Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28 октября 2022 г. N Ф08-9567/22 по делу N А15-5257/2021

г. Краснодар

28 октября 2022 г.

Дело N А15-5257/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 25 октября 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 октября 2022 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Драбо Т.Н., судей Мещерина А.И. и Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании, проведенном с использованием системы видеоконференц-связи с Арбитражным судом Республики Дагестан, от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Хозрасчетный ремонтно-строительный участок" (ИН 0562065567, ОГРН 1060562008099) - Гасанова М.К. (доверенность от 20.09.2021), в отсутствие заинтересованных лиц - администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (ОГРН 1020502625219, ИНН 0562042520) и муниципального казенного учреждения "Управление архитектуры и градостроительства" администрации городского округа "город Махачкала"" (ИНН 0541000093, ОГРН 1020502626760), надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационные жалобы администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" и муниципального казенного учреждения "Управление архитектуры и градостроительства" администрации городского округа "город Махачкала"" на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 18.04.2022 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.07.2022 по делу N А15-5257/2021, установил следующее.

ООО "Хозрасчетный ремонтно-строительный участок" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее - администрация) о признании недействительным постановления от 10.09.2021 N 673 "Об отмене постановления администрации города Махачкалы от 3 июля 2015 года N 3345 "Об изменении вида разрешенного использования земельного участка ОАО "Хозрасчетный ремонтно-строительно-монтажный участок" (ОАО "ХРСМУ" по ул. Салаватова, в районе РКБ и разрешении проектирования и строительства 12-этажного многоквартирного жилого дома с устройством торговых площадей на 1-ом и 2-ом этажах и автопаркинга в цокольной части)" (далее - постановление N 673) и к муниципальному казенному учреждению "Управление архитектуры и градостроительства" администрации городского округа "город Махачкала"" (далее - управление) о признании недействительными приказов от 16.09.2021 N 63 "О признании градостроительного плана земельного участка недействительным" (далее - приказ N 63) и от 16.09.2021 N 64 "Об отмене разрешения на строительство N 05-308-215-2016" (далее - приказ N 64).

Решением суда от 18.04.2022, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 13.07.2022, заявление общества удовлетворено; признаны недействительными постановление N 673 и приказы N 63 и 64. Судебные акты мотивированы тем, что оспариваемые ненормативные акты администрации и управления не соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации и нарушают права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа обратилось управление с кассационной жалобой, просит решение суда и постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований. По мнению подателя жалобы, суды не учли, что на момент издания постановления администрации от 03.06.2015 N 3345 "Об изменении вида разрешенного использования земельного участка ОАО "Хозрасчетный ремонтно-строительно-монтажный участок" (ОАО "ХРСМУ" по ул. Салаватова, в районе РКБ и разрешении проектирования и строительства 12-этажного многоквартирного жилого дома с устройством торговых площадей на 1-ом и 2-ом этажах и автопаркинга в цокольной части)" (далее - постановление N 3345) Правила землепользования и застройки были утверждены решением Махачкалинского городского собрания от 14.07.2009 N 19-4а "Об утверждении Правил землепользования и застройки в городском округе "город Махачкала"" (далее - ПЗЗ N 19-4а). Постановление N 3345 отменено как противоречащее законодательству о градостроительной деятельности и земельному законодательству, поскольку градостроительным регламентом территориальных зон Ц-4 и О5 не предусмотрены виды разрешенного использования под жилую застройку. Выдача обществу градостроительного плана земельного участка и разрешения на строительство явились следствием принятия незаконного постановления N 3345.

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа обратилась администрация с кассационной жалобой, просит решение суда и постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований. По мнению подателя жалобы, суды не учли, что в данном случае изменение вида разрешенного использования земельного участка, не соответствующего градостроительному регламенту, без внесения изменений в генеральный план города Махачкалы и правила землепользования и застройки в установленном порядке является нарушением глав 3, 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации. На момент издания постановления N 3345 были утверждены ПЗЗ N 19-4а. Суды не учли, что постановление N 3345 противоречит законодательству о градостроительной деятельности и земельному законодательству Российской Федерации, поэтому и было отменено администрацией в порядке самоконтроля, что не противоречит закону, поскольку предусмотренный частью 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации перечень случаев для отмены разрешения на строительство не является исчерпывающим.

В отзыве на кассационные жалобы общество просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационные жалобы администрации и управления - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы отзыва на кассационные жалобы.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационных жалоб и отзыва, выслушав представителя общества, считает, что судебные акты надлежит отменить, а дело - направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, обществу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 05:40:000050:57, расположенный по адресу: г. Махачкала, ул. Салаватова, о чем в Едином государственном реестре недвижимости имеется запись о регистрации права от 02.08.2007 N 05-05-01/032/2007-289.

Постановлением N 3345 вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 05:40:000050:57 изменен с "под производственную базу" на "под многоэтажную застройку".

На основании постановления N 3345 управление выдало обществу градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 05:40:000050:57 от 09.07.2015 N 05-308:000-504 (далее - ГПЗУ N 05-308:000-504), а 22.06.2016 - разрешение N 05-308-215-2016 на строительство 12-ти этажного многоквартирного жилого дома (далее - разрешение N 05-308-215-2016).

Постановлением N 673 признано утратившим силу и отменено постановление N 3345.

