Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22 февраля 2024 г. N Ф08-463/24 по делу N А32-53664/2022

г. Краснодар

22 февраля 2024 г.

Дело N А32-53664/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 20 февраля 2024 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 февраля 2024 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Драбо Н.И. и Мещерина А.И. при участии в судебном заседании от заявителя - индивидуального предпринимателя Волосенкова Алексея Михайловича - Циммера Д.А. (доверенность от 28.12.2023), от органа, осуществляющего публичные полномочия администрации муниципального образования город-курорт Анапа (ИНН 2301027017) - Былины Е.А. (доверенность от 26.12.2023), рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Волосенкова Алексея Михайловича на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 26.07.2023 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.10.2023 по делу N А32-53664/2022, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Волосенков Алексей Михайлович (далее - предприниматель) обратился в Анапский городской суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования город-курорт Анапа (далее - администрация) о признании недействующей Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город-курорт Анапа, утвержденной постановлением администрации от 04.02.2015 N 392 в редакции постановления от 26.04.2022 N 931, в части пункта 244, которым предусмотрено размещение на земельном участке с кадастровым номером 23:37:0102001:69 площадью 716 кв. м, относящемся к категории земель населенных пунктов, с разрешенным использованием под зелеными насаждениями и малыми архитектурными формами, расположенном по адресу: край Краснодарский, г. Анапа, ул. Набережная, 3, (далее - земельный участок) сезонного нестационарного торгового объекта типа киоск площадью 18 кв. м в целях оказания услуг общественного питания по реализации черноморских мидий с 1 апреля по 31 октября (далее - сезонный киоск), о понуждении к исключению сезонного киоска из Схемы размещения нестационарных торговых объектов. Заявление обосновано тем, что включение сезонного киоска в Схему размещения нестационарных торговых объектов и его размещение на земельном участке по результатам конкурсной процедуры воспрепятствуют проходу к принадлежащему предпринимателю на праве собственности нежилому зданию кафе-бара "Дэнси" с кадастровым номером 23:37:0102001:298 площадью 653,4 кв. м, расположенному по адресу: Краснодарский край, город-курорт Анапа, ул. Набережная, 1, (далее - здание кафе) и к используемой им на основании договора на право размещения нестационарных торговых объектов от 20.06.2017 N 344 расположенной по тому же адресу у входа в здание кафе открытой площадки площадью 30 кв. м для размещения выносных столов в целях оказания услуг общественного питания (далее - открытая площадка), а также их эксплуатации.

Определением Анапского городского суда Краснодарского края от 17.06.2022 дело N 2а-1945/2022 по названному заявлению передано по подсудности в Арбитражный суд Краснодарского края.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 26.07.2023, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.10.2023, в удовлетворении заявления отказано. Судебные акты мотивированы следующим. Сезонный киоск не установлен и не эксплуатируется. Включение сезонного киоска в Схему размещения нестационарных торговых объектов и его размещение по результатам конкурсной процедуры на земельном участке не воспрепятствуют проходу к зданию кафе и открытой площадке, а также их эксплуатации. Договор от 20.06.2017 N 344 на право размещения открытой площадки заключен с предпринимателем до 20.06.2020. По окончании его действия предприниматель не освободил соответствующую территорию от расположенного на ней имущества. Включение сезонного киоска в Схему размещения нестационарных торговых объектов осуществлено администрацией в пределах ее полномочий, не противоречит действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы предпринимателя.

Предприниматель, обжаловав решение Арбитражного суда Краснодарского края от 26.07.2023 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.10.2023 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс), привел следующие основания проверки законности судебных актов. Судами не установлено относительное расположение мест размещения здания кафе, открытой площадки и сезонного киоска. Предложения суда первой инстанции о представлении соответствующих графических материалов администрацией проигнорированы. Администрация допустила злоупотребление правом, что привело к вынесению необъективного судебного акта. Перспективой размещения сезонного киоска создана угроза грубого нарушения прав предпринимателя блокировкой входа в здание кафе, пожарного выхода и спуска к водному объекту общего пользования. Схема размещения нестационарных торговых объектов, утвержденная постановлением администрации от 04.02.2015 N 392 в редакции постановления от 26.04.2022 N 931, содержит недочеты в кадастровом номере земельного участка, а адресе расположения сезонного киоска, фактическом месте его расположения и его специализации. Размещение сезонного киоска с учетом его специализации приведет к нарушению разрешенного использования земельного участка (под зелеными насаждениями и малыми архитектурными формами) и земельного законодательства, что образует состав административного правонарушения. Истечение срока договора от 20.06.2017 N 344 на право размещения открытой площадки не свидетельствует о незаконности эксплуатации предпринимателем открытой площадки.

