Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10 июля 2023 г. N Ф08-9567/22 по делу N А15-5257/2021

г. Краснодар

10 июля 2023 г.

Дело N А15-5257/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 06 июля 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 10 июля 2023 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Драбо Т.Н., судей Епифанова В.Е. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании, проведенном с использованием системы видеоконференц-связи с Арбитражным судом Республики Дагестан, от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Хозрасчетный ремонтно-строительный участок" (ИНН 0562065567, ОГРН 1060562008099) - Гасанова М.К. (доверенность от 20.09.2021), в отсутствие заинтересованных лиц - администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (ИНН 0562042520, ОГРН 1020502625219) и муниципального казенного учреждения "Управление архитектуры и градостроительства администрации городского округа "город Махачкала"" (ИНН 0541000093, ОГРН 1020502626760), надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2023 по делу N А15-5257/2021, установил следующее.

ООО "Хозрасчетный ремонтно-строительный участок" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее - администрация) о признании недействительным постановления от 10.09.2021 N 673 "Об отмене постановления администрации города Махачкалы от 3 июля 2015 года N 3345 "Об изменении вида разрешенного использования земельного участка ОАО "Хозрасчетный ремонтно-строительно-монтажный участок" (ОАО "ХРСМУ" по ул. Салаватова, в районе РКБ и разрешении проектирования и строительства 12-этажного многоквартирного жилого дома с устройством торговых площадей на 1-ом и 2-ом этажах и автопаркинга в цокольной части)" (далее - постановление N 673) и к муниципальному казенному учреждению "Управление архитектуры и градостроительства администрации городского округа "город Махачкала"" (далее - управление) о признании недействительными приказов от 16.09.2021 N 63 "О признании градостроительного плана земельного участка недействительным" (далее - приказ N 63) и от 16.09.2021 N 64 "Об отмене разрешения на строительство N 05-308-215-2016" (далее - приказ N 64).

Решением суда от 18.04.2022, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 13.07.2022, заявление общества удовлетворено; признаны недействительными постановление N 673 и приказы N 63 и 64. Судебные акты мотивированы тем, что оспариваемые ненормативные акты администрации и управления не соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации и нарушают права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28.10.2022 решение суда от 18.04.2022 и постановление суда апелляционной инстанции от 13.07.2022 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Дагестан со ссылкой на то, что судебные акты приняты по неполно исследованным обстоятельствам, имеющим существенное значение для правильного рассмотрения дела, недостаточно обоснованы.

При новом рассмотрении дела решением суда от 09.01.2023, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 21.03.2023, заявление общества удовлетворено; признаны недействительными постановление N 673 и приказы N 63 и 64. Судебные акты мотивированы тем, что оспариваемые ненормативные акты администрации и управления не соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации и нарушают права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Оспариваемые ненормативные акты приняты в нарушение норм Градостроительного кодекса Российской Федерации, исходя из Правил землепользования и застройки г. Махачкалы, которые разработаны и утверждены не в соответствии со сведениями из Единого государственного реестра недвижимости, сведениями, документами, материалами, содержащимися в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, не в соответствии со сложившейся планировкой территории и существующим землепользованием в г. Махачкале, т. е. утверждены произвольно, без учета сложившейся застройки города.

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа обратилась администрация с кассационной жалобой, просит решение суда и постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, суды не оценили доводы о том, что на момент принятия постановления администрации от 03.06.2015 N 3345 "Об изменении вида разрешенного использования земельного участка ОАО "Хозрасчетный ремонтно-строительно-монтажный участок" (ОАО "ХРСМУ" по ул. Салаватова, в районе РКБ и разрешении проектирования и строительства 12-этажного многоквартирного жилого дома с устройством торговых площадей на 1-ом и 2-ом этажах и автопаркинга в цокольной части)" (далее - постановление N 3345) были утверждены Правила землепользования и застройки решением Махачкалинского городского собрания от 14.07.2009 N 19-4а "Об утверждении Правил землепользования и застройки в городском округе "город Махачкала"" (далее - ПЗЗ N 19-4а), которые размещены на официальном сайте администрации в сети Интернет и находятся в свободном доступе; не установлено несоответствие ПЗЗ N N 19-4а Генеральному плану развития города Махачкалы до 2030 года; не оценены доводы управления и администрации, основанные на представленных в материалы дела фрагментах карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки в городском округе "город Махачкала". Земельный участок с кадастровым номером 05:40:000050:57 расположен в функциональных и территориальных зонах Ц-4 "Зона учреждений здравоохранения, медицинского назначения" и согласно карте градостроительного зонирования правил землепользования и застройки в границах территориальной зоны О5 "Зона больниц, стационарных учреждений здравоохранения и социального обеспечения". Согласно градостроительным регламентам указанных территориальных зон виды разрешенного использования земельных участков под жилую застройку не предусмотрены.

