Принципы Конституции в измерении КС РФ (Н. Бондарь, "эж-ЮРИСТ", N 49, декабрь 2003 г.)

Принципы Конституции в измерении КС РФ

Требованиям равенства и справедливости, безусловно, принадлежит особое место в системе фундаментальных ценностей современных демократических правовых государств. По смыслу Конституции России требование равенства имеет универсальное содержание и выражается в различных формах: и как институт правового положения человека и гражданина, и как принцип правового государства, и одна из основ российского федерализма.

Как свидетельствует исторический опыт, вопросы равенства и справедливости всегда актуализируются в переломные периоды развития общества и государства, как это имеет место и в современной России: переход к рыночной экономике сопровождается серьезными изменениями представлений об этих вечных ценностях современной цивилизации. В концентрированном виде это получает отражение на конституционно-правовом уровне и, в свою очередь, активно реализуется в деятельности Конституционного Суда РФ (далее - КС).

Практически в каждом рассматриваемом КС деле приходится в той или иной мере сталкиваться с проблемами справедливости и равенства. Решения, принятые КС только в 2001-2003 г. г. (по состоянию на 1 августа 2003 года): вывод о соответствии обжалуемых положений НПА требованиям ст.19 Конституции РФ напрямую был сделан в 36 решениях, а 22 постановления и определения КС, принятые за тот же период, содержат вывод о тех или иных формах и аспектах несоответствия обжалуемых норм конституционным требованиям равенства.

Концепция равенства и справедливости

Равенство и справедливость заключают в себе не только важнейшие характеристики социального и правового положения человека в обществе и государстве, но и являются качественными показателями зрелости конституционного строя, всей системы общественных отношений. В связи с этим особого внимания заслуживает проблема воплощения демократических ценностей равенства и справедливости в системе конституционного регулирования.

Конституцией РФ 1993 года провозглашено построение правового, демократического (ст.1) и социального государства (ст.7). Российским государством взят курс на реальное воплощение в общественных отношениях свободы, равенства и справедливости, хотя оптимальный баланс между этими конституционными ценностями пока не найден.

Это объясняется не только несовершенством нашего законодательства и правоприменительной практики, но и объективными, внутренними противоречиями между принципами правового государства (равноправие граждан), с одной стороны, и социального государства (справедливость и социальное равенство) - с другой. Известны различные исторические модели конституционного развития и разрешения соответствующих противоречий: например, в США - в пользу правового государства, в Швеции, ФРГ - в пользу социального государства.

В теории и практике современного российского конституционализма пока лишь формируются концептуальные подходы к решению соответствующих проблем. Речь идет, конечно, не о формально-юридических декларациях, в том числе на конституционном уровне, о справедливости и равенстве, с этим у нас как раз все в порядке. Новая же конституционная концепция социальной справедливости и равенства должна воплощать в себе сплав теории и практики, отражать единство нормативной модели регулирования соответствующих отношений и практики (в том числе судебной) их защиты. На этом уровне пока отсутствует единый концептуальный подход. Например, законодательная власть нередко дает примеры чисто популистских решений социальных проблем с помощью финансово необеспеченных законодательных актов, что во многом является отражением глубоко укоренившихся в массовом общественном сознании прежних, советских, представлений о социальной справедливости.

В конечном счете речь идет о выборе между двумя концепциями:

классическая либеральная концепция свободы, основанная на противопоставлении равенства и свободы и предполагающая минимальное участие государства в социальном вспомоществовании, исключающая зафиксированные в Конституции социальные обязанности государства перед гражданином и делающая основной упор на задачи защиты человеческого достоинства при возможном осуществлении государственных, а также (в большей мере) негосударственных коммерческих социальных программ*(1);

концепция "социально-ориентированной" свободы в социальном правовом государстве.

Конституция России, весьма либеральная с точки зрения общефилософских, мировоззренческих подходов к решению фундаментальных проблем политической власти, рыночной экономики, положения личности в обществе и государстве, в то же время безоговорочно закрепляет нормативно-правовую модель "социально-ориентированной" свободы.*(2) Достаточно отметить тот факт, что уже в ст.7 (ч.1) Конституции РФ, содержащей формулу социального государства, присутствует указание на "свободное развитие человека" как сущностную характеристику, важнейшую цель социального государства. Между тем свобода - главная доминанта правового, но не социального государства.

