Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2024 г. N 825-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Тырышкиной Екатерины Михайловны на нарушение ее конституционных прав положениями пункта 1 части первой статьи 16 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" во взаимосвязи с частью седьмой той же статьи названного Федерального закона, со статьями 60 и 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и с нормами Положения Банка России от 27 декабря 2017 года N 625-П"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя B.Д. Зорькина, судей А.Ю. Бушева, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, C.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, М.Б. Лобова, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, В.А. Сивицкого,

заслушав заключение судьи А.Ю. Бушева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданки Е.М. Тырышкиной,

установил:

1. Гражданка Е.М. Тырышкина оспаривает конституционность пункта 1 части первой статьи 16 Федерального закона от 2 декабря 1990 года N 395-I "О банках и банковской деятельности", а фактически следующих ее положений:

абзаца первого, согласно которому к основаниям для отказа в государственной регистрации кредитной организации и выдаче ей лицензии на осуществление банковских операций относится несоответствие кандидата на должность руководителя кредитной организации, главного бухгалтера или заместителя главного бухгалтера кредитной организации, руководителя или главного бухгалтера филиала кредитной организации, члена совета директоров (наблюдательного совета), а также на иные поименованные в нем должности требованиям к деловой репутации;

абзаца девятнадцатого, предусматривающего, что несоответствием названных кандидатов требованиям к деловой репутации признается осуществление кандидатом функций (независимо от срока, в течение которого кандидат их осуществлял) единоличного исполнительного органа, его заместителя, члена коллегиального исполнительного органа, главного бухгалтера или заместителя главного бухгалтера финансовой организации, руководителя или главного бухгалтера филиала финансовой организации либо иных перечисленных в данной норме функций в течение 12 месяцев, предшествовавших дню отзыва (аннулирования) за нарушение законодательства Российской Федерации у финансовой организации лицензии на осуществление операций, соответствующих виду деятельности финансовой организации, либо дню исключения финансовой организации из соответствующего реестра за нарушение законодательства Российской Федерации, если на день, предшествующий дню назначения (избрания) кандидата на должность или дню получения Банком России документов для государственной регистрации кредитной организации, не истек десятилетний срок со дня отзыва (аннулирования) лицензии на осуществление операций, соответствующих виду деятельности финансовой организации, либо дня исключения финансовой организации из соответствующего реестра (за исключением случая, если кандидат представил в Банк России доказательства непричастности к принятию решения или совершению действий (бездействию), которые привели к отзыву (аннулированию) лицензии либо к исключению из соответствующего реестра).

Данные законоположения оспариваются заявительницей во взаимосвязи с предписаниями части седьмой той же статьи названного Федерального закона, устанавливающей для ряда лиц, чья деловая репутация не соответствует требованиям, установленным абзацем девятым пункта 1 и абзацем шестым пункта 5 части первой этой статьи, либо допустивших повторное нарушение требований к деловой репутации, установленных пунктом 1 и (или) пунктом 5 части первой данной статьи, отдельные запреты, со статьями 60 и 75 Федерального закона от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", с пунктом 6.2, абзацем первым пункта 6.9 и пунктом 6.10 Положения Банка России от 27 декабря 2017 года N 625-П "О порядке согласования Банком России назначения (избрания) кандидатов на должности в финансовой организации, уведомления Банка России об избрании (прекращении полномочий), назначении (освобождении от должности) лиц, входящих в состав органов управления, иных должностных лиц в финансовых организациях, оценки соответствия квалификационным требованиям и (или) требованиям к деловой репутации лиц, входящих в состав органов управления, иных должностных лиц и учредителей (акционеров, участников) финансовых организаций, направления членом совета директоров (наблюдательного совета) финансовой организации информации в Банк России о голосовании (о непринятии участия в голосовании) против решения совета директоров (наблюдательного совета) финансовой организации, направления запроса о предоставлении Банком России информации и направления Банком России ответа о наличии (отсутствии) сведений в базах данных, предусмотренных статьями 75 и 76.7 Федерального закона от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", а также о порядке ведения таких баз" и с пунктами 1.15 и 1.16 приложения 7 к этому Положению (Перечень оснований для внесения сведений в базы данных, предусмотренных статьями 75 и 76.7 Федерального закона от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - базы данных), и срок нахождения в базах данных сведений о руководящих должностных лицах финансовых организаций (филиалов) и иных должностных лицах финансовых организаций, включая лиц, временно исполняющих их обязанности, лиц, имеющих право распоряжения денежными средствами, учредителях (акционерах, участниках) финансовой организации, деятельность которых привела к нанесению ущерба финансовой организации или нарушению законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России, иных лицах, в отношении которых Банк России получает персональные данные).

