным, отраслевым, в том числе бюджетным, законодательством. Это означает, что при определении применительно к организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов объема полномочий органов местного самоуправления городских округов, а также их финансовых обязательств, обусловленных реализацией данной публичной задачи, необходимо учитывать компетенцию иных территориальных уровней публичной власти, которой они наделены в этой области, а также обязанности по обращению с отходами, возложенные на участников гражданского оборота, принимая при этом во внимание особенности регулирования такого рода отношений в конкретных сферах природопользования.

Сами по себе организационные меры, характеризующие соответствующие полномочия органов местного самоуправления городского округа в области обращения с отходами состоит в оказании регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организационно-властного воздействия, направленного на создание условий для эффективной очистки территории муниципального образования от бытовых и промышленных отходов, в том числе для деятельности организаций, осуществляющих их сбор, вывоз, утилизацию и переработку (в частности, путем выделения земельных участков для размещения и утилизации отходов).

Отнесение к вопросам местного значения городского округа организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов не может рассматриваться как безусловное основание для возложения на органы местного самоуправления городского округа обязанностей, касающихся проведения очистки территории городского округа от загрязнения отходами, без учета характера предоставленных им полномочий в сфере обращения с отходами, в том числе применительно к расположенным на территории городского округа земельным участкам различной формы собственности, и без правовой оценки качества выполнения таких полномочий.

Согласно действующему законодательству вопрос о возложении обязанности по непосредственному устранению захламления на расположенных на территории муниципального образования земельных участках в случае, если виновное в причинении вреда лицо не установлено, должен разрешаться на основе определения правообладателя соответствующего земельного участка вне зависимости от вида отходов, которые несанкционированно размещены на земельном участке.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.023.2011 N 2-П указано, что содержание термина "организация", используемого в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" при определении вопросов местного значения, должно раскрываться с учетом специального отраслевого законодательного регулирования и что в любом случае этот термин не может автоматически трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности (Постановление от 29 марта 2011 года N 2-П). В противном случае допускалась бы как возможность произвольного возложения на муниципальные образования публично-правовых обязательств, так и возможность выхода самих муниципальных образований за пределы своей компетенции и тем самым - вмешательства в вопросы, относящиеся к предметам ведения и полномочиям иных публично-правовых образований.

В постановлении от 13.10.2015 N 26-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что использование пункта 24 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ в качестве нормативного основания для возложения на городские округа безусловной обязанности по проведению за счет средств местного бюджета сбора и вывоза отходов, неправомерно размещенных неустановленным лицом на расположенных на их территории землях любой формы собственности, влечет нарушение не только закрепленного Бюджетным кодексом Российской Федерации в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принципа самостоятельности бюджетов (статья 31), но и конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в отношении управления муниципальной собственностью, формирования и исполнения местного бюджета, а также конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления и, соответственно, - нарушение статей 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133 Конституции Российской Федерации.

Наряду с этим и с учетом того, что несанкционированное складирование отходов причиняет вред окружающей среде и является фактором негативного воздействия на здоровье человека невыполнение или ненадлежащеке выполнение органами местного самоуправления своих полномочий (в частности выявления несанкционированных свалок) может являться основанием для их привлечения к ответственности и обязании принять меры, необходимые для очистки территории муниципального образования от загрязнений отходами, включая несение финансовых затрат.

В соответствии с частью 1 статьи 13 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.

Статья 13.2 того же Закона устанавливает требования к разработке и реализации региональных программ в области обращения с отходами, в том числе перечень мероприятий по выявлению мест несанкционированного размещения отходов.

На период проведения Росприроднадзором рейдовых мероприятий, в результате которых выявлена спорная несанкционированная свалка в Ставропольском крае действовала региональная программа "Обращение с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, в Ставропольском крае", утвержденная постановлением Правительства Ставропольского края от 02.11.2017 N 430-п.

В разделе IV данной программы отражено, что ее финансирование планируется осуществлять за счет средств федерального бюджета, бюджета Ставропольского края, бюджетов муниципальных образований Ставропольского края, средств юридических лиц, осуществляющих свою деятельность в области обращения с отходами на территории Ставропольского края.

Названная программа включала в себя такие мероприятия как выявление мест несанкционированного размещения отходов на территории Ставропольского края, предупреждение причинения вреда окружающей среде в Ставропольском крае при размещении бесхозяйных отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, выявление случаев причинения такого вреда и ликвидация его последствий и предполагала осуществление данных мероприятий с привлечением средств федерального краевого и муниципального бюджетов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 326

"Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды"" в качестве приложения к данной программе утверждены Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации региональных проектов по ликвидации несанкционированных свалок в границах городов и наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде для достижения целей, показателей и результатов федерального проекта "Чистая страна", входящего в состав национального проекта "Экология"

Согласно пункту 2 названных Правил реализация природоохранных проектов по рекультивации земельных участков, загрязненных в результате хозяйственной или иной деятельности, осуществляется на земельных участках, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 13 апреля 2017 г. N 445 "Об утверждении Правил ведения государственного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде".

Таким образом, вывод судов о возложении на ответчика обязанности по разработке проекта рекультивации земель с его последующей реализацией является преждевременным, поскольку судами не исследовались вопросы о порядке ликвидации спорной несанкционированной свалки.

Ссылка ответчика на совпадение в одном лице кредитора и должника ввиду поступления компенсационных сумм в бюджет органов местного самоуправления, представителем которых является управление, подлежит отклонению, поскольку Росприроднадзор не отыскивает денежные средства в возмещение ущерба, а просит возместить его в натуре путем составления проекта о проведения рекультивации загрязненного участка.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 21.01.2022 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2022 по делу N А63-14560/2021 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ставропольского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Трифонова

Судьи

О.В. Бабаева М.Н. Малыхина