В нарушение статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации управление и общество не представили в суд отзывы на кассационную жалобу.

До рассмотрения кассационной жалобы администрация представила ходатайство об отложении судебного заседания в связи с тем, что ответственное лицо (заместитель начальника по представлению интересов администрации в судах и иных органах правового управления) находится за пределами Российской Федерации.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что в удовлетворении ходатайства надлежит отказать, поскольку администрация не представила доказательства, объективно препятствующие рассмотрению кассационной жалобы в судебном заседании, назначенном на 06.07.2023 на 11 часов 20 минут.

В силу части 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы.

Доводы администрации изложены в кассационной жалобе.

На основании части 1 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд откладывает судебное разбирательство в случае неявки в судебное заседание лица, участвующего в деле, если в отношении этого лица у суда отсутствуют сведения об извещении последнего о времени и месте судебного разбирательства.

Участвующие в деле лица надлежаще извещены о времени и месте судебного заседания в суде кассационной инстанции.

Судебное заседание может быть отложено по ходатайству участвующего в деле лица об отложении судебного разбирательства с обоснованием причины неявки, если признает эти причины уважительными.

Как видно из информации о публикации судебных актов на сайте в сети Интернет, определение Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25.05.2023 о назначении к рассмотрению кассационной жалобы администрации опубликовано 26.05.2023, что свидетельствует о ее заблаговременном информировании о времени и месте судебного заседания, а также о том, что администрация объективно располагала временем и возможностью решения вопроса о представительстве в судебном заседании суда кассационной инстанции по настоящему делу, назначенному на 06.07.2023.

Названную причину неявки в судебное заседание 06.07.2023, о котором администрация уведомлена заблаговременно - 26.05.2023 (дата публикации определения суда о принятии кассационной жалобы к производству), суд кассационной инстанции не считает уважительной, поскольку администрация не представила доказательства того, что в администрации отсутствуют иные сотрудники, которые могли бы обеспечить явку в судебное заседание суда кассационной инстанции, назначенное на 06.07.2023 на 11 часов 20 минут.

Кроме того, при назначении кассационной жалобы администрации к рассмотрению суд округа не признал обязательной явку участвующих в деле лиц в судебное заседание.

В нарушение статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации общество не представило отзыв на кассационную жалобу.

В судебном заседании представитель общества просил оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы, выслушав представителя общества, считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, обществу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 05:40:000050:57, расположенный по адресу: г. Махачкала, ул. Салаватова, о чем в Едином государственном реестре недвижимости имеется запись о регистрации права от 02.08.2007 N 05-05-01/032/2007-289.

Постановлением N 3345 вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 05:40:000050:57 изменен: с "под производственную базу" на "под многоэтажную застройку".

На основании постановления N 3345 управление выдало обществу градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 05:40:000050:57 от 09.07.2015 N 05-308:000-504 (далее - ГПЗУ N 05-308:000-504), а 22.06.2016 - разрешение N 05-308-215-2016 на строительство 12-ти этажного многоквартирного жилого дома (далее - разрешение N 05-308-215-2016).

Постановлением N 673 признано утратившим силу и отменено постановление N 3345.

На основании постановления N 673 приказом N 63 признан недействительным выданный обществу ГПЗУ N 05-308:000-504, а приказом N 64 признано недействительным разрешение N 05-308-215-2016.

В соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации общество оспорило постановление N 673 и приказы N 63, 64 в арбитражном суде.

