Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 29 декабря 2022 г. N Ф08-13901/22 по делу N А32-47289/2021

г. Краснодар

29 декабря 2022 г.

Дело N А32-47289/2021

Судья Арбитражного суда Северо-Кавказского округа Черных Л.А.,

рассмотрев без вызова участвующих в деле лиц (обеспечена возможность ознакомления с материалами дела в режиме ограниченного доступа в сети Интернет, уведомления, отчет о публикации судебного акта на сайте в сети Интернет) и проведения судебного заседания кассационную жалобу государственного унитарного сельскохозяйственного предприятия "Россия" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 02.08.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.09.2022 по делу N А32-47289/2021 по правилам части 5.1 статьи 211, статьи 288.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

установил следующее.

Государственное унитарное сельскохозяйственное предприятие "Россия" (далее - предприятие) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (далее - управление) о признании незаконным постановления от 14.09.2021 N 191 о назначении 100 тыс. рублей штрафа по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.

Решением суда, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции, в удовлетворении требований отказано по мотивам наличия в действиях предприятия состава правонарушения, соблюдения процедуры и срока давности привлечения к ответственности.

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой обратилось предприятие, просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты, удовлетворить требование. Указывает, что в спорной градостроительной зоне не установлен такой вид разрешенного использования, как земли сельскохозяйственного назначения, что исключает его использование в указанных целях. Ссылается на повторное проведение проверки по одному и тому же факту, по результатам предыдущей проверки управление сочло отсутствующим в его действиях состав правонарушения по тем же основаниям, что приведены предприятием в кассационной жалобе.

В отзыве на кассационную жалобу управление просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность обжалуемых судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.

Суд установил, что проведенной проверкой соблюдения предприятием требований земельного законодательства при использовании земельного участка с кадастровым номером 23:49:0402049:2991 управление выявило, что на земельном участке (Краснодарский кр. г. Сочи Адлерский р-н в пределах ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира Краснодарский кр. г. Сочи Адлерский р-н около моря ул. Урицкого уч. 55 кадастровый номер 23:49:0402049:2991 (далее - земельный участок) с видом разрешенного использования для сельскохозяйственного использования площадь 2 229 кв. м) зарегистрирован в ЕГРН на праве собственности Краснодарского края, передан предприятию на праве постоянного (бессрочного) пользования (запись в ЕГРН N 23:49:0402049:2991-23/238/2020-2 от 07.12.2020) осуществляется деятельность, не предусмотренная установленным видом разрешенного использования - хранятся велосипеды и самокаты.

По договору от 16.06.2021 N 85-2 предприятие передало индивидуальному предпринимателю Мелояну Л.А. движимое имущество (киоск), расположенный на спорном земельном участке, для осуществления торговой деятельности, он использовал его для хранения велосипедов и самокатов, а расположенный на участке киоск - для торговли.

В материалах дела имеются копии протокола об административном правонарушении от 06.09.2021 (л. д. 78 т. 1), акт обследования от 13.09.2021 (л.д. 25 т. 1), план земельного участка, фотоматериалов по результатам выезда и обследования (в том числе спорного земельного участка) от 26.07.2021 (л.д. 82 - 102 т. 1), справку по результатам выезда и обследования 26.07.2021 земельных участков предприятия, в числе которых обследовался и спорный участок (л. д. 82 - 102 т.2), зафиксировавшие в том числе нахождение на нем велосипедов и самокатов), объяснения предприятия с разными датами. Из сообщения Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 03.08.2021 (л.д. 10, 11 т. 2) следует, что управлению поручено проверить соблюдение правил землепользования землепользователями в том числе на спорном земельной участке и принять меры к пресечению выявленных нарушений и привлечению их к ответственности.

Управление сочло предприятием нарушившим статью 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), составило в отношении предприятия протокол об административном правонарушении по части 1 статьи 8.8 Кодекса, рассмотрев который вместе с материалами дела об административном правонарушении вынесло 14.09.2021 постановление о взыскании с предприятия 100 тыс. рублей штрафа по части 1 статьи 8.8 Кодекса за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием. Предприятие обжаловало постановление в арбитражный суд.

Суд счел доказанным совершение предприятием вмененного ему правонарушения, а срок давности привлечения к ответственности за его совершение, - соблюденным.

