Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 апреля 2024 г. N Ф08-2807/24 по делу N А63-5786/2023

г. Краснодар

26 апреля 2024 г.

Дело N А63-5786/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 23 апреля 2024 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 26 апреля 2024 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Гиданкиной А.В., судей Герасименко А.Н. и Прокофьевой Т.В., при ведении протокола помощником судьи Витютневой Е.Д., при участии с использованием системы видео-конференц-связи Арбитражного суда Ставропольского края в судебном заседании от заявителя - федерального бюджетного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Ставропольском крае" - Галкиной М.А. (доверенность от 25.12.2023), от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю - Соколова Е.А. (доверенность от 29.12.2023), от третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, - федерального бюджетного учреждения "Государственный региональный центр стандартизации, метрологии и испытаний в Северо-Кавказском федеральном округе" - Поповой Г.А. (доверенность от 18.12.2023), в отсутствие иных участвующих в деле лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет,рассмотрев кассационную жалобу федерального бюджетного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Ставропольском крае" на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 31.10.2023 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.01.2024 по делу N А63-5786/2023, установил следующее.

Федеральное бюджетное учреждение здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Ставропольском крае" (далее - учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее - управление, антимонопольный орган) о признании незаконным решения от 01.02.2023 по делу N 026/06/106-142/2023 и недействительным предписания от 01.02.2023 N 37 по делу N 026/06/106-142/2023.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены федеральное государственное бюджетное учреждение "СевероКавказский специализированный санаторно-реабилитационный центр МЧС России" (далее - санаторий), федеральное бюджетное учреждение "Государственный региональный центр стандартизации, метрологии и испытаний в Северо-Кавказском федеральном округе" (прежнее наименование федеральное бюджетное учреждение "Государственный региональный центр стандартизации, в Ставропольском крае, Республике Ингушетия, Карачаево-Черкесской Республике", далее - региональный центр).

Решением суда от 31.10.2023, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 15.01.2024, в удовлетворении заявления отказано. Судебный акт мотивирован законностью оспариваемых решения и предписания управления.

В кассационной жалобе учреждение просит принятые судебные акты отменить и удовлетворить заявленные требования в полном объеме. По мнению подателя жалобы, суды допустили нарушение норм материального права. Учреждение считает, что законодатель однозначно определил, что осуществление санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий является медицинской деятельностью. Санаторий осуществляет медицинскую деятельность, поэтому выставляя условие о наличии медицинской лицензии у исполнителя, действовал в соответствии с требованиями Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ). Санаторий заказал недостающие санитарно-гигиенические и микробиологические исследования безопасности осуществляемой медицинской деятельности, которые не могут быть выполнены им самостоятельно в рамках имеющейся у него медицинской лицензии.

В отзыве на кассационную жалобу санаторий просит отменить судебные акты и вынести судебный акт об удовлетворении заявления учреждения.

В отзыве на кассационную жалобу региональный центр просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель учреждения поддержал доводы кассационной жалобы, представитель регионального центра поддержал доводы отзыва на жалобу, представитель управления просил обжалуемые судебные акты оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы кассационной жалобы и отзывов, заслушав пояснения представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что обжалуемые судебные акты надлежит оставить без изменения по следующим основаниям.

Суды установили, что 19.01.2023 учреждение разместило в ЕИС извещение о проведении электронного аукциона N 0321100034623000002 с предметом закупки "Оказание услуг по организации и проведению производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий для нужд санатория.

В подпункте 2 пункта 1 раздела I Требования к содержанию, составу заявки на участие в закупке приложение 4 к извещению о проведении закупке Требования к содержанию, составу заявки на участие в закупке. Инструкция к ее заполнению заказчиком установлено, что в составе заявки потенциальный участник обязан представить документы, подтверждающие соответствие участника закупки требованиям, установленным пунктом 1 части 1 статьи 31 Закона 44-ФЗ: копия действующей лицензии на осуществление медицинской деятельности, с указанием в приложении к лицензии работ (услуг) соответствующих объекту закупки. Данное требование установлено со ссылкой на пункт 46 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 99-ФЗ О лицензировании отдельных видов деятельности (далее - Закон 99-ФЗ). Исполнитель должен оказывать услуги на основании аттестата аккредитации испытательного лабораторного центра Системы аккредитации лабораторий, осуществляющих санитарно-эпидемиологические исследования, испытания (требование установлено в соответствии с требованиями по аккредитации организаций, осуществляющих санитарно-эпидемиологические экспертизы, обследования и иные виды оценок, установленные в соответствии с Федеральным законом от 27.12.2002 184-ФЗ О техническом регулировании; постановлением Главного Санитарного врача Российской Федерации и Госстандарта Российской Федерации от 23.06.1997 13/11 О введении в действие новой редакции Системы аккредитации лабораторий Государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации).

