О проблемах развития международного речного права (Д.О. Сиваков, "Законодательство и экономика", N 12, декабрь 2003 г.)

О проблемах развития международного речного права

Международное сотрудничество в области транспорта строится на основе конвенций, межправительственных и межведомственных соглашений. Сейчас в этой сфере действует более 300 международных актов. Они аккумулируют богатый опыт сотрудничества между Россией и странами ближнего и дальнего зарубежья.

Нашей страной подписано 43 двухсторонних соглашения с государствами СНГ и Балтии. В рамках СНГ действует Координационное совещание министров транспорта стран-участниц. Партнерами Минтранса России выступает около 60 международных организаций, среди них и Дунайская международная комиссия.

С участием Минтранса России в рамках Европейской экономической комиссии (ЕЭК) были подготовлены Синяя и Белая книги, прогнозирующие развитие речного транспорта, подписан в 1997 г. международно-правовой акт Европейское соглашение о важнейших внутренних водных путях международного значения.

Особыми источниками интернационального речного права служат соглашения с иностранными юридическими лицами, подписанные не государствами и не международными организациями. Эти источники дополняют по некоторым вопросам международные конвенции (например, Братиславские соглашения 1955 г., устанавливающие общие условия перевозки грузов).

Международное речное право - сложный комплексный правовой массив. Некоторые ученые признают его исключительно публичным*(1). С этим мнением следует согласиться, поскольку оно действительно представляет собой совокупность прежде всего публичных правовых норм. Вместе с тем при определенных обстоятельствах необходимо применение норм международного частного права (например, при исполнении обязательств из причинения вреда судовладельцам, при регулировании других гражданско-правовых отношений). Следовательно, международное речное право - совокупность публичных и частных правовых норм, регулирующих использование и охрану водотоков и водоемов естественного и искусственного происхождения, находящихся на территории двух и более государств.

Правовые нормы, обеспечивающие использование названных водных объектов, служат целям судоходства, рыболовства, ирригации, иной хозяйственной деятельности. Однако ограничимся вопросами правового регулирования судоходства.

Определение понятия международного частного права, как и его соотношение с публичным международным правом, вызывает дискуссии. Научные споры об этом ведутся у нас давно и до сих пор не получили однозначного решения, что безусловно осложняет определение международного речного права. Одни ученые считают, что международное частное право вопреки своему названию является национальным, так как каждое государство имеет свою систему международного частного права. Другие признают международное частное право комплексом правовых норм, относящихся частично к национальным правовым системам, частично к международному публичному праву (например, международные договоры и соглашения).

Очевидно, международное речное право имеет в своем составе гражданско-правовые нормы как национального, так и международного содержания. Есть в нем и публичные нормы, входящие в тексты конвенций и внутренних правовых актов.

Международное речное право, развивающееся параллельно морскому и под его влиянием, по причине глобализации транспортной сети и открытия для международного судоходства сугубо национальных рек расширяет сферу своего действия. Обогащается и развивается его нормативно-правовая база. Поэтому оно имеет свою систему источников. К ним можно отнести и так называемое "мягкое право" - совокупность рекомендательных актов международных организаций, форумов, авторитетных конференций и совещаний. Наиболее известны Хельсинские правила использования вод международных рек 1966 г.

Наше государство традиционно является активным участником договоренностей в области международного речного права по причине большой протяженности речных границ. Еще в 1229 г. Смоленское княжество и немецкие прибалтийские города подписали соглашение о свободе плавания по Западной Двине (для сравнения: первым международным договором в области речного права считается Феррарский пакт 1177 г. между итальянскими городами). В эпоху наполеоновских войн Россия заключала договоры с Францией, подчинившей себе герцогство Варшавское. Обширный нормативный материал, накопленный в советский период, был существенно пополнен после распада СССР, поскольку Российская Федерация как правопреемник СССР была вынуждена урегулировать правовой режим новых трансграничных (международных) водотоков и водоемов, ранее находившихся исключительно на территории одного государства (река Нарва, Чудско-Псковское озеро). Общее количество российских трансграничных водных объектов - около одной тысячи, протяженность "речной" границы России составляет 7141 км, а протяженность озерной - 4775 км. В отношении трансграничных водных объектов Россией подписаны двусторонние соглашения с Эстонией, Украиной, Казахстаном, Монголией, Китаем и другими странами. Планируются соглашения с Литвой и Белоруссией по рекам Неман и Западная Двина. Россия участвует в Российско-казахстанской комиссии по совместному использованию и охране трансграничных вод.

