Экспертное заключение по проекту федерального закона N 348604-8 "О внесении изменения в статью 6 Федерального закона "О связи" (принято на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 15 августа 2023 г. N 232/оп-9/2023)

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона N 348604-8 "О внесении изменения в статью 6 Федерального закона "О связи" (далее - Проект) рассмотрен по инициативе Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства.

Проект внесен в Государственную Думу группой депутатов Государственной Думы и находится на стадии предварительного рассмотрения.

Проектом предлагается дополнить статью 6 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" положением, в соответствии с которым требование о демонтаже сооружений, средств и (или) линий связи (далее - объекты связи) на объектах государственного или муниципального имущества в связи с прекращением договорных отношений может быть заявлено в суд только при наличии заключения федерального органа исполнительной власти в области связи. Указанное заключение должно быть изготовлено не ранее чем за шесть месяцев до обращения в суд и должно содержать сведения о том, что демонтаж объекта связи не повлияет на функционирование сети связи оператора связи и доступность услуг связи населению. Если же заключение федерального органа исполнительной власти в области связи подтверждает потенциальный ущерб для оператора связи и населения, соответствующее требование о демонтаже может быть заявлено только по истечении двадцати четырех месяцев с даты изготовления заключения.

Проектом предусмотрены два исключения из этого правила. Во-первых, когда основанием демонтажа объекта связи является риск причинения вреда жизни и здоровью граждан. Во-вторых, если демонтаж необходим в связи со строительством и реконструкцией сооружения связи, осуществляемых на основании разрешения на строительство.

Как указано в пояснительной записке к Проекту, данная инициатива способствует развитию инфраструктуры связи на территории Российской Федерации и обеспечению доступности оказываемых услуг связи населению.

Сама по себе цель Проекта носит публично-правовой характер и заключается в обеспечении конституционного права граждан и организаций на доступ к информации, а также к социальной инфраструктуре. Для обеспечения указанных прав предлагается ограничить возможность демонтажа сооружений связи собственниками, выполняющими публичные и социальные функции (собственники и иные владельцы государственного и муниципального имущества), на соответствующих объектах при отсутствии заключения органа исполнительной власти.

Данная инициатива заслуживает поддержки, поскольку направлена на обеспечение устойчивого и бесперебойного функционирования сети связи. Однако предложенный способ разрешения указанной проблемы представляется не вполне обоснованным. Так, механизм защиты операторов связи, предложенный разработчиками Проекта, противоречит гражданскому и процессуальному законодательству в части условий возникновения права требования, предмета и распределения бремени доказывания по спорам соответствующей категории.

1. В рамках спора о демонтаже объекта связи, размещенного ранее на основании договора, истец должен доказать факт прекращения договорных отношений и отсутствие у ответчика правовых оснований для размещения объекта связи.

Получение заключения федерального органа исполнительной власти в области связи не влияет на возникновение у истца материального права требовать демонтажа. Более того, постановка права на иск под соответствующее условие может привести к существенному ограничению права на судебную защиту публичных собственников.

Само по себе получение заключения может рассматриваться как возможное обоснование возражения, выдвигаемого ответчиком, а значит, бремя доказывания этого факта должно быть возложено на оператора связи. С точки зрения процессуального законодательства получение такого доказательства возможно посредством удовлетворения судом ходатайства ответчика об истребовании у компетентного органа соответствующей информации (статья 66 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, далее - АПК РФ; статья 57 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, далее - ГПК РФ).

При этом указанное возражение не лишает истца имеющегося у него права заявлять требование. Оно лишь позволяет ответчику просить об отсрочке в вопросе демонтажа объекта связи. В рамках действующего законодательства институт отсрочки исполнения решения суда известен процессуальным кодексам (статья 324 АПК РФ, статья 203 ГПК РФ). Более того, в редких случаях, когда законодатель намерен особо подчеркнуть наличие у ответчика права ходатайствовать об отсрочке, соответствующее регулирование встречается и в материально-правовых законах. В частности, в статье 687 Гражданского кодекса Российской Федерации указывается, что по просьбе нанимателя суд в решении о расторжении договора найма жилого помещения может отсрочить исполнение решения на срок не более года.

В этой связи для выполнения задач, которые ставят разработчики Проекта, более уместным представляется использование института отсрочки исполнения решения суда о демонтаже объекта связи с предоставлением оператору связи определенного периода времени для размещения объекта связи в другом месте.

2. В Проекте указывается, что обращение в федеральный орган исполнительной власти в области связи за получением заключения является обязательным досудебным порядком урегулирования спора, предусмотренным пунктом 5 статьи 4 АПК РФ.

Однако цели обращения в соответствующий орган не соответствуют тем целям, для которых предусмотрен обязательный досудебный порядок.

Так, согласно пункту 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 22 июня 2021 г. N 18 "О некоторых вопросах досудебного урегулирования споров, рассматриваемых в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства" под досудебным урегулированием следует понимать деятельность сторон спора до обращения в суд, осуществляемую ими самостоятельно (переговоры, претензионный порядок) либо с привлечением третьих лиц (например, медиаторов, финансового уполномоченного по правам потребителей финансовых услуг), а также посредством обращения к уполномоченному органу публичной власти для разрешения спора в административном порядке. Данная деятельность способствует реализации таких задач гражданского и арбитражного судопроизводства, как содействие мирному урегулированию споров, становлению и развитию партнерских и деловых отношений.

То есть, досудебный порядок предполагает или существование возможности мирного урегулирования спора, когда интересы обеих сторон будут удовлетворены посредством достижения компромисса, или предварительное рассмотрение спора компетентным административным органом. Как правило, орган или лицо, к которому обращаются стороны в ходе досудебного урегулирования спора, является непредвзятым посредником или арбитром, а целью самого процесса является, в том числе снижение нагрузки непосредственно на суды.

Однако обращение в федеральный орган исполнительной власти в области связи за получением заключения преследует другую цель - установление того, повлияет ли демонтаж объекта связи на функционирование сети связи оператора связи и доступность услуг связи населению, и представляет собой одно из доказательств по делу.

В этой связи ссылка на статью 4 АПК РФ, содержащаяся в Проекте, представляется неуместной.

3. Проект не дифференцирует правовые последствия на случай, если в заключении федерального органа исполнительной власти в области связи будет установлено негативное влияние факта демонтажа объектов связи на функционирование сети оператора связи и доступность услуг связи населению. Во всех подобных ситуациях предусматривается одинаковый результат - в течение двадцати четырех месяцев с даты получения заключения лицо не вправе обращаться с иском о демонтаже объекта связи.

Однако даже непосредственно в самом Проекте отмечается, что в одних случаях последствия могут быть чрезвычайно негативными (например, невозможность вызова экстренных оперативных служб), а в других - менее негативными.

В данном случае, вероятно, необходима дифференциация, которую возможно осуществить, например, в рамках судебного усмотрения при установлении периода отсрочки исполнения решения суда.

4. В Проекте не определяется правовая природа шестимесячного срока с момента получения заключения, в течение которого лицо может обратиться с требованием о демонтаже сооружений связи, а также последствия пропуска такого срока: в частности, необходимо ли повторное обращение после истечения данного срока либо лицо утрачивает право на соответствующее требование/возражение, является ли этот срок специальным сроком исковой давности, подлежит ли он восстановлению и т.д.

х х х

Вывод: проект федерального закона N 348604-8 "О внесении изменения в статью 6 Федерального закона "О связи" не может быть поддержан.

Председатель Совета

П.В. Крашенинников