Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 18 декабря 2023 г. N Ф08-10908/23 по делу N А32-30022/2022

г. Краснодар

18 декабря 2023 г.

Дело N А32-30022/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 13 декабря 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 18 декабря 2023 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мещерина А.И., судей Епифанова В.Е. и Драбо Т.Н., при участии в судебном заседании от органа, осуществляющего публичные полномочия - министерства природных ресурсов Краснодарского края (ИНН 2312161984, ОГРН 1092312004113) - Берко М.В. (доверенность от 18.05.2023) и Агарковой А.М. (доверенность от 11.08.2023), в отсутствие заявителя - федерального государственного бюджетного учреждения "Главное бассейновое управление по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов" (ИНН 7708044880, ОГРН 1037739477764), третьего лица - Азово-Черноморского межрайонного природоохранного прокурора, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу федерального государственного бюджетного учреждения "Главное бассейновое управление по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 23.06.2023 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.08.2023 по делу N А32-30022/2022, установил следующее.

ФГБУ "Главное бассейновое управление по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов" (далее - учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением к министерству природных ресурсов Краснодарского края (далее - министерство) о признании незаконным решения об отказе в согласовании расчета вероятного вреда, который может быть причинен жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц на территории Краснодарского края в результате аварии гидротехнического сооружения, приведенного в письме от 02.06.2022 N 202-05.5-10-15750/22, а также о возложении на министерство обязанности в пятидневный срок произвести согласование расчета вероятного вреда, который может быть причинен жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц на территории Краснодарского края в результате аварии гидротехнического сооружения в соответствии с заявлением Бейсугского нерестово-вырастного хозяйства филиала учреждения от 13.05.2022 N 360.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 23.06.2023, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.08.2023, в удовлетворении заявления отказано. Судебные акты мотивированы следующим. Учреждение представило сведения о том, что часть объектов, включенных в "Комплекс ГТС на р. Бейсуг Бейсугского нерестово-вырастного хозяйства" (Верховая дамба х. Возрождение; контурная водооградительная дамба оз. Соленое; сбросной шлюз-регулятор Нижнего водоема в контурном валу) и указанных как гидротехнические сооружения, не являются недвижимым имуществом, а также объектами капитального строительства, что противоречит цели создания гидротехнического сооружения, а также его дальнейшей эксплуатации. Данное обстоятельство препятствует министерству достоверно оценить представленный на согласование расчет вероятного вреда. Ссылку учреждения на решение Приморско-Ахтарского районного суда Краснодарского края по делу N 2-286/2018, обязывающее заявителя разработать декларацию безопасности и произвести расчеты вероятного вреда, выполненные в соответствии с утвержденными методиками и порядком его определения, суд апелляционной инстанции отклонил, поскольку заявитель имеет возможность повторно обратиться в министерство, представить надлежащие данные с учетом замечаний, изложенных в отказе.

В кассационной жалобе учреждение, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, просит отменить решение и постановление. Податель жалобы считает, что представил в министерство необходимые документы. Содержащиеся в оспариваемом решении министерства выводы противоречат статье 3 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (далее - Закон N 117-ФЗ).

Министерство представило возражения, в которых указало, что сооружения, не являющиеся объектами капитального строительства, не могут являться недвижимым имуществом и выступать в гражданском обороте в качестве самостоятельного объекта гражданских прав. Заявитель представил сведения о том, что часть заявленных объектов (указанных в качестве гидросооружений), не являются недвижимым имуществом, а также объектами капитального строительства, что противоречит цели создания гидротехнических сооружений, а также их дальнейшей эксплуатации.

В судебном заседании представители министерства полагали, что выводы судебных инстанций основаны на представленных в дело доказательствах и соответствуют нормам действующего законодательства.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителей уполномоченного органа, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что решение и апелляционное постановление следует отменить.

Как видно из материалов дела, на основании приказов учреждения от 13.12.2022 N 273, 274 все имущество, закрепленное за Бейсугским нерестово-вырастным хозяйством филиала учреждения, передано его Азово-Донскому филиалу.

Бейсугское нерестово-вырастное хозяйство 13.05.2022 обратилось в министерство с заявлением о согласовании расчета вероятного вреда, который может быть причинен жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц на территории Краснодарского края в результате аварии гидротехнического сооружения.

Министерство письмом от 02.06.2022 N 202-05.5-10-15750/22 отказало в согласовании расчета вероятного вреда, который может быть причинен жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц на территории Краснодарского края в результате аварии гидротехнического сооружения. Уполномоченный орган сослался на подпункты 1, 2 пункта 32 административного регламента предоставления министерством природных ресурсов Краснодарского края государственной услуги по согласованию расчета вероятного вреда, который может быть причинен жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц на территории Краснодарского края в результате аварии гидротехнического сооружения, утвержденного приказом министерства природных ресурсов Краснодарского края от 02.10.2017 N 1270, в связи с наличием в представленных документах противоречивых или искаженных данных. К заявленным в расчете объектам невозможно применить методику определения размера вреда, который может быть причинен жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате аварии гидротехнического сооружения (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений), утвержденную приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 10.02.2020 N 516 (т. 1, л. д. 12).