Статьей 26.1 Кодекса к числу доказательств по делу об административном правонарушении отнесены любые фактические данные, на основании которых должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливает наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

При рассмотрении дела не получил надлежащей оценки довод предприятия о повторном привлечении к ответственности за одно и то же деяние, выявленное управлением в июле 2021 года, по результатам которого оно 20.08.2021 прекратило в отношении предприятия производство по делу об административном правонарушении по признакам части 1 статьи 8.8 Кодекса по тем же основаниям, которые предприятие привело при рассмотрении настоящего дела.

Часть имеющихся в материалах дела доказательств составлена до поступления в управление информации из Генеральной прокуроры России, которое, как указал суд, явилось основанием для проведения управлением проверки, по результатам которой вынесено обжалуемое по делу постановление от 14.09.2021. Так, сообщение Генеральной прокуратуры России о совершении предприятием вмененного ему нарушения зарегистрирована управлением 18.08.2021, а имеющиеся в материалах дела акты обследования земельного участка (л.д. 24 - 27 т. 1) датированы как 15.03.2021, так и 13.09.2021. Фотоматериалы (л.д. 82 - 102 т. 1), направленные начальнику отдела Генеральной прокуратуры России 30.07.2021 (л.д. 81 т.1), имеют отметку о проведении проверки (выезде и обследовании спорного участка) 26.07.2021, тогда же и на нем и были обнаружены электросамокаты и велосипеды. В протоколе об административном правонарушении от 06.09.2021 имеется ссылка на сообщение Генеральной прокуратуры от 18.08.2021 и осмотр земельного участка (без указания дня осмотра), которыми зафиксировано нахождение на спорном земельном участке электросамокатов и велосипедов. По результатам рассмотрения акта обследования от 13.09.2021 зафиксированные в нем обстоятельства совершения правонарушения не могли являться основанием для составления протокола об административном правонарушении по данному делу, так как он составлен 06.09.2021 (л.д. 14 - 16 т. 1).

Основано ли постановление управления от 20.08.2021 на материалах другой проверки (проведена по распоряжению от 08.07.2021) или тех же доказательствах, добытых при проведении проверки по настоящему делу, суд проверил неполно.

В обжалуемом постановлении основанием проведения проверки указано письмо Департамента имущественных отношений Краснодарского края от 07.09.2021 и распоряжение ГКУ КК "Кубаньземконтроль" от 07.09.2021, однако, в протоколе об административном правонарушении от 06.09.2021 имеется ссылка на сообщение Генеральной прокуратуры России, поступившие в управление 18.08.2021 и поручение о проверке и пресечении (в случае выявления) фактов нарушения правил землепользования на земельных участках, в числе которых значится и спорный.

В постановлении Европейского Суда по правам человека от 10.02.2009 по делу "Сергей Золотухин против Российской Федерации" отмечается, что статья 4 Протокола N 7 к Конвенции должна толковаться как запрещающая преследование или предание суду за второе "преступление", если они вытекают из идентичных фактов или фактов, которые в значительной степени являются теми же.

Лицо, пользующееся земельным участком с нарушением условий землепользования, может быть привлечено к ответственности в течение всего периода, пока деятельность не прекращена или нарушение не устранено. Соответствующее нарушение представляет собой длительное непрекращающееся невыполнение обязанностей, возложенных на пользователя земельным участком, то есть является длящимся. Длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. Продолжение предприятием совершаемого им длящегося правонарушения само по себе не освобождает его от ответственности за его совершение вплоть до прекращения противоправных действий.

Однако, установленные судом обстоятельства и время проведения проверки не позволяют однозначно установить, какие в таком случае доказательства повлекли вывод о нарушении предприятием правил землепользования, выразившееся в расположении на земельном участке электросамокатов и велосипедов, и давалась ли им управлением ранее правовая оценка (в том числе выраженная в его постановлении от 20.08.2021).

Исходя из положений статьи 46, части 1 статьи 50, статьи 55 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями статьи 4 Протокола N 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 января 1950 года) произвольное изменение правового режима для лица, в отношении которого вынесено окончательное постановление, невозможно - поворот к худшему для осужденного (оправданного) при пересмотре вступившего в законную силу постановления, как правило, недопустим. При этом следует учитывать, что Конвенция о защите прав человека и основных свобод устанавливает в пункте 2 статьи 4 Протокола N 7 (в редакции Протокола N 11), что право не привлекаться повторно к суду или повторному наказанию не препятствует повторному рассмотрению дела в соответствии с законом соответствующего государства, если имеются сведения о новых или вновь открывшихся обстоятельствах или если в ходе предыдущего разбирательства было допущено имеющее фундаментальный, принципиальный характер существенное нарушение, повлиявшее на исход дела.

Проверка этих обстоятельств может существенным образом повлиять в том числе на правильность вывода о соблюдении двухмесячного срока давности привлечения предприятия к ответственности, исчисляемого с момент, когда управлению стало известно о продолжении предприятием вмененных ему деяний.

Принято ли управлением постановление от 20.08.2021 о прекращении производства по делу об административном правонарушении по аналогичным деяниям, или же основанием для составления протокола об административном правонарушении от 06.09.2021 послужили другие доказательства, суд проверил неполно.

По этим причинам и вывод суда о соблюдении срока давности привлечения к ответственности является преждевременным, что требует дополнительного изучения и проверки.

Отклоняя доводы предприятия об отсутствии в его действиях состава правонарушения потому что спорный земельный участок в соответствии с правилами землепользования и застройки города-курорта Сочи расположен в территориальной зоне жилой и общественно-деловой застройки, где сельскохозяйственное использование не является разрешенным и (или) условно разрешенным видом использования земельного участка, суд отметил, что право самостоятельного выбора предусмотренных правилами землепользования и застройки муниципального образования для определенной территориальной зоны основного и вспомогательного вида разрешенного использования земельного участка принадлежит именно собственнику земельного участка.

Суд отклонил как документально не подтвержденный довод предприятия о принятии им исчерпывающих мер по внесению изменений в сведения, содержащиеся в государственном кадастре недвижимости, и по независящим от него причинам и препятствиям он не смог оформить документы. Отклоняя эти аргументы, суд указал, что в материалы дела представлено письмо предприятия от 20.11.2017 к Министерству сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Краснодарского края, где оно просило согласовать изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:49:0402049:584 (из которого образован спорный земельный участок с кадастровым номером 23:49:0402049:2991) с вида "сельскохозяйственного использования" на вид "развлечения". В ответе на письмо от 24.11.2017 министерство указало, что считает возможным изменения вида использованного земельного участка при условии использования земельного участка в соответствии с основными видами деятельности предприятия. Также заявитель представил письмо от 30.11.2017 в Департамент имущественных отношений Краснодарского края, в котором просил изменить вид разрешенного использования с "сельскохозяйственного использования" на вид "развлечения" и указал о тяжелой экономической ситуации ввиду невозможности использования земельного участка по виду разрешенного использования в связи с его расположением в зоне жилой и общественно-деловой зоне. Однако в материалы дела не представлен ответ Департамента имущественных отношений Краснодарского края на это обращение и доказательства направления названного письма предприятия в департамент.

С учетом этих обстоятельств суд указал, что само по себе обращение заявителя в Министерство сельского хозяйства и перерабатывающий промышленности Краснодарского края с заявлением о согласовании изменения вида разрешенного использования земельного участка, в отсутствие доказательств обращения с соответствующим заявлением в Департамент имущественных отношений Краснодарского края, являющийся уполномоченным органом исполнительной власти Краснодарского края по управлению и распоряжению имуществом и земельными ресурсами, находящимися в государственной собственности Краснодарского края, не свидетельствует о принятии заявителем надлежащих, исчерпывающих мер по изменению вида разрешенного использования спорного земельного участка.

Суд указал, что фактическое изменение вида использования земельного участка должно быть отражено в ЕГРН, в дополнение к основному виду разрешенного использования собственники принадлежащих им земельных участков самостоятельно выбирают вспомогательный вид их разрешенного использования без внесения сведений о таком выборе в ЕГРН. Привлечение предприятия к ответственности обусловлено использованием земельного участка не в соответствии с основным видом разрешенного использования, указанным в ЕГРН, а не выбором вспомогательного вида разрешенного использования в дополнение к основному его виду.

Основным видом разрешенного использования спорного земельного участка, как следует из сведений департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Сочи Краснодарского края от 29.10.2021 (л. д. 48 - 57 т. 2), от 19.07.2022 (л.д. 53 - 56 т. 2), от 06.07.2021 (л.д. 55 т. 2) является жилая и общественно-деловая зона (в том числе бытовое обслуживание (код 3.3), гостиничное обслуживание (код 4.7), спорт (код 5.1), а условно-разрешенным видом использования, - объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы) (код 4.2), развлечения (код 4.8), склады (код 6.9). Вид разрешенного использования земельного участка является одной из его характеристик как объекта недвижимости.

В Приказе Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков", под видом разрешенного использования "сельскохозяйственное использование" (код 1.1) понимается ведение сельского хозяйства, что включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 1.1 - 1.20, в том числе размещение зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции. Суд установил, что фактически на спорном участке осуществляется коммерческая деятельность, на нем расположены торговые павильоны.