Согласно приложению N 1 "Описание объекта закупки" к извещению о проведении закупки "услуг по организации и проведению производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий для нужд санатория учреждением установлены объемы лабораторных исследований на определенные показатели в отношении следующих объектов, а именно: вода из бассейна сауны, минеральная вода из ванн (резервуаров), воздуха, смывов с дезинфицирующих моечных машин для эндоскопов и т.д.

Региональный центр, считая, что установление заказчиком требований о наличии у участника закупки лицензии на осуществление медицинской деятельности неправомерно и ограничивает участие лиц, имеющих разрешающие документы на оказание услуг в области проведения испытаний, исследований (в том числе, микробиологических и радиологических), измерений и анализов (включая отбор проб) выбросов и сбросов загрязняющих веществ, отходов, компонентов окружающей среды, обратилось в управление с жалобой.

По результатам рассмотрения жалобы управление приняло решение от 01.02.2023 N 37 по делу N 026/06/106-142/2023, которым признало жалобу обоснованной, установило в действиях заказчика нарушения требований статьи 31 Закона N 44-ФЗ и вынесло предписание от 01.02.2023 N 37 об устранении выявленных нарушений.

Учреждение оспорило принятые управлением решение и предписание в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявления, суды руководствовались статьями 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), статьями 8, 15, 31, 33, 42 Закона N 44-ФЗ, Федеральным законом от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ), главой 3 Федерального закона от 28.12.2013 года N 412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации", Федеральным законом от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2021 N 852 "О лицензировании медицинской деятельности", Санитарными правилами СП 1.1.1058-01 "Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противозпидемических (профилактических) мероприятий" (далее - СП 1.1.1058-01), введенными в действие постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 13.07.2001 N 18, письмом Минздрава Российской Федерации от 27.02.2018 N 27-3/3008543-81.

В силу с статьи 8 Закона N 44-ФЗ запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям названного Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Согласно статье 1 Закона 52-ФЗ санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию.

В соответствии со статьей 32 Закона N 52-ФЗ производственный контроль, в том числе проведение лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарно-эпидемиологических требований и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в процессе производства, хранения, транспортировки и реализации продукции, выполнения работ и оказания услуг, а также условиями труда осуществляется индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в целях обеспечения безопасности и (или) безвредности для человека и среды обитания таких продукции, работ и услуг. Положениями пункта 1.1 статьи 32 Закона N 52-ФЗ установлено, что при осуществлении производственного контроля используются результаты исследований, проведенных испытательной лабораторией, аккредитованной в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации. Порядок аккредитации установлен главой 3 Федерального закона от 28.12.2013 года N 412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации". Аналогичное требование об аккредитации установлено СП 1.1.1058-01, в соответствии с которыми осуществляется производственный контроль. На основании пункта 2.3 СП 1.1.1058-01 объектами производственного контроля являются производственные, общественные помещения, здания, сооружения, санитарно-защитные зоны, зоны санитарной охраны, оборудование, транспорт, технологическое оборудование, технологические процессы, рабочие места, используемые для выполнения работ, оказания услуг, а также сырье, полуфабрикаты, готовая продукция, отходы производства и потребления.

Минздрав Российской Федерации в письме от 27.02.2018 N 27-3/3008543-81 пояснил, что услуги и работы в сфере дезинфектологии могут квалифицироваться как медицинская деятельность (а, следовательно, требуют лицензии на медицинскую деятельность) в тех случаях, когда они оказываются в рамках первичной, медико-санитарной, специализированной медпомощи и помощи при санитарно-курортном лечении. Если же лабораторная деятельность не связана с оказанием медицинских услуг, то необходимость в получении специального разрешения (лицензии) на осуществление такого вида деятельности отсутствует.

Из изложенного следует, что действующим законодательством не предусмотрено такое требование к испытательным лабораториям, как наличие лицензии на осуществление медицинской деятельности при проведении испытаний в рамках программы производственного контроля. Лабораторные исследования, проводимые в рамках производственного контроля, осуществляются испытательными лабораториями, что подтверждается пунктом 1.1 статьи 32 Закона N 52, а не микробиологическими лабораториями в порядке, определенном Правилами проведения лабораторных исследований, утвержденных приказом Минздрава России N 464н от 18.05.2021 (далее - Правила проведения лабораторных исследований). Согласно части 1 статьи 42 Закона N 52-ФЗ санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и иные виды оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований могут проводиться должностными лицами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, аккредитованными в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации, и экспертами, аттестованными в установленном Правительством Российской Федерации порядке.

В соответствии с приказом Роспотребнадзора от 19.07.2007 N 224 "О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок" под санитарно-эпидемиологическим исследованием подразумевается - деятельность федеральных государственных учреждений здравоохранения - центров гигиены и эпидемиологии, а также других организаций, аккредитованных в установленном порядке, по определению свойств исследуемого объекта, его качественных и количественных характеристик, а также по установлению причинно-следственных связей между факторами среды обитания и здоровьем населения с использованием утвержденных методов, методик выполнения измерений и типов средств измерений. По результатам санитарно-эпидемиологического исследования выдается санитарно-эпидемиологическое заключение - документ, удостоверяющий соответствие (несоответствие) государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам факторов среды обитания, хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ и услуг, а также проектов нормативных актов, эксплуатационной документации. Согласно пунктам 6, 6.1 Порядка выдачи заключений санитарноэпидемиологическое заключение выдается о соответствии (несоответствии) санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые предполагается использовать, в том числе для осуществления медицинской деятельности; о соответствии (несоответствии) условий выполнения работ с биологическими веществами, биологическими и микробиологическими организмами и их токсинами, в том числе условий работы в области генной инженерии, санитарным правилам выдаются в целях осуществления медицинской деятельности, связанной с использованием возбудителей инфекционных болезней.

В соответствии с пунктом 3 Правил проведения лабораторных исследований лабораторные исследования, в число которых включены микробиологические исследования, проводятся при оказании: первичной медико-санитарной помощи; специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи; скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи; паллиативной медицинской помощи; медицинской помощи при санаторно-курортном лечении. Лабораторные исследования проводятся при оказании медицинской помощи в следующих условиях: амбулаторно, в дневном стационаре, стационарно, вне медицинской организации (в том числе по месту вызова бригады скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, а также в транспортном средстве при медицинской эвакуации и в соответствии с техническими требованиями к медицинским изделиям, предназначенным для использования вне лаборатории) на основании направления на лабораторное исследование пациента, которое осуществляется лечащим врачом (пункт 5 Правил проведения лабораторных исследований).

Суды установили, что согласно приложению N 1 "Сведения о наименовании, количественных и качественных характеристиках оказываемых услуг" в извещении о проведении закупки заказчиком установлено требование, предъявляемое к участникам закупки в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 31 Закона N 44-ФЗ, а именно: лицензия на медицинскую деятельность на основании постановления Правительства Российской Федерации от 01.06.2021 N 852 "О лицензировании медицинской деятельности". При этом, в рассматриваемом случае конкурсная документация, проект договора не содержат указаний о проведении исследований при оказании медицинской помощи, а сводятся к проведению лабораторных исследований, регламентированных приказом Роспотребнадзора от 19.07.2007 N 224 "О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок". В данном случае основанием для вывода заявителя о необходимости указания на наличие в составе заявок участников закупки лицензии на оказание медицинских услуг, явилось утверждение о том, что проведение санитарно-противоэпидемических (профилактических мероприятий, включая производственный контроль), является работами, включенными в понятие "Медицинской деятельности".

Вместе с тем, в соответствии с положениями Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" медицинская деятельность определяется как профессиональная деятельность по оказанию медицинской помощи, проведению медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и профессиональная деятельность, связанная с трансплантацией (пересадкой) органов и (или) тканей, обращением донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях (статья 2). Медицинская помощь - это комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг (пунктом 3 статьи 2).

При этом санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия - это организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию (статья 1 Закона N 52-ФЗ). В целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан (пункт 1 статьи 29 Закона N 52-ФЗ). Данные мероприятия могут выполняться как в рамках осуществления медицинской деятельности, так и в рамках иных мероприятий, не относящихся к медицинской деятельности, таких как санитарная охрана территории, ограничительные мероприятия (карантин), производственный контроль, гигиеническое воспитание и обучение (статьи 30, 31, 32, 36 Закона N 52-ФЗ).

Указанное выше, определяет необходимость проведения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в рамках оказания медицинской помощи при осуществлении работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность. Однако указанные заказчиком в предмете закупки работы по контролю должны осуществляться подрядчиком не в рамках мероприятий по оказанию медицинской помощи, а в рамках производственного контроля. Поэтому включение в извещение о проведении закупки требования о наличии лицензии на осуществление медицинской деятельности, противоречит действующему законодательству, ведет к ограничению конкуренции и созданию преимущественных условий для отдельных категорий участников. Более того, в Перечне работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2021 N 852 лабораторные исследования проводимые именно в рамках производственного контроля не поименованы, равно как и не указаны в Классификаторе работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность, утвержденном приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 19.08.2021 N 866н.

Исследовав и оценив в порядке главы 7 Кодекса представленные в материалы дела доказательства, в частности аукционную документацию, правильно руководствуясь вышеуказанными нормами права, суды пришли к обоснованному выводу о том, что требования в аукционной документации по проводимой закупке не основаны на положениях действующего законодательства и возлагают на участников закупки незаконных требований (наличие лицензии на осуществление медицинской деятельности); в рассматриваемом случае отсутствует предусмотренная статьями 198, 201 Кодекса совокупность условий, необходимых для признания недействительными ненормативных правовых актов управления, что в силу части 3 статьи 201 Кодекса является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Изложенные в кассационной жалобе доводы основаны на ошибочном толковании действующего законодательства, не опровергают выводы судов, поэтому подлежат отклонению. Нормы права при рассмотрении дела применены правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (статья 288 Кодекса), не установлены. Основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 31.10.2023 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.01.2024 по делу N А63-5786/2023 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Гиданкина

Судьи

А.Н. Герасименко Т.В. Прокофьева