На основании постановления N 673 приказом N 63 признан недействительным выданный обществу ГПЗУ N 05-308:000-504, а приказом N 64 признано недействительным разрешение N 05-308-215-2016.

В соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации общество оспорило постановление N 673 и приказы N 63, 64 в арбитражном суде.

Суды удовлетворили требования общества в полном объеме, указав, что на момент принятия постановления N 3345 об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 05:40:000050:57 был утвержден генеральный план развития города Махачкалы до 2030 года, но не были утверждены Правила землепользования и застройки в городском округе "город Махачкала", в связи с чем постановление N 3345 принято в пределах полномочий органа местного самоуправления с учетом волеизъявления собственника земельного участка, в отношении которого изменен вид разрешенного использования, и соответственно, у администрации отсутствовали основания для отмены постановления N 3345.

Со ссылкой на пункт 18 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017, суды правильно указали, что законом установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Правила землепользования и застройки не должны противоречить генеральному плану.

Вместе с тем, суды не оценили доводы управления и администрации о том, что на момент принятия постановления N 3345 были утверждены ПЗЗ N N 19-4а, которые размещены на официальном сайте администрации в сети Интернет и находятся в свободном доступе, не установили несоответствие ПЗЗ N N 19-4а генеральному плану развития города Махачкалы до 2030 года, а также не оценили доводы управления и администрации, основанные на представленных в материалы дела фрагментах карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки в городском округе "город Махачкала" и состоящие в следующем.

Земельный участок с кадастровым номером 05:40:000050:57 расположен в функциональных и территориальных зонах Ц-4 "Зона учреждений здравоохранения, медицинского назначения" и согласно карте градостроительного зонирования правил землепользования и застройки в границах территориальной зоны О5 "Зона больниц, стационарных учреждений здравоохранения и социального обеспечения". Согласно градостроительным регламентам указанных территориальных зон виды разрешенного использования земельных участков под жилую застройку не предусмотрены.

Вместе с тем, суды согласились с позицией общества относительно того, что постановлением N 3345 вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 05:40:000050:57 был правомерно изменен с "под производственную базу" на "под многоэтажную застройку".

При новом рассмотрении дела данные обстоятельства подлежат совокупной оценке с представленными в материалы дела доказательствами и доводами участвующих в деле лиц.

Признав недействительными приказы N 63 и 64, суды исходили из того, что данные приказы не содержат обоснование, дающее уполномоченному органу право на отмену (прекращение действия) ранее выданных обществу как застройщику ГПЗУ N 05-308:000-504 и разрешения N 05-308-215-2016; данные приказы не содержат ссылок на часть 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которой предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для принятия уполномоченным органом решения о прекращении действия разрешения на строительство.

При этом суды не учли, что в соответствии с частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Приведенная норма, регулирующая порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающаяся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлена на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленных в статье 12 Конституции Российской Федерации, и сама по себе не может рассматриваться как нарушающая конституционные права граждан. Однако это не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 N 739-О-О).

В определении Верховного Суда Российской Федерации от 24.04.2018 N 309-КГ17-20985 сформирован правовой подход по применению части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ при разрешении спора о признании недействительным муниципального ненормативного правового акта об отмене ранее выданного застройщику разрешения на строительство. Верховный Суд Российской Федерации указал, что в определенных статьей 51 Кодекса случаях уполномоченный орган (организация) в отношении выданного разрешения на строительство вправе принять решение о прекращении его действия (части 21.1, 21.2, 21.4). При этом в силу части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. Таким образом, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт при выявлении его противоречия закону. Однако решения об отмене ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными. При этом лица, полагающие, что в результате отмены ранее принятого правового акта уполномоченный орган нарушил требования закона и их права (интересы), вправе оспорить такие решения в судебном порядке.

Таким образом, отсутствие оснований для отмены ранее выданного разрешения на строительство, предусмотренных частью 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не лишает орган местного самоуправления права в порядке самоконтроля отменить решение о выдаче застройщику разрешения на строительство в случае выявления его противоречия закону в соответствии с частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ.

Как указано в постановлении N 673, постановление N 3345 отменено как принятое с нарушением требований глав 3, 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации, решений Махачкалинского городского Собрания от 14.07.2009 N 19-4а, от 07.04.2004 N 7-1 "Об утверждении генерального плана развития города Махачкалы до 2030 года".

Вместе с тем, названные в постановлении N 673 основания отмены постановления N 3345 суды не проанализировали и не оценили, соответственно, данное нарушение надлежит устранить при новом рассмотрении дела с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 25 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17.07.2019, и состоящих в том, что орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону.

Ввиду того, что решение суда и постановление суда апелляционной инстанции приняты по неполно исследованным обстоятельствам, имеющим существенное значение для правильного рассмотрения дела, недостаточно обоснованы, судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку в силу части 2 статьи 287 Кодекса арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в суде первой или апелляционной инстанций либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими, о том, какая норма материального права должна быть применена и какое решение, постановление должно быть принято при новом рассмотрении дела.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть указания кассационной инстанции, устранить допущенные нарушения, установить все фактические обстоятельства по делу, в целях полного и всестороннего исследования всех обстоятельств по делу оценить доказательства и доводы участвующих в деле лиц в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, принять решение с учетом требований статьи 170 Кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 18.04.2022 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.07.2022 по делу N А15-5257/2021 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Дагестан.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Т.Н. Драбо

Судьи

А.И. Мещерин И.В. Сидорова