Как следует из представленных материалов, Е.М. Тырышкина занимала должность члена правления, заместителя председателя правления, а в отдельные периоды исполняла обязанности председателя правления акционерного общества коммерческий банк "Ф." (далее - Банк "Ф."), лицензия которого на осуществление банковских операций была отозвана приказом Банка России. Основанием для отзыва лицензии послужило неисполнение Банком "Ф." федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, и нормативных актов Банка России, неоднократное нарушение в течение одного года требований, предусмотренных статьями 6, 7 (за исключением пункта 3) и 7.2 Федерального закона от 7 августа 2001 года N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", а также требований нормативных актов Банка России, изданных в соответствии с этим Федеральным законом, с учетом неоднократного применения в течение одного года к Банку "Ф." мер, предусмотренных Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", и наличия реальной угрозы интересам кредиторов и вкладчиков. В связи с тем, что заявительница замещала указанные должности как на момент отзыва у данной кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций, так и в течение 12 месяцев, предшествовавших этому решению, сведения о ней были внесены в базу данных Банка России о лицах, не отвечающих требованиям к деловой репутации, предусмотренным федеральными законами, регулирующими деятельность финансовых организаций.

Комиссия Банка России по рассмотрению жалоб на решения, принятые должностными лицами Банка России, о признании лица не соответствующим квалификационным требованиям к деловой репутации, установленным федеральными законами (далее также - Комиссия по рассмотрению жалоб, Комиссия), отказала Е.М. Тырышкиной в исключении сведений о ней из указанной базы данных, поскольку пришла к выводу, что представленные доказательства не позволяют исключить причастность заявительницы к отзыву у Банка "Ф." лицензии на осуществление банковских операций.

Решением суда общей юрисдикции, с которым согласились суды вышестоящих инстанций, Е.М. Тырышкиной отказано в признании решения Комиссии по рассмотрению жалоб незаконным и в возложении на Банк России в лице Комиссии обязанности исключить сведения о ней из соответствующей базы данных. Суды пришли к выводу, что Е.М. Тырышкина обладала широким объемом контрольных, распорядительных и управленческих полномочий, позволяющих принимать меры для предотвращения негативных последствий в деятельности кредитной организации. При этом отмечено, что отдельные нарушения законодательства в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, повлекшие направление Банку "Ф." одного из предписаний и учтенные в дальнейшем при отзыве у него лицензии, были допущены в период выполнения Е.М. Тырышкиной обязанностей председателя правления Банка "Ф.". В связи с этим суды не нашли оснований констатировать непричастность заявительницы к указанным нарушениям и их последствиям, несмотря на кратковременность выполнения ею указанных обязанностей.

По мнению заявительницы, оспариваемые нормы противоречат статьям 21 (часть 2), 49 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку допускают внесение сведений о должностных лицах кредитной организации, у которой отозвана лицензия, в базу данных Банка России о лицах, не отвечающих требованиям к деловой репутации, предусмотренным федеральными законами, регулирующими деятельность финансовых организаций, без установления вины этих лиц.

2. Конституция Российской Федерации, гарантируя в России единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, а также признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (статья 8), относит к числу прав и свобод, признание, соблюдение и защита которых являются обязанностью государства (статья 2), право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской, иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1).

По смыслу приведенных конституционных предписаний в их взаимосвязи с положениями статей 17, 18, 45 (часть 1) и 75.1 Конституции Российской Федерации в России должны создаваться максимально благоприятные условия для функционирования экономической системы, для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан. Это предполагает стимулирование рыночной экономики, основанной на принципах самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей как ее основных субъектов, а также наличие надлежащих гарантий стабильности, предсказуемости, надежности гражданского оборота, эффективной судебной защиты прав и законных интересов его участников (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2003 года N 6-П, от 18 июля 2008 года N 10-П, от 24 июня 2009 года N 11-П и др.). Такие гарантии распространяются как на сферу гражданско-правовых отношений, так и на отношения государства и личности в публично-правовой сфере.