Для социального государства такой доминантой являются идеи справедливости и равенства. Есть основание полагать, что конституционная модель социального государства, закрепленная в Конституции РФ, содержит некий внутренний резерв для преодоления противоречий между принципами социального государства, с одной стороны, и правового государства - с другой, на основе баланса соответствующих конституционных ценностей. В поиске такого баланса незаменима роль КС. Показательно, что в постановлении КС РФ от 19.06.2002 о проверке конституционности положений Закона РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" и положений ряда других законодательных актов, относящихся к социальной защите граждан, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы, конституционная обязанность государства по возмещению вреда здоровью выводится из природы РФ и как социального, и как правового государства со ссылкой на ст.1, 2 и 7 Конституции РФ*(3). Более того, в этом же постановлении принцип справедливости выводится из норм ст.1 и 7 Конституции РФ наряду с принципом равенства (статья 19)*(4).

В этом плане обоснование конституционной концепции социальной справедливости и равенства предполагает необходимость уяснения следующих дискуссионных вопросов:

характер конституционного регулирования отношений равенства и справедливости;

особенности юридической природы соответствующих конституционных норм, механизм их конкретизации в отраслевом законодательстве;

основные формы и способы нормативного закрепления соответствующих принципов, их соотношение с целями и задачами социальной политики;

возможности прямого применения конституционных норм о справедливости и равенстве и соответственно пределы судебной защиты соответствующих конституционных ценностей;

юридическая сила корреспондирующих им материально-финансовых обязательств государства перед гражданами и в связи с этим - содержит ли Конституция достаточные для законодательной и исполнительной власти нормативы, в частности в социальной сфере, которыми мог бы и должен руководствоваться Конституционный Суд при осуществлении конституционного контроля за соблюдением конституционных требований равенства и справедливости;

возможные пределы усмотрения конституционного правосудия при оценке с позиций равенства и справедливости "финансовоемких" нормативно-правовых актов в области социальной защиты граждан, например, в какой мере и каким образом Конституционный Суд должен учитывать при разрешении конкретных дел о конституционности норм социального законодательства материально-финансовые ресурсы государства? Допустима ли квалификация материально-финансовых возможностей государства в качестве некой меры обязанностей государства перед своими гражданами в рамках требований справедливости?

И это далеко не исчерпывающий перечень вопросов, требующих исследования в рамках обозначенной темы. В их ряду представляется важным обратить внимание прежде всего на аспекты, имеющие общеметодологическое значение для понимания конституционных проблем справедливости и равенства и осуществления конституционного контроля в данной сфере.

Интерпретации КС РФ

Конституционный Суд РФ при рассмотрении конкретных дел часто опирается на институты конституционного строя и другие положения общего характера. Речь идет о принципах социального государства, принципах справедливости, равноправия, юридической безопасности, гарантированности государством прав и свобод человека и гражданина. Эти положения, закрепленные в Конституции или вытекающие из ее норм и институтов, обладают, как было прямо указано в одном из постановлений Конституционного Суда РФ, "высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права*(5).

Отдавая должное роли судебной власти в решении соответствующих задач, бесспорным является тот факт, что Конституция РФ содержит лишь общие установки относительно принципов равенства и справедливости; отраслевое законодательство (включающее огромный массив федеральных и региональных законов), развивая эти установки, создает конкретные механизмы реализации соответствующих конституционных принципов.

Роль же Конституционного Суда РФ в этом случае состоит в том, чтобы гарантировать правовое согласование и разграничение социально-политических интересов, формировать разумный правовой баланс между социальной защищенностью, воплощением чего являются требования справедливости, и личной свободы, поддержки нуждающихся и экономической эффективностью, обеспечением социального мира и созданием условий для динамичного развития.

В этом плане Конституционный Суд не может не самоограничиваться: он интерпретирует Конституцию РФ, наполняет конституционным смыслом проверяемые нормативные акты, но, как подчеркивалось в его определениях, не может устанавливать конкретные размеры пенсий, пособий, виды льгот и т.п., поскольку подобное означало бы оценку целесообразности и экономической обоснованности решений законодателя, что не относится к полномочиям Конституционного Суда*(6).

Вполне оправданная в данном случае сдержанность Конституционного Суда РФ наряду с признанием за законодателем безусловного права политического выбора решений по вопросам социальной политики основывается на вытекающей из самой Конституции РФ концепции конституционного контроля, когда Конституционный Суд РФ видит свою задачу не в оценке целесообразности решений законодателя (включая интересы социальной справедливости), а исключительно в оценке того, соответствуют ли эти законодательные решения требованиям Конституции и соблюден ли в проверяемых нормах баланс конституционных ценностей демократического правового социального государства.