Учреждение, полагая, что названный отказ не основан на нормах действующего законодательства, обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Законность судебных актов арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Споры публично-правового характера, возникающие из административных, налоговых, финансовых и иных публичных правоотношений, в которых стороны находятся в отношениях власти и подчинения рассматриваются арбитражным судом по правилам главы 24 Кодекса. При этом суд проверяет законность акта или действий органа, наделенного властными полномочиями.

В силу части 1 статьи 198 Кодекса граждане и юридические лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для удовлетворения такого заявления необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 201 Кодекса).

В соответствии со статьей 3 Закона N 117-ФЗ гидротехнические сооружения далее - ГТС) - плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, здания, устройства и иные объекты, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов, за исключением объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, предусмотренных Федеральным законом от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении".

В силу статьи 10 Закона N 117-ФЗ декларация безопасности ГТС является основным документом, который содержит сведения о соответствии гидротехнического сооружения критериям безопасности. Содержание декларации безопасности ГТС, порядок ее разработки и представления в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти устанавливает Правительство Российской Федерации с учетом специфики ГТС.

Согласно статье 9 Закона N 117-ФЗ собственник ГТС и (или) эксплуатирующая организация обязаны обеспечивать разработку и своевременное уточнение критериев безопасности ГТС, а также правил его эксплуатации, требования к содержанию которых устанавливаются федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2020 N 1892 "О декларировании безопасности гидротехнических сооружений" утверждено соответствующее Положение (далее - Положение N 1892), устанавливающее содержание декларации безопасности гидротехнического сооружения (далее - декларация безопасности), порядок ее разработки и представления на утверждение в федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на проведение федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений.

Согласно пункту 2 Положения N 1892 декларация безопасности составляется собственником гидротехнического сооружения и (или) эксплуатирующей организацией (далее - декларант).

Пунктом 5 Положения N 1892 установлено, что декларация безопасности, подписываемая декларантом, должна содержать, в том числе анализ и оценку безопасности ГТС, включая определение возможных источников опасности.

В соответствии с пунктом 6 Положения N 1892 расчет вероятного вреда, определяемый в соответствии с Правилами определения величины финансового обеспечения гражданской ответственности за вред, причиненный в результате аварии гидротехнического сооружения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 03.10.2020 N 1596 "Об утверждении Правил определения величины финансового обеспечения гражданской ответственности за вред, причиненный в результате аварии гидротехнического сооружения" (далее - Правила N 1596), является приложением к декларации безопасности ГТС.

В соответствии с пунктом 3 Правил N 1596 расчет вероятного вреда производится в соответствии с утвержденной методикой определения размера вреда, который может быть причинен жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате аварии ГТС, и направляется на согласование в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых может быть причинен вероятный вред, в порядке, установленном указанными органами.

Пунктом 4 Правил N 1596 определено, что орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, в 30-дневный срок согласовывает расчет вероятного вреда при соответствии его методике, предусмотренной пунктом 3 данных Правил, в части правильности определения величин составляющих вероятного вреда или возвращает его владельцу ГТС без согласования с указанием конкретных несоответствий расчета вероятного вреда указанной методике.

Судебные инстанции установили, что в Краснодарском крае органом исполнительной власти, уполномоченным на согласование расчета вероятного вреда, который может быть причинен жизни, здоровью физических и юридических лиц в результате аварии гидротехнического сооружения, является министерство.

Министерство, отказывая в согласовании расчета вероятного вреда, указало, что часть сооружений, входящих в комплекс ГТС учреждения, не относятся к объектам капитального строительства; они не могут являться недвижимым имуществом и выступать в гражданском обороте в качестве самостоятельных объектов гражданских прав.

Судебные инстанции, отказывая в удовлетворении требований учреждения, признали доводы уполномоченного органа соответствующими действующему законодательству.

В то же время при разрешении настоящего заявления судебные инстанции не приняли во внимание следующее.

Из представленного в материалы дела заявления филиала учреждения от 13.05.2022 N 360 видно, что спорное ГТС представляет собой комплекс гидротехнических сооружений на реке Бейсуг Бейсугского НВХ, введенных в эксплуатацию с 1969 по 1988 годы. В состав комплекса названных гидросооружений входят, в том числе сооружения, которые, по мнению уполномоченного органа, не относятся к объектам недвижимости. При этом заявитель указал, что в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 05.10.2020 N 1607 данный комплекс гидросооружений на реке Бейсуг относится к III классу (т. 1, л. д. 8 - 11).

Суд округа полагает, что отказ министерства по приведенным в нем основаниям не соответствует действующему законодательству.

Пунктом 1 статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) предусмотрено, что к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся, в том числе земельные участки, здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.

В пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено, что вещь является недвижимой либо в силу своих природных свойств (абзац первый пункта 1 статьи 130 Гражданского кодекса, либо в силу прямого указания закона, что такой объект подчинен режиму недвижимых вещей (абзац второй пункта 1 статьи 130 Гражданского кодекса).

Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации объектом капитального строительства признается здание, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка, в том числе замощение, покрытие и другие (пункт 10 статьи 1).

При этом понятие "объект недвижимости" не тождественно понятию "объект капитального строительства". Термин "объект капитального строительства" является специальным понятием градостроительного законодательства, поэтому им нельзя подменять правовую категорию "объект недвижимого имущества", имеющую иные отраслевую принадлежность, объем и содержание.

Согласно правовым позициям Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, приведенным в постановлениях от 16.12.2008 N 9626/08, от 02.03.2010 N 14971/09 и от 20.10.2010 N 6200/10, критерием отнесения к объектам недвижимости тех объектов, которые представляют собой покрытие (улучшение) земельного участка, является возможность их самостоятельного хозяйственного использования либо при отсутствии такового - вхождение в состав комплекса имущества, для обслуживания которого такие объекты предназначены.

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 24 сентября 2013 года N 1160/13 указал, что по смыслу положений гражданского законодательства право собственности может быть зарегистрировано в едином государственном реестре лишь в отношении тех вещей, которые, обладая признаками недвижимости, способны выступать в гражданском обороте в качестве отдельных объектов гражданских прав. При этом в связи с отсутствием у вещи качеств самостоятельного объекта недвижимости право собственности на него не подлежит регистрации независимо от его физических характеристик и наличия отдельных элементов, обеспечивающих прочную связь этого сооружения с соответствующим земельным участком. Данная позиция поддерживается Верховным Судом Российской Федерации (определение от 23 января 2015 года N 305-ЭС14-7970).

В данном случае суды не учли, что спорный объект представляет собой комплекс ГТС. Сама по себе регистрация права собственности на отдельные гидросооружения не препятствует квалификации такого ГТС как комплекса сооружений. Исходя из содержания заявления учреждения, уполномоченный орган должен был учитывать, что отсутствие государственной регистрации права (государственного кадастрового учета) в отношении отдельных объектов, входящих в состав комплекса ГТС, не препятствовало рассмотрению заявления учреждения по существу. Особенности отражения в бухгалтерском учете учреждения отдельных объектов, входящих в состав комплекса ГТС, само по себе не свидетельствует о том, что в заявлении от 13.05.2022 N 360 приведена противоречивая информация. С учетом цели обращения учреждения при квалификации спорных объектов в качестве ГТС уполномоченный орган должен исходить из критериев (назначения таких объектов), приведенных в статье 3 Закона N 117-ФЗ.

В силу части 2 статьи 201 Кодекса арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах решение и постановление следует отменить, принять по делу новый судебный акт о признании не соответствующим Закону N 117-ФЗ решения министерства об отказе в согласовании расчета вероятного вреда, который может быть причинен жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц на территории Краснодарского края в результате аварии гидротехнического сооружения, приведенного в письме от 02.06.2022 N 202-05.5-10-15750/22 (пункт 2 части 1 статьи 287 Кодекса).

Поскольку суд не связан требуемым заявителем способом восстановления нарушенного права, он подлежит определению с учетом характера спорных правоотношений.

В соответствии с разъяснениями, приведенными в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении (заявлении), вправе указать административному ответчику (наделенным публичными полномочиями органу или лицу) на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца (заявителя) в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений (часть 2 статьи 201 Кодекса).

В абзаце 4 пункта 26 данного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации указано, что если в соответствии с законом за наделенными публичными полномочиями органом или лицом сохраняется возможность принять то или иное решение по существу вопроса, затрагивающего права, свободы, законные интересы административного истца (заявителя), суд вправе ограничиться возложением на него обязанности повторно рассмотреть поставленный гражданином, организацией вопрос. При таком рассмотрении наделенные публичными полномочиями орган или лицо обязаны учитывать правовую позицию и обстоятельства, установленные судом в результате рассмотрения дела (статья 16 Кодекса).

Принимая во внимание, что оценка законности отказа министерства производится судом в пределах приведенных в нем оснований, учитывая, что заявление учреждения в порядке, установленном административным регламентом по существу не рассмотрено, суд округа полагает необходимым возложить на министерство обязанность повторно рассмотреть заявление от 13.05.2022 N 360.

Вопрос о распределении государственной пошлины, уплаченной учреждением по кассационной жалобе, не рассматривался, поскольку в материалах дела отсутствует подлинный платежный документ. В силу части 2 статьи 112 Кодекса заявление по вопросу о судебных расходах, не разрешенному при рассмотрении дела в суде проверочной инстанции, может быть подано в арбитражный суд, рассматривающий дело в качестве суда первой инстанции, в течение трех месяцев со дня вступления в законную силу последнего судебного акта, принятием которого закончилось рассмотрение дела по существу.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 23.06.2023 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.08.2023 по делу N А32-30022/2022 отменить.

Заявление удовлетворить. Признать незаконным отказ министерства природных ресурсов Краснодарского края, приведенный в письме от 02.06.2022 N 202-05.5-10-15750/22. Возложить на министерство природных ресурсов Краснодарского края обязанность повторно рассмотреть заявление от 13.05.2022 N 360.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.И. Мещерин

Судьи

В.Е. Епифанов Т.Н. Драбо