Решение Ленинградского областного суда от 23 января 2024 г. по делу N 3а-38/2024 (ключевые темы: пассажир - тарифы на перевозки - муниципальный контракт - установление тарифов - заключение эксперта)

Решение Ленинградского областного суда от 23 января 2024 г. по делу N 3а-38/2024

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Ночевника С.Г., при секретаре Выдриной О.И., с участием прокурора Махмудова Э.Т.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Пальмира" о признании недействующим в части приказ комитета по тарифам и ценовой политики Ленинградской области от 20 декабря 2022 года N 578-п "Об установлении регулируемых тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах Приозерского муниципального района Ленинградской области",

установил:

20.12.2022 комитетом по тарифам и ценовой политике Ленинградской области (далее - ЛенРТК) принят приказ N 578-п "Об установлении регулируемых тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах Приозерского муниципального района Ленинградской области" (далее - Приказ N 578-п).

Пунктом 1 Приказа N 578-п установлены предельные максимальные тарифы на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах Приозерского муниципального района Ленинградской области согласно приложению.

Приложение к Приказу N 578-п содержит таблицу и примечание к таблице.

В пункте 2 таблицы приложения к Приказу N 578-п указан размер предельного максимального тарифа на перевозку пассажиров по маршруту N 1 (п. Ларионово - ПМДК), составляющий 34 рубля за поездку (вне зависимости от дальности поездки).

В п. 3 таблицы приложения к Приказу N 578-п указан размер предельного максимального тарифа на перевозку пассажиров по маршрутам на участках, расположенных в пределах границ города Приозерска, составляющий 34 рубля за поездку (вне зависимости от дальности поездки).

В пункте 4 примечания к таблице Приложения к Приказу N 578-п указано, что в случае если фактическая стоимость проезда пассажира по маршруту (части маршрута) составляет менее 34 рублей, перевозчик вправе взимать плату за проезд пассажира в пределах тарифа, установленного на проезд в пределах границ города Приозерска (34 руб./за поездку).

ООО "Пальмира" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с 01.01.2023 Приказ N 578-п, и с учетом изменения предмета административного искового заявления, просило признать недействующими пункты 2, 3 таблицы приложения к Приказу N 578-п, пункт 4 примечания к таблице приложения к Приказу N 578-п.

В обоснование заявленных требований указало, что ЛенРТК при определении необходимых величин пассажиропотока и пассажирооборота произвел расчет в соответствии с социальным стандартом транспортного обслуживания, установленного Минтрансом России от 31.10.2017 N НА-19р. Однако социальный стандарт не содержит алгоритм для определения расчетов пассажиропотока и пассажирооборота при установлении предельных тарифов. Необоснованное увеличение пассажиропотока на 2023 год составило более 40% к данным 2022 г. При этом планируемый пассажиропоток по Приозерскому району Ленинградской области в 2023 году составит около 480000 человек, что в пять раз ниже расчетного показателя, который применил ЛенРТК.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного распоряжения следует читать как "от 31 января 2017 г."

В письменных возражениях административный ответчик указал, что заявленные требования не подлежат удовлетворению. Учитывая смену в июле 2022 г. перевозчика, значительное снижение транспортной работы в 2023 г. относительно 2022 г, а также отсутствие фактических данных от организации-перевозчика, затраты и объемы перевозок (пассажиропоток и пассажирооборот) были определены ЛенРТК на нормативном уровне в максимальном размере. При принятии в расчет пассажиропотока данных о количестве рейсов и средней населенности автобусов (по пригородным маршрутам в среднем 25 пассаж./рейс) соблюдены нормы вместимости автобусов среднего класса в соответствии с Социальным стандартом. В случае возникновения у ООО "Пальмира" расходов, не покрытых за счет тарифа, указанные затраты должны покрываться за счет цены заключенного муниципального контракта. Из содержания дополнительного экспертного заключения следует, что размер километрового тарифа и тарифа в черте города Приозерска и по маршруту N 1 взаимосвязаны, поскольку в расчете километрового тарифа участвуют натуральные показатели по всем маршрутам Приозерского района. Поэтому установленный рост километрового тарифа распространяется на тариф на перевозку пассажиров по маршрутам на участках, расположенных в черте города Приозерска и по маршруту N 1.