При новом рассмотрении дела суды выполнили указания суда кассационной инстанции и на основании совокупной оценки представленных в материалы дела доказательств и доводов участвующих в деле лиц приняли законные и обоснованные судебные акты, которые не подлежат отмене или изменению.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (подпункт 8 пункта 1 статьи 1, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Виды разрешенного использования земельных участков, а равно объектов капитального строительства определяются на основе градостроительного регламента соответствующей территориальной зоны, входящего в состав правил землепользования и застройки (часть 9 статьи 1, пункт 3 части 2 и часть 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Разрешение на условно разрешенный вид использования предоставляется в установленном статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации порядке (часть 6 статьи 37 Кодекса).

Произвольное изменение вида разрешенного использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам оборота земель (определения Верховного Суда Российской Федерации от 10.09.2014 N 18-КГ14-95 и от 21.01.2015 N 18-КГ14-182).

В соответствии с переходными положениями, закрепленными в пункте 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 191-ФЗ), до принятия утвержденных в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации правил землепользования и застройки, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

Частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития (пункт 18 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017).

В соответствии с положением статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации общество как собственник земельного участка может самостоятельно выбирать вид разрешенного использования из числа предусмотренных зонированием территорий.

Согласно пунктам 3 и 5 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 191-ФЗ) при наличии утвержденных в установленном порядке правил землепользования и застройки принятия соответствующего решение органа местного самоуправления об изменении вида разрешенного использования не требуется. Изменение сведений о разрешенном использовании в таком случае производится на основании заявления и необходимых для кадастрового учета документов с использованием процедуры кадастрового учета изменений объекта недвижимости.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

В определении Верховного Суда Российской Федерации от 24.04.2018 N 309-КГ17-20985 изложен правовой подход по применению части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ и норм статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации при разрешении спора о признании недействительным муниципального ненормативного правового акта об отмене ранее выданного застройщику разрешения на строительство. В нем указано, что в определенных статьей 51 Кодекса случаях уполномоченный орган (организация) в отношении выданного разрешения на строительство вправе принять решение о прекращении его действия (части 21.1, 21.2, 21.4). При этом в силу части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. Таким образом, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт при выявлении его противоречия закону. Однако решения об отмене ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными. При этом лица, полагающие, что в результате отмены ранее принятого правового акта уполномоченный орган нарушил требования закона и их права (интересы), вправе оспорить такие решения в судебном порядке.

Суды установили, что на момент принятия администрацией постановления N 3345 постановлением Махачкалинского городского Собрания депутатов от 07.04.2009 N 7-1 утвержден Генеральный план развития города Махачкалы до 2030 года.

Решением Собрания депутатов городского округа "город Махачкала" от 14.07.2009 N 19-4а утверждены Правила землепользования и застройки в городском округе "город Махачкала", которые соответствуют Генеральному плану развития города Махачкалы до 2030 года.

Однако впоследствии Правила землепользования и застройки в городском округе "город Махачкала" от 14.07.2009 N 19-4а отменены в связи с принятием Решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26.05.2016 N 9-5 новых Правил землепользования и застройки в городском округе "город Махачкала".

На дату внесения изменений в вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 05:40:000050:57 на территории г. Махачкалы действовали Правила землепользования и застройки, в связи с чем согласно пунктам 3, 5 части 1 статьи 4 Закона N 191-ФЗ при наличии утвержденных в установленном порядке правил землепользования и застройки не требовалось принятия соответствующего решения об изменении вида разрешенного использования главой местной администрации. Изменение сведений о разрешенном использовании в данном случае должно производиться на основании заявления заинтересованного лица и необходимых для кадастрового учета документов с использованием процедуры кадастрового учета изменений объекта недвижимости.

Суды указали, что факт наличия на момент выдачи обществу ГПЗУ N 05-308:000-504 и разрешения N 05-308-215-2016, изменение вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 05:40:000050:57 ("под производственную базу" на "под многоэтажную застройку") и внесение в ЕГРН соответствующих сведений свидетельствуют о реализации обществом права на изменение вида разрешенного использования принадлежащего ему на праве собственности земельного участка. При этом, учитывая положения Закона N 191-ФЗ и изменение разрешенного использования указанного земельного участка, порочность постановления N 3345, а также отмена в порядке самоконтроля указанного ненормативного акта не свидетельствуют о незаконности изменения вида разрешенного использования принадлежащего обществу земельного участка.