Велико значение Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г., ряда протоколов и приложений к этой Конвенции, участницей которой является Россия.

Названные международно-правовые акты устанавливают принцип "загрязнитель платит", а загрязнителями как раз могут быть (и зачастую являются) транспортные организации, береговые службы и частные судовладельцы.

Международное речное право накопило во второй половине ХХ века солидную природоохранную базу. Оно запрещает загрязнение, приводящее к обмелению, порче ландшафта, ущербу для рыбных запасов. Разрушение экосистемы - нередко следствие транспортной деятельности, но, с другой стороны, оно является препятствием для нее из-за обмеления рек. Речное право запрещает несогласованные действия гидротехнического характера, наносящие вред соседнему государству.

Центральный институт международного речного права - нормы о свободе судоходства. Защищенная доктринально, отображенная в правовом обычае свобода судоходства провозглашает запрет на дискриминацию по критериям флага, пункта назначения и отправления.

Согласно ст.14 Хельсинских правил свобода судоходства распространяется на передвижение по судоходной части реки, заход в порты и производство погрузочно-разгрузочных работ, посадку-высадку пассажиров, получение топлива и предметов снабжения, пользование любыми сооружениями, потребление услуг порта, лоцмана, спасательных команд.

Действует принцип равенства оплаты услуг независимо от государственной принадлежности. Это правило применяется к судам торгового флота и не распространяется на военные и полицейские суда.

Свобода судоходства распространяется именно на суда прибрежных государств, подписавших Конвенцию и входящих в бассейн реки. В отношении доступа судов других государств применение норм о свободе договора уже долгое время остается весьма проблематичным. Международная практика не всегда идет по пути свободы судоходства для неприбрежных государств. Причины этого различны - это и технические проблемы несоответствия между параметрами международных путей и речными (река-море) судами, и конкурентный фактор. Например, в 1990-х годах встала проблема технической возможности прохода российских судов через канал Майн-Дунай.

Изначально международное речное право развивается "по отсекам", соответствующим водным системам рек и озер. Крупнейшие международные бассейны - Рейнский, Дунайский, Амурский, водные бассейны Инда, Меконга, Нила, Конго, Нигера, Сенегала, озера Чад, Великих озер, Амазонки, Ла-Платы - открыты для свободного судоходства. На Европейском континенте в рамках строительства "общего дома" была создана единая глубоководная система с выходом на пять морей: Балтийское, Белое, Черное, Северное и Средиземное. Единая глубоководная система наряду с естественными водными объектами включает в себя и искусственные (обводные, соединительные, боковые (удваивающие) каналы. Такие пути наряду с дополнительными руслами составляют, как и центральные водные трассы, зону действия свободы судоходства.

Реки Рейн, Маас, Мезель, Шельда, Дунай провозглашены свободными для всех государств мира, хотя единый правовой режим из-за многочисленных двусторонних договоров складывается нелегко. Действуют некоторые старые конвенции (скажем, Мангеймская по Рейнскому бассейну 1868 г.). Поэтому важным этапом в развитии речного права стало Европейское соглашение о важнейших внутренних водных путях международного значения 1997 г.

Некоторые гражданско-правовые нормы международного речного права основаны на принципе свободы судоходства. Уже говорилось о равенстве судов различных стран при оплате услуг, о запрете на дискриминацию по критериям флага, пункта назначения и отправления. Особое внимание следует обратить на коллизионные нормы: они отвечают на вопрос, право какого именно государства надо применять в гражданских отношениях с иностранными субъектами (что необходимо при регулировании отношений как между иностранными, так и между национальными и иностранными сторонами).

На международных водных путях действует Лондонская конвенция о спасании от 28 апреля 1989 г. Она была подписана СССР в 1990 г., Российская Федерация ратифицировала ее лишь в 1998 г. Конвенция по своей природе диспозитивна, многое в ней дано на усмотрение соглашений сторон, могущих исключить полностью или частично действие правовых норм Конвенции. Она содержит и коллизионные нормы (формулы прикрепления), которыми необходимо руководствоваться при разрешении споров по договорам.

К предмету регулирования международного речного права относятся нормы Конвенции ООН о международной смешанной перевозке грузов от 24 мая 1980 г. и Конвенции о гражданской ответственности за ущерб, причиненный при перевозке опасных грузов автомобильным, железнодорожным и внутренним водным транспортом от 10 октября 1986 г. Последняя Конвенция предусматривает ограничение ответственности перевозчика и очерчивает круг оснований для освобождения от таковой.

В целом же правовому регулированию коммерции на международных неморских водных путях присуща известная инертность. Так, Барселонская конвенция 1921 г. о свободе транзита продолжает действовать в области речного транспорта, хотя уже не имеет значения для других видов транспорта. Даже после длительной подготовки долго не удавалось принять конвенцию по перевозке грузов и экспедиции. Транспортные организации сами стали проявлять инициативу: при заключении Братиславского соглашения в 1955 г. приняли общие условия перевозки грузов. В сентябре 2000 г. в столице Венгрии состоялась конференция, принявшая Будапештскую конвенцию о договоре перевозки грузов по внутренним водным путям.

Применяя нормы Будапештской конвенции, государства - участники международных отношений на внутреннем водном транспорте могут восполнить существовавшие прежде пробелы в международном речном праве. Эта Конвенция стала очередным шагом к гармонизации морского и речного права, которая началась в Европе после второй мировой войны.

В Будапештской конвенции ощутимо влияние Гамбургских правил о морской перевозке грузов 1978 г., но в ней учитывается специфика речного транспорта. Однако за пределами Конвенции остались некоторые важные проблемы, например ограничение ответственности судовладельца, распределение убытков по общей аварии.

У речного и морского права есть общие институты. Таков, скажем, старинный институт общей аварии. Трудно согласиться с теми, кто полагает, что он архаичен и неактуален. Дунайские правила по общей аварии 1990 г., как и Братиславские соглашения, представляют собой соглашения не государств, а юридических лиц - транспортных организаций Германии, Болгарии, Австрии, Венгрии, Румынии, Чехословакии, Югославии, СССР. Дунайские правила - диспозитивный источник права, состоящий из 21 правила. Согласно этим Правилам в общую аварию входят прямые чрезвычайные расходы и пожертвования, намеренно и разумно произведенные в целях предохранения или спасения имущества (судна, груза, фрахта) от общей для них опасности. Косвенные убытки не являются общеаварийными, что совпадает с Рейнскими правилами 1979 г. Убытки при общей аварии распределяются сообразно контрибуционной стоимости судна, груза, фрахта. Дунайские и Рейнские правила сходятся в том, что общая авария не отменяет взысканий с виновной стороны.

Эти и другие совпадения в рассмотренных документах говорят о влиянии источников международного морского права на нормы международного речного права.

Международное речное право пытались кодифицировать многие организации: Институт международного права, Ассоциация международного права, Международный институт по унификации частного права. Комиссия международного права при ООН также выбрала эту тему для кодификации. Мировое сообщество должно иметь соответствующую единую конвенцию типа конвенций ООН по морскому праву 1958 и 1982 г.г.

Кодификация должна осуществляться для пересмотра, уточнения, отмены отживших норм, формулирования новых правовых положений. Кроме того, следует трансформировать обычные нормы в договорные.

В результате возникнет не копия морского, а международное речное право - отрасль схожая, но самостоятельная и единственная в своем роде.

Д.О. Сиваков,

младший научный сотрудник Института законодательства

и сравнительного правоведения

"Законодательство и экономика", N 12, декабрь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. Гуреев С.А., Тарасова И.Н. Международное речное право. М.: Международные отношения, 1993. - С.3.