В отзыве на кассационную жалобу администрация выразила мотивированное мнение об отсутствии оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Исследовав материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что предпринимателю на праве собственности принадлежит здание кафе (запись от 16.01.2012 с номером регистрации 23-23-26/189/2011-251). Схемой размещения нестационарных объектов по предоставлению услуг на территории муниципального образования город-курорт Анапа, утвержденной постановлением администрации от 18.11.2013 N 4606 в редакции постановления от 05.04.2021 N 972, предусмотрено постоянное размещение открытой площадки у входа в здание кафе для размещения выносных столов в целях оказания услуг общественного питания (пункт 104).

На основании протокола от 15.06.2017 N 4 рассмотрения единственной заявки предпринимателя на участие в открытом конкурсе на право размещения на территории муниципального образования город-курорт Анапа нестационарных торговых объектов по предоставлению услуг (по лоту N 116) администрация и предприниматель заключили договор от 20.07.2017 N 344 на право размещения у входа в здание кафе с 21.06.2017 по 20.06.2020 открытой площадки (пункты 1.1-1.3). Открытая площадка использовалась предпринимателем для размещения выносных столов в целях оказания услуг общественного питания. По окончании срока договора предприниматель не освободил открытую площадку от расположенного на ней движимого имущества (по состоянию на момент принятия обжалуемого решения).

Схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город-курорт Анапа, утвержденной постановлением администрации от 04.02.2015 N 392 в редакции постановления от 26.04.2022 N 931, предусмотрено размещение на земельном участке сезонного киоска в целях оказания услуг общественного питания по реализации черноморских мидий (пункт 244).

Доказательства фактического размещения сезонного киоска и его эксплуатации в целях реализации черноморских мидий в материалах дела отсутствуют.

Полагая, что размещение сезонного киоска и его целевая эксплуатация повлекут блокировку входа в здание кафе, пожарного выхода и спуска к водному объекту общего пользования, чем грубо нарушатся права и законные интересы предпринимателя, последний обратился в суд. Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

В постановлении от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление Пленума N 50) Пленум Верховного Суда Российской Федерации привел следующие разъяснения. Оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - Кодекс административного судопроизводства). Такое оспаривание производится посредством подачи административного искового заявления о признании недействующим нормативного правового акта, как не соответствующего федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению для регулирования тех или иных общественных отношений (пункт 1). Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (пункт 2). Решая вопрос о полномочиях судов по рассмотрению заявления об оспаривании нормативного правового акта, необходимо учитывать вид оспариваемого нормативного правового акта и вид нормативного правового акта, о проверке на соответствие которому ставится вопрос в заявлении (пункт 4).

В силу пункта 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Согласно пункту 6 статьи 39.33, пункту 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации в действующей с 01.03.2015 редакции (далее - Земельный кодекс), размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без их предоставления на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ).

Статьей 10 Закона N 381-ФЗ предусмотрено размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в публичной собственности, в соответствии со схемой их размещения с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Такая схема размещения разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Ее утверждение или внесение в нее изменений не могут служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

В Определении от 29.01.2015 N 225-О Конституционный суд Российской Федерации отметил направленность последнего нормативного положения на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. Названная норма не исключает необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования. Органы местного самоуправления могут решать вопросы размещения торговых объектов с учетом их нестационарного характера в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства. Этим обеспечивается баланс между гарантиями прав предпринимателей, поддержанием конкуренции и возможностью органов местного самоуправления развивать территории.

В судебной практике выработан и последовательно поддерживается правовой подход, согласно которому схема размещения нестационарных торговых объектов, утвержденная актом органа местного самоуправления, обладает признаками нормативного правового акта, оспаривание которого осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства (Апелляционные определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 07.02.2018 N 31-АПГ17-25, от 24.01.2018 N 31-АПГ17-1). Оспаривание таких актов не отнесено законодателем к компетенции арбитражных судов (статья 29, глава 23 Арбитражного процессуального кодекса).

Вместе с тем, споры о подсудности между судами в Российской Федерации не допускаются (часть 6 статьи 39 Арбитражного процессуального кодекса).

С учетом того, что вопрос о передаче дела из суда общей юрисдикции в арбитражный суд решается после принятия искового заявления и возбуждения производства по делу (часть 2.1 статьи 33 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации), в пункте 16 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.12.2021 N 46 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции" разъяснено, что после поступления дела из суда общей юрисдикции арбитражный суд не вправе возвратить исковое заявление, принятое другим судом, а должен вынести определение о принятии дела к рассмотрению. Ввиду того, что дело по административному иску предпринимателя передано Анапским городским судом Краснодарского края по подсудности в Арбитражный суд Краснодарского края, последний правомерно рассмотрел этот иск по существу.

По смыслу пункта 3 части 1 статьи 128, части 1 статьи 208, пункта 1 части 2, пункта 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства и приведенных в пунктах 5, 25, 34, 38 постановления Пленума N 50 разъяснений с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых этим актом, если они полагают, что им нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы. Суд помимо выяснения таких нарушений должен установить принятие оспариваемого акта в пределах полномочий органа, соблюдение требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, проверить, соответствие содержания акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса имеющиеся в деле доказательства, правильно применив приведенные нормативные положения и разъяснения высшей судебной инстанции, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно заключили о следующем.

В соответствии с Порядком разработки и утверждения органами местного самоуправления схем размещения нестационарных торговых объектов на территории Краснодарского края, утвержденным постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 11.11.2014 N 1249, администрацией в пределах ее полномочий разработаны Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город-курорт Анапа, утвержденная постановлением от 04.02.2015 N 392 в редакции постановления от 26.04.2022 N 931, и Схема размещения нестационарных объектов по предоставлению услуг на территории муниципального образования город-курорт Анапа, утвержденная постановлением от 18.11.2013 N 4606 в редакции постановления от 05.04.2021 N 972. Данными схемами предусмотрено размещение сезонного киоска и открытой площадки, адреса которых не совпадают (соответственно Краснодарский край, город-курорт Анапа, ул. Набережная, 3, 1).

Включение сезонного киоска в Схему размещения нестационарных торговых объектов и размещение на земельном участке по результатам конкурсной процедуры не могли воспрепятствовать проходу к зданию кафе и открытой площадке, а также их эксплуатации. Такое включение само по себе не могло нарушить права и законные интересы предпринимателя. Размещение сезонного киоска с учетом его специализации также не могло привести к нарушению разрешенного использования земельного участка (под зелеными насаждениями и малыми архитектурными формами).

По окончании установленного срока договор от 20.06.2017 N 344 прекращен, в связи с чем предприниматель должен был освободить открытую площадку от расположенного на ней имущества. Отсутствие соответствующего договора исключает вывод о законности использования предпринимателем открытой площадки, независимо от ее наличия в актуальной Схеме размещения нестационарных объектов по предоставлению услуг. В этой связи предприниматель не мог обосновывать нарушение оспариваемым актом администрации своих прав препятствиями в пользовании открытой площадкой, чинимыми гипотетическим эксплуатантом сезонного киоска.

Содержащиеся в Схеме размещения нестационарных торговых объектов, утвержденной постановлением администрации от 04.02.2015 N 392 в редакции постановления от 26.04.2022 N 931, незначительные недочеты в кадастровом номере земельного участка не повлекли заблуждение заинтересованных лиц, в том числе участников спора, относительно места предполагаемого размещения сезонного киоска.

Оспариваемой частью Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город-курорт Анапа, утвержденной постановлением от 04.02.2015 N 392 в редакции постановления от 26.04.2022 N 931, не нарушены, не нарушаются и не могут быть нарушены права, свободы и законные интересы предпринимателя. Данная схема утверждена администрацией в пределах ее полномочий с соблюдением требований законодательства к форме соответствующего нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. Содержание оспариваемого акта не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы кассационной жалобы названные выводы не опровергают и направлены на установление обстоятельств, не установленных судами первой и апелляционной инстанций или отвергнутых ими как не подтвержденных доказательствами. Переоценка судом кассационной инстанции доказательств по делу, то есть приведение иных по сравнению со сделанными судами первой и апелляционной инстанций выводов относительно того, какие обстоятельства по делу можно считать установленными исходя из иной оценки доказательств, не допускается (пункт 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции").

Соответствие выводов арбитражных судов первой и апелляционной инстанций о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильное применение норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов в совокупности с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе, исключают возможность ее удовлетворения.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 26.07.2023 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.10.2023 по делу N А32-53664/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

Т.Н. Драбо А.И. Мещерин