Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 июля 2011 г. N 14АП-3283/11

г. Вологда

05 июля 2011 г.

Дело N А52-4953/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 28 июня 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 июля 2011 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Чельцовой Н.С., судей Мурахиной Н.В. и Осокиной Н.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Любишкиной О.А.,

при участии от Главного государственного управления юстиции Псковской области начальника Шерстобитова С.В., Пуховик Е.А. по доверенности от 24.02.2011, от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Псковской области Каретник М.В. по доверенности от 11.01.2011, Васильевой В.А. по доверенности от 27.06.2011 N 23, Ивановой Е.А. по доверенности от 11.01.2011 N 9,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Псковской области апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Псковской области на решение Арбитражного суда Псковской области от 28 марта 2011 года по делу N А52-4953/2010 (судья Лебедев А.А.),

установил

Главное государственное управление юстиции Псковской области (ОГРН 1036000302986; ИНН 6027022330; г. Псков) (далее - управление юстиции) обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Псковской области (ОГРН 1046000312390; ИНН 770855287; г. Псков) (далее - Росфиннадзор) о признании недействительным представления от 17.12.2010 N 57-07-01-13/3942.

Решением Арбитражного суда Псковской области от 28 марта 2011 года требования управления юстиции удовлетворены: оспариваемое представление Росфиннадзора признано недействительным.

Росфиннадзор с данным судебным актом не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Псковской области от 28 марта 2011 года отменить полностью, по делу принять новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на неправильное применение судом норм материального права. Указывает, что выплаты на санаторно-курортное лечение сотрудникам управления юстиции должны производиться исключительно за счет собственных средств бюджета Псковской области, а не за счет средств субвенции, выделенной из федерального бюджета.

Управление юстиции в отзыве отклонило доводы, приведенные в жалобе, просило оспариваемое решение суда первой инстанции оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании апелляционной инстанции представители Росфиннадзора поддержали доводы и требования, изложенные в жалобе, представители управления юстиции - доводы и требования, приведенные в отзыве.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как видно из материалов дела, в 2009 году Псковской области поступили средства федерального бюджета в виде субвенций на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния в сумме 34 887,8 тыс. руб.

Росфиннадзором проведена проверка использования управлением юстиции субвенций, выделенных из федерального бюджета, за период с 01.01.2009 по 31.12.2009.

В ходе проверки установлено и в акте от 11.11.2010 зафиксировано, что управлением юстиции в 2009 году допущено нецелевое использование средств субвенций на оплату сотрудникам управления, осуществляющим полномочия по государственной регистрации актов гражданского состояния, санаторно-курортного лечения в общей сумме 2 411 168 руб. 56 коп. По мнению Росфиннадзора, названные выплаты должны были производиться исключительно за счет собственных средств бюджета Псковской области, а не за счет средств субвенции, выделенной из федерального бюджета, поскольку не связаны с выполнением вышеуказанных полномочий.

С учетом таких обстоятельств Росфиннадзором в адрес управления юстиции вынесено представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 17.12.2010 N 57-07-01-13/3942, согласно которому управлению юстиции предложено рассмотреть представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения нарушения бюджетного законодательства, выразившегося в нецелевом использовании средств субвенции, выделенной из федерального бюджета на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, а именно: в направлении средств субвенции на выплату гражданским служащим Главного государственного управления юстиции Псковской области на санаторно-курортное лечение.

Не согласившись с таким представлением, управление юстиции обратилось в суд с заявлением о признании его недействительным.

Судом принято решение об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Апелляционная коллегия находит данный судебный акт законным и обоснованным по следующим основаниям.

Из части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) следует, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 названного Кодекса обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, решений, возлагается на соответствующие органы.

Оспариваемое представление вынесено руководителем Росфиннадзора в пределах его полномочий в соответствии со статьями 268, 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н.

Согласно статье 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

В пункте 1 статьи 133 Кодекса определено, что под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

В соответствии с пунктом 3 статьи 133 БК РФ субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

На основании первого и шестого абзацев пункта 1 статьи 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

Из приведенных норм следует, что средства, выделенные в виде субвенции из федерального бюджета, зачисляемые в бюджет субъекта Российской Федерации, являются средствами бюджета субъекта.

В силу пункта 4 данной статьи Кодекса расходные обязательства субъекта Российской Федерации, возникшие при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации, устанавливаются законами и (или) иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и исполняются за счет и в пределах субвенций из федерального бюджета. В случае, если в субъекте Российской Федерации превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств субъекта Российской Федерации, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Методика распределения субвенций из федерального бюджета между субъектами Российской Федерации на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния утверждена постановлением Правительства РФ от 21.06.2006 N 513.

Указанной Методикой утверждена формула, по которой определяется размер субвенции на обеспечение государственной регистрации актов гражданского состояния.

Методика не содержит указаний, на какие именно статьи экономической классификации расходов бюджетов РФ должны быть направлены субвенции из федерального бюджета на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния и какая часть из общего объема субвенций, предоставленных субъекту РФ, может быть направлена на оплату труда, выплату дополнительных гарантий гражданским служащим при определении объемов и статей расходов.