Суды установили, что в качестве основания для признания недействительным ранее выданного обществу ГПЗУ N 05-308:000-504 в приказе N 63 указано на постановление N 673 об отмене ранее вынесенного постановления N 3345 об изменении вида разрешенного использования земельного участка общества. Другие основания или ссылки на нормы градостроительного законодательства, которым не соответствует ГПЗУ N 05-308:000-504, отсутствуют.

Суды указали, что из приказа N 64 также следует, что он принят на основании постановления N 673 об отмене ранее вынесенного постановления N 3345 об изменении вида разрешенного использования земельного участка и в качестве дополнительного основания указан приказ N 63 о признании недействительным ранее выданного обществу ГПЗУ N 05-308:000-504. Другие основания или ссылки на нормы градостроительного законодательства, которым не соответствует разрешение на строительство N 05-308-215-2016, данный приказ также не содержит.

Суды верно отметили, что в части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для отмены ранее выданного разрешения на строительство, ни один из которых не приведен в приказах N 63, 64.

При таких обстоятельствах суды сделали мотивированный вывод о том, что постановление N 673 и приказы N 64, 63 не соответствуют нормам земельного и градостроительного законодательства, не содержат ссылок на нормы законодательства, обосновывающие их принятие, и тем самим нарушают права и законные интересы общества.

Суды также отметили, что земельный участок с кадастровым номером 05:40:000057:50, право собственности на который у общества возникло в 2007 году, до момента вынесения постановления N 3345 (2015 год) имел вид разрешенного использования "под производственную базу". На данном земельном участке располагались складские помещения и здания производственного назначения, построенные в 1939 году, что подтверждено представленным в материалы дела техническим паспортом. Площадь земельного участка составляет 4213 кв. м, т. е. достаточно большая территория производственного назначения, которая на карте градостроительного зонирования должна обозначаться как П1, П2, ПЗ или П4. Однако, согласно карте градостроительного зонирования территориальная зона, в которой расположен земельный участок с кадастровым номером 05:40:000057:50, не содержит обозначений П1, П2, ПЗ или П4, а содержит лишь обозначения 02 (Зона крупных торговых комплексов, рынков и культурно-досугового), 05 (Зона больниц, стационарных учреждений здравоохранения и социального обеспечения), 07 (Зона детских дошкольных и общеобразовательных учреждений), Ж1, Ж2, Ж3, Ж4 (зоны жилой застройки).

В этой связи суды верно заключили, что в нарушение норм Градостроительного кодекса Российской Федерации Правила землепользования и застройки г. Махачкалы разработаны и утверждены не в соответствии со сведениями из Единого государственного реестра недвижимости, сведениями, документами, материалами, содержащимися в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, не в соответствии со сложившейся планировкой территории и существующим землепользованием, т. е. не соответствуют действительности, утверждены произвольно, без учета сложившейся застройки города, т. к. здания производственного назначения, как и участок, на котором они расположены, существуют на улице Салаватова в г. Махачкале с 1939 года, соответственно, постановление N 3345 не может нарушать Решения Махачкалинского городского собрания от 14.07.2009 N 19-4а и от 07.04.2004 N 7-1, которыми утверждены Правила землепользования и застройки и Генеральный план города.

При новом рассмотрении дела ни администрация, ни управление не представили доказательства, опровергающие выводы судов, выполнивших указания суда кассационной инстанции, полно, всесторонне исследовавших представленные в материалы дела доказательства и доводы участвующих в деле лиц и применительно к установленным по делу обстоятельствам правомерно удовлетворивших требования общества.

Доводы кассационной жалобы выводы судов не опровергают и направлены на установление обстоятельств, не установленных судами первой и апелляционной инстанций или отвергнутых ими как не подтвержденных доказательствами. Переоценка судом кассационной инстанции доказательств по делу, то есть приведение иных по сравнению со сделанными судами первой и апелляционной инстанций выводов относительно того, какие обстоятельства по делу можно считать установленными исходя из иной оценки доказательств, не допускается (пункт 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции").

Соответствие выводов судов первой и апелляционной инстанций о применении норм права к установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильное применение норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов в совокупности с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе администрации, исключают возможность ее удовлетворения в силу статей 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2023 по делу N А15-5257/2021 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Т.Н. Драбо

Судьи

В.Е. Епифанов А.И. Мещерин