При передаче спорного земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование предприятию собственник установил видом разрешенного использования сельскохозяйственное использование. Использование предприятием земельного участка для размещения торговых объектов и хранения велосипедов и самокатов не соответствует воле собственника земельного участка. Наличие и размещение на земельном участке названных объектов предприятие не оспаривает.

Суд указал, что само по себе наличие в представленном ИСОГД муниципального образования городской округ город-курорт Сочи на земельный участок с кадастровым номером 23:49:0402049:2991 иных видов разрешенного использования, определяется фактом расположения участка в территориальной зоне "ОЦ-1" и само по себе не подтверждает правомерность доводов предприятия. Изменение разрешенного использования любого земельного участка осуществляется с использованием процедуры кадастрового учета изменений этого объекта недвижимости, при условии уже состоявшегося изменения его фактического использования с соблюдением установленных требований. Фактическое использование земельного участка должно отвечать его разрешенному использованию и сходиться со сведениями, внесенными в кадастр (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.05.2012 N 13016/11, от 15.12.2011 N 12651/11).

Как следует из материалов дела, для спорного земельного участка установлена категория "земли населенных пунктов", видом разрешенного использования "для сельскохозяйственного использования". Предприятие фактически использует спорный участок по условно-разрешенному виду использования (для развлечений (код 4.8)), установленный Правилами землепользования и застройки города-курорта Сочи, утвержденными решением Городского Собрания Сочи от 29.12.2009 N 202).

По общему правилу, установленному пунктом 3 статьи 85 Земельного кодекса, допускается использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны, но фактическое использование земельного участка должно отражаться в кадастре недвижимости. В силу статьи 37 Градостроительного кодекса, статей 1, 8, 14 Закона N 218-ФЗ на перечисленных лиц возложена обязанность оформить в установленном порядке свой выбор вида разрешенного использования земельного участка из числа всех допустимых для категории, к которой относится земельный участок. Несовершение этих действий влечет нецелевое использование земельного участка и нарушение его правового режима, что охватывается признаками объективной стороны правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса.

Суд указал, что предприятие имело возможность для соблюдения Земельного Кодекса, не приняло все зависящие от него меры по соблюдению изложенных в нем требований, нарушил правовой режим земельного участка, осуществляемый на спорном участке вид деятельности и способ использования противоречит его целевому использованию и виду разрешенного использования, закрепленным в нормативных актах. Участок используется не по основному виду разрешенного использования, вспомогательным видом деятельности, предусмотренный градостроительным регламентом для данной территориальной зоны, также не является. Установленные судом фактические обстоятельства совершения предприятием правонарушения признаны судом свидетельствующими об использовании участка не по целевому назначению и о несоответствии фактического вида использования целям предоставления участка. Сходный правовой подход излагался и в определении Верховного Суда Российской Федерации от 21.10.2019 N 308-ЭС19-10562.

Однако, в соответствии с правовой позицией, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16.10.2020 N 42-П, собственник земельного участка вправе самостоятельно выбрать для себя как основной, так и - в дополнение к основному - вспомогательный вид его разрешенного использования, которые предусмотрены правилами землепользования и застройки муниципального образования для определенной территориальной зоны. Применительно к правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 05.07.2001 N 154-О, регистрация вида разрешенного использования земельного участка в ЕГРП не затрагивает самого содержания соответствующего права.

Исходя из пункта 1 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018), при наличии утвержденных в установленном порядке правил землепользования и застройки собственник земельного участка, находящегося в частной собственности, может выбирать основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельного участка самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований с органами местного самоуправления.

Как следует из определения Верховного Суда Российской Федерации от 01.10.2020 N 310-ЭС20-8733, само по себе отсутствие в ЕГРП сведений о виде разрешенного использования земельного участка не образует состав правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса (определения Верховного Суда Российской Федерации от 27.04.2022 N 309-ЭС21-26767, 08.02.2021 N 305-ЭС20-15754, 305-ЭС20-15754, 305-ЭС-15622, 305-ЭС20-15615, постановлении 30.08.2021 N 89-АД21-10-К7).

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении N 42-П, указывая на неясность правового регулирования данного вопроса и необходимость федеральному законодателю принять меры по устранению выявленной неопределенности, установил, что до внесения в законодательство необходимых изменений собственники (правообладатели) земельных участков не могут быть принуждены к внесению каких-либо сведений в ЕГРН в случае, когда они в дополнение к основному виду разрешенного использования самостоятельно выбирают вспомогательный вид использования; использование участка в соответствии со вспомогательным видом наряду с основным не является нецелевым использованием участка.

Во исполнение указанного постановления N 42-П Федеральным законом от 30.12.2021 N 493-ФЗ "О внесении изменений в статью 7 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 8 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости"" (вступившим в силу с 10.01.2022) в пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса введен абзац, согласно которому внесение в ЕГРН сведений о вспомогательных видах разрешенного использования земельного участка не требуется.

Следовательно, по общему правилу, с учетом измененного правового регулирования, при решении вопроса о нарушении собственником здания, оформившим занятый им земельный участок на праве аренды, правового режима земельного участка необходимо установить, противоречит ли осуществляемый вид деятельности и способ использования указанных объектов их целевому использованию и видам разрешенного использования, закрепленным в нормативных актах. При этом арендатор, использующий участок по основному виду разрешенного использования, вправе осуществлять в принадлежащих ему объектах капитального строительства на таком участке вспомогательный вид деятельности, предусмотренный градостроительным регламентом для данной территориальной зоны, при этом площадь объектов, используемых для этой деятельности, должна составлять не более 25% площади всех капитальных объектов. Такая деятельность не свидетельствует об использовании участка не по целевому назначению или о несоответствии фактического вида использования целям предоставления участка, а также не влечет необходимости пересчета кадастровой стоимости земельного участка и арендной платы за него.

Вопрос о необходимости применения к установленным фактическим обстоятельствам совершения предприятием вмененного ему нарушения названных правовых позиций суд обсудил неполно, особенности правового регулирования исходя из местоположения и вида разрешенного использования спорного земельного участка, и соответственно, наличие в действиях предприятиях вмененного ему состава правонарушения, проверил неполно.

Как установил суд, спорный земельный участок принадлежит Российской Федерации, он передан предприятию на праве постоянного бессрочного пользования и по общему правилу, установленному частью 3 статьи 5 Земельного кодекса, является землепользователем как лицо, владеющее и пользующееся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, и его правообладателем.

По общему правилу, установленному пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса, пунктом 6 статьи 1, пунктом 3 части 2 и частью 6 статьи 30, частями 1, 6 статьи 36, частью 5 статьи 37 Градостроительного кодекса, пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 191-ФЗ), подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон N 101-ФЗ), до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

С учетом изложенного изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотрены статьей 4.1 Закона N 191-ФЗ.

Исходя из части 11 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 171-ФЗ), разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодекса классификаторов видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору. До 01.01.2020 года орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется (часть 12 статьи 34 Закона N 171-ФЗ).

Кроме того, согласно части 13 статьи 34 Закона N 171-ФЗ, по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения Единого государственного реестра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка.

Возможность изменения вида использования земельных участков в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах предусмотрена лишь при изменении вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки (пункт 11 статьи 85 Земельного кодекса (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29.05.2018 N 1219-О).

Однако, статьей 47 Федерального закона от 22.12.2020 N 437-ФЗ "О федеральной территории "Сириус"" (далее - Закон N 437-ФЗ) администрация федеральной территории "Сириус" (далее - Сириус) совместно с органами государственной власти, органами местного самоуправления муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края поручено в том числе осуществить подготовку и утверждение перечня имущества, предполагаемого к передаче Сириуса, организовать подготовку генерального плана Сириуса, правил землепользования и застройки Сириуса, проектов соответствующих соглашений о передаче полномочий с уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края.

В силу части 7 статьи 47 Закона N 437-ФЗ в переходный период образования федеральной территории органами публичной власти осуществляется подготовка генерального плана федеральной территории. То есть Сириус наделяется возможностью установления границы в генеральном плане. При этом значение имеет документ, посредством которого осуществляется техническое закрепление границы публично-правового образования. В приложениях к Закону N 437-ФЗ приведены карта-схема границ федеральной территории и описание границ территории. Сириус до названного преобразования являлся частью муниципального образования городского округа Сочи.

В статью 43 Закона N 437-ФЗ Федеральным законом от 01.07.2021 N 271-ФЗ внесен ряд изменений, регулирующих особенности формирования экономической основы деятельности Сириуса, исходя из которых ему могут передаваться в числе других имущество и имущественные права, в том числе закрепленные за государственными предприятиями. Фактическая передача имущества и имущественных прав осуществляется по передаточному акту, который подписывается уполномоченным лицом органа государственной власти или органа местного самоуправления, осуществляющих полномочия собственника указанных имущества и имущественных прав, и уполномоченным лицом органа публичной власти Сириуса в соответствии с законодательством Российской Федерации. Решения о передаче имущества и имущественных прав, принимаемые органами государственной власти Краснодарского края, являются основанием возникновения соответствующих прав Сириуса на имущество и имущественные права. Органы публичной власти Сириуса осуществляют полномочия собственника в отношении переданного в соответствии с решениями о передаче имущества и имущественных прав недвижимого имущества со дня государственной регистрации прав на такое имущество, в отношении движимого имущества и имущественных прав - со дня подписания передаточного акта.

В Сириусе может устанавливаться специальное регулирование градостроительной деятельности и земельных отношений (пункт 4 статьи 44, статья 46 Закона N 437-ФЗ в редакции Федеральных законов от 05.12.2022 N 495-ФЗ (далее - Закон N 495-ФЗ), от 01.07.2021 N 271-ФЗ (далее - Закон N 271-ФЗ)), состав, порядок подготовки и утверждения проекта генерального плана Сириуса, порядок внесения изменений в такой проект, порядок согласования такого проекта, состав и порядок работы согласительной комиссии устанавливаются Правительством Российской Федерации. При осуществлении градостроительной деятельности и регулировании земельных отношений в границах Сириуса его органы публичной власти определяют особенности состава, содержания, порядка разработки, утверждения правил землепользования и застройки Сириуса, документации по планировке территории, подготавливаемой в границах такой федеральной территории, а также особенности порядка внесения изменений в указанные документы, в том числе через определение сведений, документов, материалов, необходимых для осуществления такого внесения изменений; устанавливают особенности порядка предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах Сириуса. Подготовка и утверждение генерального плана Сириуса, его правил землепользования и застройки, документации по планировке его территории могут осуществляться без учета документов территориального планирования Краснодарского края, генерального плана муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края, правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края, документации по планировке территории, утвержденной уполномоченными органами исполнительной власти Краснодарского края, органами местного самоуправления муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края, документации по планировке территории, утвержденной федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом от 01.12.2007 N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральным законом от 07.06.2013 N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года, чемпионата Европы по футболу UEFA 2020 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", местных нормативов градостроительного проектирования муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края (часть 8 статьи 46.1 Закона N 437-ФЗ введена Законом N 495-ФЗ).

Если иное не предусмотрено Законом N 437-ФЗ, муниципальные правовые акты муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края и преобразованного муниципального образования город-курорт Сочи действуют в Сириусе до дня вступления в силу принятых органами публичной власти Сириуса нормативных правовых актов Сириуса, регулирующих соответствующие отношения (часть 12 статьи 47 Закона N 437-ФЗ в редакции Закона N 495).

До утверждения генерального плана Сириуса, правил землепользования и застройки в нем, но не позднее 31.12.2024 допускается: определение нормативным правовым актом администрации Сириуса территорий, в границах которых не допускается изменение вида разрешенного использования земельных участков и (или) объектов капитального строительства, расположенных в границах такой территории (пункт 1); установление в документации по планировке территории, решениях администрации Сириуса вида разрешенного использования земельных участков и (или) объектов капитального строительства, а также предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (пункт 2) (часть 27 статьи 47 Закона N 347-ФЗ, введена Законом N 495-ФЗ).

Полной и всесторонней правовой оценки перечисленных особенностей регулирования земельных отношений и определенных правилами застройки спорного земельного участка, расположенного на территории Сириуса, а также с учетом разрешенного вида использования спорного земельного участка, суд не дал, что требует дополнительного анализа, в том числе для дальнейшего обсуждения о возможности применения в отношении предприятия норм права, устраняющих (улучшающих) его ответственность по правилам статьи 1.7 Кодекса (или отсутствия таких оснований).

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат отмене как основанные на неполном исследовании имеющих значение для правильного рассмотрения дела доказательств и доводов участвующих в деле лиц, в том числе о прекращении управлением 20.08.2021 дела об административном правонарушении по тем же доказательствам и деянию (в случае выявления нарушения 15.03.2021, - пропуске срока давности привлечения к ответственности), а также обсуждения вопроса об особенностях. правового регулирования градостроительного и земельного законодательства, действовавших в период совершения вмененных деяний и применения ответственности за его совершение.

Руководствуясь статьями 206, 211, 288.2, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 02.08.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.09.2022 по делу N А32-47289/2021 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Судья

Л.А. Черных