Из статьи 4 Федерального закона от 15.11.1997 N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" следует, что вопросы образования и деятельности органов записи актов гражданского состояния на территориях субъектов Российской Федерации решаются субъектами Российской Федерации самостоятельно на основании настоящего Федерального закона, государственная регистрация актов гражданского состояния производится органами записи актов гражданского состояния, образованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния являются полномочиями Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации (с возможностью делегирования органам местного самоуправления), финансирование которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

В пункте 1.1 Положения о Главном государственном управлении юстиции Псковской области, утвержденного постановлением администрации Псковской области от 17.08.2009 N 308, предусмотрено, что управление юстиции является органом исполнительной власти области, осуществляющим государственно-властные полномочия исполнительно-распорядительного характера, в том числе в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния.

Согласно пункту 5 статьи 53 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" гражданским служащим при определенных условиях, предусмотренных настоящим Законом или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, может предоставляться право на иные (помимо установленных данной статьей) государственные гарантии.

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 39 Закона Псковской области "О государственной гражданской службе Псковской области" от 05.12.2005 N 491-ОЗ гражданским служащим Псковской области установлена дополнительная государственная гарантия в виде выплаты на санаторно-курортное лечение.

На основании пункта 2 постановления администрации Псковской области от 28.06.1999 N 187 "Об утверждении Положения о порядке выплаты на санаторно-курортное лечение государственным гражданским служащим области и лицам, замещающим государственные должности Псковской области в Администрации области" расходы, связанные с выплатой на санаторно-курортное лечение государственным гражданским служащим области, производятся за счет средств областного бюджета, предусмотренных на функционирование органов государственной власти области.

Из анализа данных правовых норм судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что средства областного бюджета, предусмотренные на функционирование управления юстиции в части осуществления им полномочий по организации регистрации актов гражданского состояния, формируются за счет субвенций из федерального бюджета. Следовательно, осуществление выплат на санаторно-курортное лечение сотрудникам управления юстиции в связи с выполнением ими названных обязанностей должно производиться непосредственно за счет субвенций.

В ходе проверки Росфиннадзором установлено, что нецелевое использование средств субвенций (глава 808 "Главное государственное управление юстиции Псковской области, раздел/подраздел 0114 "Другие общегосударственные вопросы", целевая статья расходов 0013800 "Государственная регистрация актов гражданского состояния", вид расходов 012 "Выполнение функций государственными органами", код операций сектора государственного управления 212 "Прочие выплаты") - 2 411 168 руб. 56 коп.: расходование средств субвенций на санаторно-курортное лечение, выплата которых законодательством Псковской области предусмотрена за счет средств областного бюджета.

Судом установлено и не оспаривается представителями Росфиннадзора, что названная субвенция предоставлена управлению юстиции общей суммой - без распределения по статьям расходов. Следовательно, в данном случае виды и объемы выплат сотрудникам управления юстиции, в том числе спорные выплаты, должны были определяться в соответствии с Законом Псковской области "О государственной гражданской службе Псковской области" от 05.12.2005 N 491-ОЗ, что и было им сделано. Факта превышения нормативов, используемых в Методике, а также суммы выделенных субвенций не установлено.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое представление не соответствует вышеназванным положениям статьи 85 БК РФ.

Ссылка Росфиннадзора на то, что заявитель учел спорные выплаты в ненадлежащей графе отчетности, не имеет правового значения для рассматриваемого спора, поскольку факт неправильного заполнения форм отчетности управлению юстиции не вменяется данным представлением.

Довод Росфиннадзора о незаконности осуществления спорных выплат за счет средств субвенций федерального бюджета, поскольку расходы на санаторно-курортное лечение гражданских служащих, осуществляющих регистрацию актов гражданского состояния, не предусмотрены федеральным бюджетом, отклоняется. Перечисляемые субъектам федерации средства на осуществление полномочий Российской Федерации в области регистрации актов гражданского состояния, предусматриваются в виде субвенций без указания объемов средств по каким-либо статьям расходов. Кроме того, спорные выплаты являются дополнительными государственными гарантиями гражданских служащих Псковской области.

Указание подателя жалобы на статью 165 Трудового кодекса Российской Федерации не принимается во внимание, поскольку положения Трудового кодекса Российской Федерации применяются к государственным гражданским служащим лишь в части, не урегулированной законодательством о государственной гражданской службе.

Таким образом, суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал материалы и обстоятельства дела, дал им надлежащую правовую оценку.

При изложенных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Росфиннадзор освобожден от уплаты государственной пошлины в качестве истца и ответчика при подаче апелляционной жалобы в суд. В связи с тем, что в удовлетворении апелляционной жалобы отказано, за рассмотрение дела судом апелляционной инстанции госпошлина не взыскивается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

решение Арбитражного суда Псковской области от 28 марта 2011 года по делу N А52-4953/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Псковской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.С. Чельцова

Судьи

Н.В. Мурахина Н.Н. Осокина