Участвующий в судебном заседании представитель административного истца Еин О.Г. настаивал на удовлетворении заявленных требований по доводам, приведенным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика Шитт Я.Р. в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменном отзыве.

Участвующий в деле прокурор отдела прокуратуры Ленинградской области Махмудов Э.Т. в заключении указал на наличие оснований для признания Приказа N 578-п недействующим в оспариваемой части.

Выслушав объяснения представителей административного истца, административного ответчика, заслушав заключение прокурора, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 13.07.2015 N 220-ФЗ).

Исходя из положений п. 1 ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ осуществление регулярных перевозок пассажиров по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения уполномоченным органом местного самоуправления муниципального контракта в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений настоящего Федерального закона.

Согласно ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ предметом муниципального контракта является выполнение юридическим лицом, с которым заключен муниципальный контракт, работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам, в соответствии с требованиями, установленными муниципальным заказчиком.

Судом установлено и сторонами не оспаривается, что 04.07.2020 ООО "Пальмира" и Администрацией Приозерского муниципального района Ленинградской области (далее - Администрация) заключен муниципальный контракт на выполнение работ (оказание услуг), связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам по маршрутам, параметры которых установлены приложением 1.

Следовательно, ООО "Пальмира", являясь субъектом отношений, регулируемых оспариваемым в части нормативным правовым актом и полагая, что этим актом нарушаются права и законные интересы организации, вправе оспорить Приказ N 578-п в части утвержденного размера предельного максимального тарифа на перевозку пассажиров и багажа.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ регулируемые тарифы на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок устанавливаются органом государственной власти субъекта РФ, если иное не установлено законом данного субъекта РФ.

Из положений ч. 4 ст. 2 Областного закона Ленинградской области от 28.12.2015 N 145-оз "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Ленинградской области" следует, что органом исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченным на установление регулируемых тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, является орган исполнительной власти Ленинградской области в области государственного регулирования тарифов.

В Ленинградской области органом исполнительной власти субъекта в области государственного регулирования тарифов является ЛенРТК, положение о котором утверждено постановлением Правительства Ленинградской области от 28.08.2013 N 274 (далее - Положение).

В соответствии с пп. "ж", "и" п. 2.9.1 Положения к полномочиям ЛенРТК в сфере регулирования социально значимых товаров (услуг) отнесено установление регулируемых тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок.

Порядок определения и установления регулируемых тарифов на регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным, смежным межрегиональным и межмуниципальным маршрутам Ленинградской области (далее - Порядок), утвержден приказом ЛенРТК от 03.04.2017 N 46-п.

В соответствии с п. 9 Порядка рассмотрение вопросов по установлению тарифов осуществляется на основании предложений организатора перевозок, перевозчиков либо по инициативе органа регулирования.

Согласно п. 17 Порядка, в случае если инициатором рассмотрения вопроса по установлению тарифов является заинтересованное лицо, не являющееся перевозчиком, орган регулирования в течение 14 рабочих дней анализирует указанное предложение на предмет его обоснованности и письменно уведомляет инициатора рассмотрения вопроса об установлении тарифов о принятии предложения к рассмотрению либо об отказе в принятии предложения к рассмотрению.

Орган регулирования проводит экспертизу предложения об установлении тарифов в части обоснованности расходов, учтенных при расчете тарифов, корректности определения параметров расчета тарифов и отражает ее результаты в своем экспертном заключении (п. 20 Порядка).

В п. 21 Порядка указано, что тарифы устанавливаются на основании решения правления органа регулирования.

Судом установлено, что 24.08.2022 Администрация сообщила ЛенРТК, что в границах Приозерского муниципального района в соответствии с муниципальным контрактом работы, связанные с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам, осуществляет ООО "Пальмира". Администрация просила рассмотреть вопрос по увеличению регулируемых тарифов на 2023 год в пределах инфляции.

13.09.2022 ЛенРТК известил Администрацию о принятии к рассмотрению предложения администрации об установлении регулируемых тарифов на перевозки пассажиров автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах Приозерского муниципального района с 01.01.2023.

24.11.2022 ЛенРТК уведомил Администрацию о дате проведения заседания правления ЛенРТК и предложил направить позицию относительно установления предельных максимальных тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах Приозерского муниципального района Ленинградской области.

01.12.2022 Администрация направила в ЛенРТК предложение установить уровень регулируемых тарифов на 2023 год с учетом индекса роста в пределах 10% к действующим тарифам, обосновав это значительным ростом стоимости автобусов, запасных частей, шин и других товаров, необходимых для эксплуатации и обслуживания автобусов.

08.12.2022 Администрация уведомила ЛенРТК, что по данным ООО "Пальмира" за июль-ноябрь 2022 г. средняя дальность поездки льготных категорий пассажиров составила 12,85 км. Класс подвижного состава, согласно заключенному муниципальному контракту от 04.07.2022, средний. На маршрутах используются транспортные средства вместимостью 43 человека. Исходя из вышеуказанных данных пассажирооборот составит 27375, 86 тыс. пасс-км, тариф (руб/пасс-км) 4, 58, что составляет рост 35,10% к действующему приказу. В целях недопущения социального взрыва, Администрация считает верным установить рост на следующий год тарифа на 10%. Также, Администрацией отмечено, что метод расчета пассажиропотока исходя из установленного количества рейсов, вместимости автобусов и коэффициента населенности не отражает полную картину о количестве перевезенных пассажиров.

19.12.2022 Администрация направила в ЛенРТК письмо, в котором указала, что согласовывает предельный максимальный тариф и просит провести заседание правления ЛенРТК 20.12.2022 без участия Администрации.

Предложения Администрации проанализированы экспертами ЛенРТК и результаты анализа представлены в экспертном заключение, согласованном заместителем председателя ЛенРТК 09.11.2022, и дополнениях к экспертному заключению, согласованным заместителем председателя ЛенРТК 13.12.2022.

Решение об установлении тарифов принято на заседании правления ЛенРТК 20.12.2022.

Приказ N 578-п опубликован 21.12.2022 в сетевом издании "Электронное опубликование документов" http://npa47.ru и 23.12.2022 на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru. Следовательно, оспариваемый в части Приказ N 578-п принят уполномоченным органом исполнительной власти, в пределах его компетенции, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие, что административным истцом не оспаривается.

18.04.2013 распоряжение Минтранса России от ... N НА-37-р введены в действие Методические рекомендаций по расчету экономически обоснованной стоимости перевозки пассажиров и багажа в городском и пригородном сообщении автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования (далее - Методические рекомендации), которые рекомендуются для использования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и перевозчиками в качестве методической базы для расчета величин экономически обоснованной стоимости перевозки пассажиров и багажа в городском и пригородном сообщении автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования.

В п. 11 Методических рекомендаций указано, что расчет экономически обоснованной стоимости перевозки выполняется, в том числе, на основании данных о фактически выполненных объемах перевозок пассажиров и пассажирообороте на маршрутах, по которым ведется расчет, а также о пробегах пассажирских транспортных средств с учетом их вместимости за сопоставимый период, предыдущий расчетному (плановому) периоду, с учетом их сезонности.

Из п. 4 Порядка следует, что объем перевозок - это количество пассажиров, перевезенных транспортом общего пользования, пассажирооборот.

В приказе Росстата от 14.11.2017 N 754 "Об утверждении Комплексной системы статистических показателей охраны окружающей среды в Российской Федерации с учетом международных рекомендаций" указано, что пассажирооборот рассчитывается суммированием произведений числа пассажиров по каждой позиции перевозки на расстояние перевозки в километрах, единица измерения пассажирооборота - тыс. пасс.-км.

Исходя из положений п. 32 Порядка расчет тарифов на регулярные перевозки пассажиров автомобильным транспортом методом экономически обоснованных расходов производится путем деления величины необходимой валовой выручки (экономически обоснованных расходов перевозчика и необходимой прибыли) на плановый объем количества перевезенных пассажиров или плановый пассажирооборот.

Тариф на перевозки пассажиров и багажа в расчете на разовую поездку одного пассажира (Тр) определяется по формуле, приведенной в п. 32 Порядка, элементами которой являются: Зр - эксплуатационные затраты по перевозке пассажиров, руб.; Пр - прибыль, руб.; Qр - плановое количество перевезенных пассажиров, чел.

Согласно п. 32.1 Порядка плата за провоз каждого места багажа, разрешенного к провозу автомобильным транспортом, по решению органа регулирования устанавливается в фиксированном размере или за один километр пробега.

Согласно п. 27 Порядка объемные показатели пассажирских перевозок, в том числе, пассажирооборот, определяются на регулируемый период в соответствии с маршрутной сетью исходя из: расписания движения транспортных средств на регулируемый период; объема перевозок за два отчетных периода, предшествующих текущему периоду; результатов мониторинга пассажиропотоков в случае его осуществления.

Судом установлено, что в экспертном заключение, согласованном 09.11.2022, в таблице 4 приведен расчет тарифа на перевозки по маршрутам в границах Приозерского муниципального района, согласно которому при расчете тарифа в размере 3,59 руб./пасс-км (с ростом 5,9% к действующему) принято значение пассажирооборота в размере 34593,74 тыс. пасс-км. (определено исходя из объема перевезенных пассажиров (пассажиропотока), рассчитанного исходя из установленного количества рейсов, вместимости автобусов (средней категории - 50 чел.) и коэффициента населенности (0,5) и средней дальности поездки по Приозерскому району за 9 месяцев 2022 года согласно данным по перевозкам льготных категорий граждан, предоставленных комитетом Ленинградской области по транспорту (14,11 км).

Также в экспертном заключение, согласованном 09.11.2022, указано, что учитывая, что в расчете километрового тарифа участвуют натуральные показатели по всем маршрутам Приозерского района, ЛенРТК считает целесообразным распространить уровень роста тарифа на перевозки по маршрутам в границах Приозерского муниципального района, определенном ЛенРТК в расчет на 2023 года в размере 5,9%, на тариф на перевозку пассажиров по маршрутам, расположенных в черте города Приозерска, и по маршруту N 1.

Согласно протоколу заседания правления ЛенРТК от 20.12.2022, основные тезисы экспертного заключения, согласованного 09.11.2022, изложены на заседании правления (приложение 3 к протоколу заседания правления), однако, предложено установить тариф в размере 3,73 руб. за один километр и 34 руб. за поездку/перевозку одного места багажа.

Расчет тарифа в размере 3,73 руб. за один километр, приведен в дополнениях к экспертному заключению, согласованных председателем ЛенРТК 13.12.2022.

В дополнениях к экспертному заключению указано, что Администрацией на 2023 год пассажирооборот определен в размере 27375,86 тыс. пасс-км и тариф на перевозки 4,58 руб./пасс-км с ростом 35,1% к действующему. В целях недопущения социальной напряженности Администрация предлагает ограничить рост тарифа 10%.

В таблице 1 дополнениях к экспертному заключению приведен расчет тарифа в размере 3,73 руб./пасс-км(с ростом 10% к действующему), который определен исходя из пассажирооборота в размере 33620,81 тыс. пасс-км.

Пассажирооборот в размере 33620,81 тыс. пасс-км определен исходя из объема перевезенных пассажиров (пассажиропотока), рассчитанного с учетом установленного количества рейсов, вместимости автобусов (средней категории - 43 чел.) и населенности в среднем 25 чел/рейс, что соответствует средним нормам вместимости автобусов среднего класса в соответствии с социальным стандартом, утвержденным распоряжением Минтранса России от 31.01.2017 N НА-19-р, и средней дальности поездки по Приозерскому району за 9 месяцев 2022 года согласно данным по перевозкам льготных категорий граждан, предоставленных комитетом Ленинградской области по транспорту (14,11 км).

В дополнениях к экспертному заключению также указано, что учитывая, что в расчете километрового тарифа участвуют натуральные показатели по всем маршрутам Приозерского района, ЛенРТК считает целесообразным распространить уровень роста тарифа на перевозки по маршрутам в границах Приозерского муниципального района, определенном ЛенРТК в расчет на 2023 года в размере 10%, на тариф на перевозку пассажиров по маршрутам, расположенным в черте города Приозерска, и по маршруту N 1.

