Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 17 октября 2011 г. N Ф07-9216/11 по делу N А52-4953/2010

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Михайловской Е.А., судей Клириковой Т.В., Матлиной Е.О.,

при участии от Главного государственного управления юстиции Псковской области Шерстобитова С.В. (распоряжение от 26.12.2002 N 271-рк), Пуховик Е.А. (доверенность от 14.04.2011 N ЮС-07-0365), от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Псковской области Величко А.Ю. (доверенность от 11.01.2011 N 4),

рассмотрев 11.10.2011 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Псковской области на решение Арбитражного суда Псковской области от 28.03.2011 (судья Лебедев А.А.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.07.2011 (судьи Чельцова Н.С., Мурахина Н.В., Осокина Н.Н.) по делу N А52-4953/2010,

установил

Главное государственное управление юстиции Псковской области (место нахождения: г. Псков, Ипподромная ул., д. 106, ОГРН 1036000302986, далее - Управление юстиции), обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Псковской области (место нахождения: г. Псков, ул. Конная, д. 10, ОГРН 1046000312390, далее - Росфиннадзор), от 17.12.2010 N 57-07-01-13/3942 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Решением суда от 28.03.2011, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 05.07.2011, заявление удовлетворено, оспариваемое представление признано недействительным как несоответствующее Бюджетному кодексу Российской Федерации (далее - БК РФ).

В кассационной жалобе Росфиннадзор, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, просит отменить решение от 28.03.2011 и постановление от 05.07.2011, принять по делу новый судебный акт. По мнению административного органа, суды первой и апелляционной инстанций не учли, что выплаты на санаторно-курортное лечение государственных служащих, предусмотренные Законом Псковской области от 05.12.2005 N 491-ОЗ "О государственной гражданской службе Псковской области", являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации, которые исполняются за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, а не за счет субвенций, выделенных из федерального бюджета.

В отзыве на кассационную жалобу Управление юстиции просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, считая их законными и обоснованными.

В судебном заседании представитель Росфиннадзора поддержал доводы кассационной жалобы, а представители Управления юстиции просили отказать в ее удовлетворении.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, в соответствии с планом контрольной работы на 2010 год должностным лицом административного органа проведена проверка использования Управлением юстиции в 2009 году средств федерального бюджета, выделенных в виде субвенций, на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, о чем составлен акт от 11.11.2010.

В ходе проверки Росфиннадзор установил факт нецелевого использования средств федерального бюджета, а именно: за счет субвенции, выделенной из федерального бюджета на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, произведены выплаты гражданским служащим Управления юстиции на санаторно-курортное лечение, не связанные с выполнением вышеуказанных полномочий.

По мнению Росфиннадзора, Управление юстиции нарушило пункты 2 и 6 статьи 85 и статьи 38, 47, 162, 133 и 298 БК РФ, статью 4 Федерального закона от 15.11.1997 N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" (далее - Закон об актах гражданского состояния), пункт 1 Методики распределения субвенций из федерального бюджета между субъектами Российской Федерации на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21.08.2006 N 513 и Правила предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для выполнения федеральных полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 28.03.2005 N 159.

По результатам проверки орган бюджетного надзора вынес в отношении Управления юстиции представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 17.12.2010 N 57-07-01-13/3942 (далее - Представление), которым Управлению юстиции предложил его рассмотреть и принять меры по недопущению в дальнейшем нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, выразившееся в нецелевом использовании средств федерального бюджета, и в срок не позднее 10 дней с даты его получения проинформировать Росфиннадзор о результатах его исполнения.

Не согласившись с Предписанием органа бюджетного надзора, Управление юстиции обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили заявление, сделав вывод о том, что оспариваемое представление не соответствует действующему законодательству.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения жалобы.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьями 28 и 38 БК РФ одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В силу статьи 283 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств является основанием применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно статье 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Статьей 14 БК РФ предусмотрено каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда. Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации. В бюджетах субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и расходных обязательств субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

В соответствии с пунктом 1 статьи 133 БК РФ под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Согласно пункту 3 статьи 133 БК РФ субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

В соответствии с абзацем шестым пункта 1 статьи 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 85 БК РФ обязательства субъекта Российской Федерации, возникшие при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации, устанавливаются законами и (или) иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и исполняются за счет и в пределах субвенций из федерального бюджета.

В случае, если в субъекте Российской Федерации превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств субъекта Российской Федерации, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Методика распределения субвенций из федерального бюджета между субъектами Российской Федерации на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2006 N 513 (далее - Методика распределения субвенций).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Постановления следует читать как "21.08.2006"

Методикой распределения субвенций утверждена формула, по которой определяется размер субвенции на обеспечение государственной регистрации актов гражданского состояния.

Методика распределения субвенций не содержит указаний на то, какая часть из общего объема субвенций, предоставленных субъекту Российской Федерации, может быть направлена на оплату труда, выплату дополнительных гарантий гражданским служащим, осуществляющим федеральные полномочия по государственной регистрации актов гражданского состояния. Она не содержит нормативы и перечень расходов по осуществлению этих полномочий.

Не содержится таких указаний и в Правилах предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для выполнения федеральных полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.03.2005 N 159.

В силу статьи 4 Закона об актах гражданского состояния вопросы образования и деятельности органов записи актов гражданского состояния на территориях субъектов Российской Федерации решаются субъектами Российской Федерации самостоятельно на основании названного Закона. Государственная регистрация актов гражданского состояния производится органами записи актов гражданского состояния, образованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния являются полномочиями Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации (с возможностью делегирования органам местного самоуправления), финансирование которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

В пункте 1.1 Положения о Главном государственном управлении юстиции Псковской области, утвержденного постановлением администрации Псковской области от 17.08.2009 N 308, предусмотрено, что Управление юстиции является органом исполнительной власти области, осуществляющим государственно-властные полномочия исполнительно-распорядительного характера, в то числе в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния.

Согласно пункту 5 статьи 53 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" гражданским служащим при определенных условиях, предусмотренных названным Законом или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, может предоставляться право на иные (помимо установленных данной статьей) государственные гарантии.

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 39 Закона Псковской области "О государственной гражданской службе Псковской области" от 05.12.2005 N 491-ОЗ гражданским служащим Псковской области установлена дополнительная государственная гарантия в виде выплаты на санаторно-курортное лечение.

На основании пункта 2 постановления администрации Псковской области от 28.06.1999 N 187 "Об утверждении Положения о порядке выплаты на санаторно-курортное лечение государственным гражданским служащим области и лицам, замещающим государственные должности Псковской области в Администрации области" расходы, связанные с выплатой на санаторно-курортное лечение государственным гражданским служащим области, производятся за счет средств областного бюджета, предусмотренных на функционирование органов государственной власти области.

При рассмотрении дела суды первой и апелляционной инстанций правомерно исходили из того, что средства областного бюджета, предусмотренные на функционирование Управления юстиции в части осуществления им полномочий по организации регистрации актов гражданского состояния, формируются за счет субвенций из федерального бюджета. Следовательно, осуществление выплат на санаторно-курортное лечение государственным служащим Управления юстиции в связи с выполнением ими названных обязанностей должно производиться непосредственно за счет субвенций.

Исследовав и оценив материалы дела с учетом положений статьи 71 АПК РФ, суды первой и апелляционной инстанций установили, что субвенция, выделенная в 2009 году из федерального бюджета на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, предоставлена Управлению юстиции общей суммой и без распределения по статьям расходов. Денежные средства, выделенные в виде субвенции, Управлением юстиции распределены по соответствующим кодам бюджетной классификации и израсходованы на цели, связанные с исполнением названных полномочий государственными служащими в пределах размера выделенной субвенции. Доказательств нецелевого использования Управлением юстиции средств субвенции Росфиннадзором не представлено.

При таких обстоятельствах суды правомерно удовлетворили заявление Управления юстиции, признав незаконным оспариваемое Представление Росфиннадзора как несоответствующее Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального и процессуального права, в связи с чем оснований для их отмены нет.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил

решение Арбитражного суда Псковской области от 28.03.2011 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.07.2011 по делу N А52-4953/2010 оставить без изменения, а кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Псковской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.А. Михайловская

Судьи

Т.В. Клирикова Е.О. Матлина