В рамках именно таких подходов становится возможной не только реализация конституционной концепции социальной справедливости и равноправия в режиме конституционного правосудия, но и дальнейшее развитие данной концепции на основе выработанных КС правовых позиций по соответствующим проблемам.

Активно занимаясь соответствующими вопросами, КС своими решениями оказывает весьма положительное влияние на законотворческую и правоприменительную практику, способствует разрешению противоречий между требованиями социальной справедливости и экономической свободы личности. Активная роль КС в данной сфере проявляется прежде всего в конституционализации на основе требований равенства и справедливости как социального, так и рыночного законодательства, институтов защиты прав и свобод граждан.

Применительно к принципам равенства и справедливости в решениях КС имеются положения и выводы, имеющие значение принципиально важной рациональной юридической аргументации с точки зрения придания конституционного смысла или приведения в соответствие с требованиями Конституции РФ норм отраслевого социального законодательства. На уровне требований равенства и справедливости особенно важным является поиск баланса интересов и несовпадающих, а порой и противостоящих, ценностей. Решение этих проблем - задача конституционного правосудия.

Важное значение имели сделанные в свое время КС выводы о реализации принципов справедливости и равенства в системе налоговых отношений. Учитывая, что соответствующие решения КС касались прежде всего граждан-налогоплательщиков, они (данные положения) имеют прямое отношение и к проблеме социальной защиты граждан. Так, в своем постановлении от 04.04.96 N 9-П КС указал, что в целях обеспечения регулирования налогообложения в соответствии с Конституцией РФ принцип равенства требует учета фактической способности к уплате налога исходя из правовых принципов справедливости и соразмерности. При этом принцип равенства в социальном государстве в отношении обязанности платить законно установленные налоги и сборы (ст.6, 57 Конституции РФ) предполагает, что равенство должно достигаться посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов. Причем общие принципы налогообложения и сборов относятся к основным гарантиям, установление которых федеральным законом обеспечивает реализацию и соблюдение основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, принципов федерализма*(7). В последующем эти и другие принципы и критерии налогообложения, выработанные КС, получили прямое закрепление в новом налоговом законодательстве России.

* * *

Последовательное обеспечение и использование различных механизмов, включая судебные, в целях защиты и гарантирования конституционных принципов равенства и справедливости становится возможным благодаря высокому потенциалу заложенных в данных принципах конституционных императивов. Их последовательная реализация как в правоприменительной, так и в законотворческой практике является залогом успешного преодоления противоречий между конституционными ценностями правового государства, с одной стороны, и социального государства - с другой. Активная роль КС в решении этих проблем несомненна.

Практически в каждом рассматриваемом КС деле приходится в той или иной мере сталкиваться с проблемами справедливости и равенства. Решения, принятые КС только в 2001-2003 г. г. (по состоянию на 1 августа 2003 года): вывод о соответствии обжалуемых положений НПА требованиям ст.19 Конституции РФ напрямую был сделан в 36 решениях, а 22 постановления и определения КС, принятые за тот же период, содержат вывод о тех или иных формах и аспектах несоответствия обжалуемых норм конституционным требованиям равенства.

Нет сомнений, что посредством именно конституционного правосудия конституционные положения наиболее общего характера (существующие в виде принципов, основ и т.п.) как бы трансформируются в специфические нормативно-правовые требования социальной защиты граждан.

Н. Бондарь,

судья Конституционного Суда РФ,

д.ю.н., профессор

"эж-ЮРИСТ", N 49, декабрь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. об этом подробнее: Шайо Андраш. Гарантии социальной защиты в посткоммунистических государствах // КПВО. 2001. N 4 (37). - С. 5-6.

*(2) См. об этом: Бондарь Н. С. Конституционный императив социальных прав (О практике КС РФ по социальной защите граждан) // Конституционное Право: Восточноевропейское Обозрение. 2002. N 2 (39). - С. 216-225.

*(3) См.: Вестник КС РФ. 2002. N 5. - С. 68.

*(4) См.: Там же. - С. 69.

*(5) См.: Постановление КС РФ от 27.01.93 по делу о проверке конституционности правоприменительной практики ограничения времени оплаты вынужденного прогула при незаконном увольнении, сложившейся на основе применения законодательства о труде и постановлений Пленумов ВС СССР, ВС РФ, регулирующих данные вопросы.

*(6) См., напр.: Определение КС РФ от 20.11.98 N 164-О.

*(7) См.: Постановление КС от 21.03.97 N 5-П.