Следовательно, при расчете тарифа на перевозку пассажиров по маршрутам, расположенных в черте города Приозерска, и по маршруту N 1 ЛенРТК проигнорировал формулу, приведенную в п. 32 Порядка, и фактически определил размер оспариваемого тарифа путем индексации действующего тарифа на предложенную Администрацией величину, что действующим законодательством не предусмотрено.

Фактически ЛенРТК уклонился от соблюдения принятого же ЛенРТК Порядка и при расчете тарифа на перевозку пассажиров по маршрутам, расположенным в черте города Приозерска, и по маршруту N 1 не определил следующие значения: Зр - эксплуатационные затраты по перевозке пассажиров, руб.; Пр - прибыль, руб.; Qр - плановое количество перевезенных пассажиров, чел.

Приведенные в экспертном заключении и дополнениях к экспертному заключению выводы ЛенРТК о возможности увеличения на 2023 г. размера тарифа на перевозку пассажиров по маршрутам, расположенным в черте города Приозерска, по маршруту N 1, и на перевозку багажа, пропорционально росту тарифа по маршрутам на участках, расположенных в границах муниципального образования "Приозерский муниципальный район Ленинградской области", противоречат как п. 32 Порядка, так и содержат фактическую ошибку.

Обосновывая возможность такой индексации ранее действующего тарифа ЛенРТК сослался на то, что в расчете километрового тарифа участвуют натуральные показатели по всем маршрутам Приозерского района, однако, использованная при расчете пассажирооборота дальность поездки в размере 14,1 определена исходя из количества перевезенных пассажиров только льготных категорий и только по пригородным маршрутам.

Согласно первоначально предоставленным комитетом по транспорту Ленинградской области в ЛенРТК сведениям, за 9 месяцев 2022 г. в Приозерском районе перевезено всего 232510 пассажиров льготных категорий, из них 76186 пассажиров по пригородным маршрутам и дальность поездки по пригородным маршрутам составила 1075091,8 км.

Следовательно, вопреки выводам ЛенРТК, при расчете тарифа в размере 3,73 руб/пасс-км пассажирооборот определен с учетом натуральных показателей только по пригородным маршрутам Приозерского района, а не по всем маршрутам, так как дальность поездки рассчитана только для пригородных маршрутов и не учитывает количество перевезенных пассажиров льготных категорий по маршрутам, расположенным в черте города Приозерска, и по маршруту N 1.

Доводы представителя административного ответчика о невозможности установления тарифа в ином размере со ссылкой на п. 3.1.4 Социального стандарта транспортного обслуживания населения при осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденного распоряжением Минтранса России от 31.01.2017 N НА-19-р, судом оцениваются критически, поскольку никаких расчетов доли среднемесячных расходов пассажира на осуществление поездок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в пределах Приозерского района от величины среднего арифметического взвешенного среднедушевого денежного дохода населения в Ленинградской области, ни в экспертных заключениях, ни в протоколе заседания правления, ни в суде административным ответчиком не приведено.

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Поскольку судом установлено, что оспариваемое правовое регулирование вступило в противоречие с законодательством, имеющим большую юридическую силу, административное исковое заявление ООО "Пальмира" подлежит удовлетворению.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим суд, руководствуясь ст. 215 КАС РФ и разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в п. 38 Постановления от 25.12.2018 N 50 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" и учитывая, что оспариваемый в части нормативный правовой акт имеет ограниченный срок действия, приходит к выводу о признании его недействующим с даты принятия, так как признание оспариваемого приказа недействующим с момента вступления в силу решения суда не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца.

Руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Пальмира" удовлетворить.

Признать недействующим с даты принятия приказ комитета по тарифам и ценовой политики Ленинградской области от 20 декабря 2022 года N 578-п "Об установлении регулируемых тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах Приозерского муниципального района Ленинградской области" в части указанного в приложении размера предельного максимального тарифа перевозки пассажиров по маршруту N 1 (п. Ларионово - ПМДК) и по маршрутам на участках, расположенных в пределах границ города Приозерска, а также, в части указания цифр "34" в пункте 4 примечания.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором подлежал опубликованию оспоренный нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы через Ленинградский областной суд во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца после вынесения судом решения в окончательной форме.

Судья

С.Г. Ночевник