Граждане при этом могут самостоятельно определять сферу своей экономической деятельности и осуществлять ее как непосредственно, в индивидуальном порядке, так и опосредованно, в том числе путем создания коммерческого юридического лица либо участия в нем единолично или совместно с другими гражданами и организациями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2004 года N 3-П, от 15 марта 2005 года N 3-П и др.). В то же время, отдавая предпочтение тому или иному способу осуществления экономической деятельности, они соглашаются с теми юридическими последствиями, которые обусловлены установленным законодателем - исходя из существа и целевой направленности деятельности и положения лица в порождаемых ею отношениях - правовым статусом ее субъектов, включая права, обязанности и меры ответственности (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 мая 2021 года N 20-П). В свою очередь, федеральный законодатель, действуя в рамках предоставленных ему Конституцией Российской Федерации полномочий, при регулировании гражданско-правовых, в том числе корпоративных, отношений призван обеспечивать участникам этих отношений справедливое, отвечающее разумным ожиданиям граждан, потребностям рынка, социально-экономической ситуации в стране, не ущемляющее свободу экономической деятельности и не подавляющее инициативу соотношение прав и обязанностей, а также предусматривать соразмерные нарушению обязанностей последствия (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 декабря 2021 года N 51-П и др.).

Закрепляя фундаментальные основы экономической свободы человека, Конституция Российской Федерации исходит из того, что реализация этой свободы сопряжена с соблюдением условий, установленных законом, и не должна выходить за пределы, очерченные в том числе недопустимостью нарушения прав и свобод других лиц (статья 17, часть 3), а также может подвергаться законодательным ограничениям, вводимым в соответствии с конституционно обусловленными критериями (статья 55, часть 3). Анализируя эти критерии, Конституционный Суд Российской Федерации последовательно исходит из того, что они обязывают федерального законодателя при осуществлении соответствующего правового регулирования избегать искажения самого существа конституционных прав и свобод человека и гражданина. Цели вводимых им ограничений должны быть не только юридически, но и социально оправданными, а сами ограничения - сопоставимыми с этими целями и отвечающими требованиям справедливости. При допустимости ограничения федеральным законом того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государству надлежит использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго предопределенные этими целями меры. Публичные интересы могут оправдывать законодательные ограничения прав и свобод, лишь если они соразмерны социально необходимому результату (постановления от 30 октября 2003 года N 15-П, от 22 июня 2010 года N 14-П, от 13 апреля 2017 года N 11-П, от 21 апреля 2020 года N 19-П и др.).

3. Правовое регулирование правоотношений, связанных с внесением сведений о деловой репутации в базы данных Банка России, уже становилось предметом изучения Конституционного Суда Российской Федерации применительно к вопросу о внесудебном порядке внесения в указанные базы данных сведений о деловой репутации лиц, занимавших определенные должности и осуществлявших соответствующие функции в микрофинансовой организации. Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, такое регулирование, обеспечивающее устойчивое развитие финансового рынка и соблюдение, в том числе микрофинансовыми организациями, нормативных актов, регулирующих их деятельность, предполагает, что включение той или иной информации в базы данных, которые ведет Банк России, должно иметь надлежащее нормативно-правовое обоснование и осуществляться на основании документально подтвержденных сведений; при этом не исключается и возможность проверки правомерности действий Банка России в судебном порядке (Определение от 31 мая 2022 года N 1191-О).

Данный подход в равной мере применим и к вопросу о внесении в базы данных Банка России сведений о деловой репутации лица, осуществляющего определенные функции в кредитной организации.

3.1. В Постановлении от 27 декабря 2022 года N 58-П Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул особую роль банков (кредитных организаций) в условиях рыночной экономики, влияние отрицательных результатов деятельности банков на интересы неопределенного круга граждан и юридических лиц, а также указал на взаимосвязь между исполнением банком своих обязательств перед кредиторами и вкладчиками и сохранением стабильности банковской системы.

Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", исходя из целей деятельности Банка России, к которым, в частности, относится развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, развитие финансового рынка Российской Федерации и обеспечение его стабильности (статья 3), закрепляет в числе его функций надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (пункт 9 статьи 4). Реализуя данную функцию, Банк России осуществляет анализ деятельности кредитных организаций в целях выявления ситуаций, угрожающих законным интересам вкладчиков и кредиторов кредитных организаций, а также стабильности банковской системы Российской Федерации (часть вторая статьи 56 и часть первая статьи 75). При этом для предотвращения указанных ситуаций Центральный банк Российской Федерации, помимо прочего, ведет базу данных о лицах, занимающих поименованные в данном Федеральном законе должности (кандидатах на эти должности), других работниках кредитных организаций и об иных лицах, деятельность которых способствовала нанесению ущерба финансовому положению кредитной организации или нарушениям законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России, а также оценивает соответствие кандидатов на эти должности квалификационным требованиям и требованиям к деловой репутации (статьи 60 и 75 этого же Федерального закона).

Оспариваемые положения Федерального закона "О банках и банковской деятельности", действующие во взаимосвязи с приведенным регулированием, предусматривают включение информации в определенную базу данных Банка России по объективным основаниям, связанным с причинением ущерба финансовому положению кредитной организации, установленными нарушениями законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России, обусловленными действиями (бездействием) соответствующих лиц. Выявление таких оснований обязывает Банк России оперативно принимать меры, направленные на защиту банковской системы, интересов вкладчиков и кредиторов финансовой организации.

3.2. Конституционный Суд Российской Федерации ранее также отмечал, что управляющие работники банка входят в круг субъектов, от полномочий (действий и решений) которых - вследствие их должностного статуса - прямо зависит определение содержания и реализация конкретных направлений экономической политики банка, что подразумевает претерпевание ими последствий принимаемых решений (совершаемых действий) в виде результатов деятельности возглавляемого банка (Постановление от 27 декабря 2022 года N 58-П). Вместе с тем презюмируемая вследствие этого причастность отдельных должностных лиц кредитной организации к установленным отрицательным результатам в банковской сфере может быть опровергнута конкретным лицом, сведения о котором включены в определенную базу данных, в установленных административных процедурах либо в судебном порядке.

Так, в силу статьи 60.1 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" жалобы на решения, принятые должностными лицами Банка России о признании лица не соответствующим квалификационным требованиям и (или) требованиям к деловой репутации, установленным федеральными законами, рассматриваются в Банке России Комиссией по рассмотрению жалоб, в состав которой включаются служащие, не принимавшие участия в подготовке документов о признании лица не соответствующим указанным требованиям, а также представители объединений финансовых организаций и потребителей финансовых услуг. Комиссия в установленном порядке исследует жалобу лица и представленные им доказательства непричастности к принятию решения, совершению действий (бездействия), которые повлекли возникновение основания для признания его не соответствующим требованиям к деловой репутации, и по результатам рассмотрения принимает мотивированное решение об удовлетворении или отказе в удовлетворении жалобы. При этом Комиссия уполномочена запрашивать дополнительные документы и информацию о лице и обстоятельствах принятия обжалуемого решения. Решение же, принятое в административном порядке, не исключая решений Банка России и Комиссии по рассмотрению жалоб, может быть обжаловано в суд.

Согласно информации, предоставленной Банком России, за период с 28 января 2018 года по 1 января 2024 года Комиссией рассмотрено 1078 жалоб физических и юридических лиц, связанных с оспариванием оценки их деловой репутации; 638 жалоб удовлетворены, в удовлетворении 440 жалоб отказано. В нескольких случаях решения Комиссии были успешно оспорены в судебном порядке.

4. Таким образом, оспариваемые законоположения направлены на обеспечение стабильности банковской системы Российской Федерации, защиту законных интересов вкладчиков и кредиторов кредитной организации, не предполагают произвольного применения и не могут расцениваться как нарушающие конституционные права заявительницы в обозначенном в жалобе аспекте.

Кроме того, представленными материалами не подтверждается применение судом в деле с участием заявительницы части седьмой статьи 16 Федерального закона "О банках и банковской деятельности". Что же касается норм Положения Банка России от 27 декабря 2017 года N 625-П, то их проверка, равно как и оценка обоснованности правоприменительных решений по делу заявительницы, требующая установления и исследования фактических обстоятельств, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, определенную статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 1 и 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Тырышкиной Екатерины Михайловны, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой, и поскольку разрешение поставленного заявительницей вопроса Конституционному Суду Российской Федерации не подведомственно.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин